II OSK 975/23

II OSK 975/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 148/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-04
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1, 1a i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 148/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 148/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I); stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 18 sierpnia 2021 r. o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnym [...], [...], [...] w obrębie [...], położonych przy ul. B. w W. (pkt II); stwierdził, że przewlekłe postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV); zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania (pkt V).
Pierwszą skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części obejmującej punkty III oraz IV, to jest w zakresie, w jakim Sąd I instancji:
1. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na nieruchomości obejmującej działki o nr [...], [...], [...] (obręb [...]), położonej przy ul. B. [...] w W. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku);
2. oddalił skargę spółki z 29 lipca 2022 r. w pozostałym zakresie, a więc co do objętych punktem IV.4) jej petitum wniosków o [i] przyznanie od organu na rzecz spółki, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w kwocie 20.000 (dwudziestu tysięcy) złotych, względnie [ii] przyznanie S. tej sumy w niższej kwocie z jednoczesnym wymierzeniem Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 20.000 (dwudziestu tysięcy) złotych oraz kwotą przyznaną równocześnie spółce tytułem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).
Wyrokowi zarzucono:
1. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:
a. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a., z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., z art. 103 k.p.a., z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez brak uznania przez Sąd I instancji – jednocześnie ze stwierdzeniem przewlekłości postępowania – że przewlekłość ta miała miejsce z rażącą obrazą powołanych wyżej przepisów, choć termin załatwienia sprawy został przekroczony ponad sześciokrotnie, a w tym czasie organ bezzasadnie i niecelowo (jak orzekło SKO w Warszawie) próbował dwa razy zawiesić postępowanie (wbrew stanowisku Sądu I instancji pozostające w tym czasie w stanie przewlekłości), zaś w pozostałym okresie nie podejmował żadnych czynności w sprawie, czego nigdy w żaden sposób nie wyjaśnił; bierność organu – nastawionego z góry na niewydanie jakiejkolwiek merytorycznej decyzji do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu placu Narutowicza (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 7690) – doprowadziła natomiast do pozbawienia skarżącej merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym kształcie, co z kolei wypełnia kryteria rażącego naruszenia prawa i w czym wyraża się zarazem wpływ omawianego uchybienia na wynik sprawy;
b. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., z art. 154 § 6 p.p.s.a., z art. 151 p.p.s.a., z art. 12 § 1 k.p.a., z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a., z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., z art. 103, z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. przez brak przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu lub także wymierzenia organowi grzywny, zgodnie z wnioskami skargi, w sytuacji, gdy organ intencjonalnie i bez żadnego uzasadnienia pozbawił S. merytorycznego załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym kształcie, skutkiem czego spółka nie tylko poniosła zbędne wydatki w celu uzyskania decyzji merytorycznej, ale też – co dotyczy jej organów i pracowników – doznała wymiernych krzywd niematerialnych, skoro praca całego sztabu (zespołu) ludzi zaangażowanych w projekt dotyczący nieruchomości zdała się zupełnie na nic, zaś wszystkie te okoliczności w wymiarze materialnym i niematerialnym nie znalazły rekompensaty w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej lub także wymierzenia mu grzywny – i to w sytuacji permanentnego uchybiania przez organ terminom załatwiania spraw w postępowaniach administracyjnych, co Sądowi I instancji było wiadome z urzędu – w czym wyraża się zarazem wpływ omawianego uchybienia na wynik sprawy w postaci częściowego oddalenia skargi w punkcie IV wyroku, zamiast uwzględnienia jej również w tym zakresie;
c. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
– przyjęcie na s. 6 uzasadnienia wyroku, że [w] sprawie niniejszej postanowienia o zawieszeniu nie nosiły wprawdzie przymiotu ostateczności, jednak analiza akt sprawy potwierdza zasadność zawieszenia postępowania pomimo odmiennego stanowiska SKO w Warszawie (...), które to stwierdzenie jest wyrazem wyjścia przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy – w ogóle niedotyczącej meriti (zasadności) zawieszenia postępowania ani postanowień wydawanych w tej kwestii przez SKO w Warszawie – i prowadzi do błędnej konkluzji WSA o tym, że okresu zawieszenia [postępowania] nie można uznać za okres pozostawania organu w przewlekłości (s. 6 uzasadnienia wyroku), skutkiem czego nie doszło stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa ani przyznania spółce sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny, w czym wyraża się wpływ omawianego uchybienia na wynik sprawy;
– przyjęcie na s. 9 uzasadnienia wyroku, że inwestor musiałby uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (co ze względu na terminy zdaje się być niemożliwym) przed uchwaleniem miejscowego planu, aby można było przyjąć, że niewydanie w terminie decyzji o warunkach zabudowy zmieniłoby jego sytuację prawną, które to stwierdzenie jest wyrazem wyjścia przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy – w ogóle niedotyczącej meriti ustalenia warunków zabudowy ani wydania pozwolenia na budowę – a nadto ma charakter spekulacji (co ... zdaje się być niemożliwym), która nie wynika w żaden sposób z akt sprawy i jako taka – nie będąc stanowczym stwierdzeniem – nie powinna znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia sądowego; uchybienia powyższe rzutowały zarazem na wynik sprawy, gdyż stały za odmową przyznania skarżącej sumy pieniężnej;
d. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie na s. 4 i 5 uzasadnienia wyroku, w sposób sprzeczny z aktami sprawy, dwóch różnych i wykluczających się okresów trwania postępowania, tj. do dnia wniesienia skargi prawie 8 miesięcy (s. 4 uzasadnienia wyroku) oraz do dnia wniesienia skargi około 11 miesięcy (s. 4 uzasadnienia wyroku), co wskazuje na brak rzetelnego oparcia się przez Sąd I instancji na aktach sprawy, a tym samym ma wpływ na jej wynik, skoro dowolne ustalenia w kwestii czasu trwania postępowania rzutowały niewątpliwie na treść zaskarżonych punktów III i IV Wyroku, która mogła być inna, gdyby Sąd I instancji prawidłowo i jednolicie przyjął, że postępowanie trwało ponad sześć razy dłużej niż powinno;
2. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), obrazę prawa materialnego, w postaci:
a. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. (w tym miejscu skarżąca odwołuje się do tych orzeczeń NSA, które postrzegają art. 149 p.p.s.a. jako przepis prawa materialnego, wskazując na potrzebę obejmowania tej normy pierwszą podstawą kasacyjną – zob. np. wyr. NSA: z 26.04.2006 r., IIGSK 25/06; z 4.03.2010 r., IIOSK 489/09; z 14.01.2014 r., IOSK 2233/13; z 14.11.2014 r., II OSK 1257/14), z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., z art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. oraz z art. 5 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 1169 ze zm., dalej: "u.o.f.p.") przez:
– błędną wykładnię przywołanych przepisów, tj. pominięcie, że rażące naruszenie prawa zachodzi również wówczas, gdy opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia i nie zachodzą okoliczności ekskulpujące przewlekłość organu, z czym mamy do czynienia w przypadku postępowania i co w tej sytuacji, gdyby zostało wzięte pod rozwagę przez WSA, skutkowałoby przyjęciem w punkcie III wyroku, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
– niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów wyrażające się w braku uznania przez Sąd I instancji – jednocześnie ze stwierdzeniem przewlekłości postępowania – że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, choć termin załatwienia sprawy został przekroczony ponad sześciokrotnie, a w tym czasie organ bezzasadnie i niecelowo (jak orzekło SKO w Warszawie) próbował dwa razy zawiesić postępowanie (wbrew stanowisku Sądu I instancji pozostające w tym czasie w stanie przewlekłości), zaś w pozostałym okresie nie podejmował żadnych czynności w sprawie, czego nigdy w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił; bierność organu – nastawionego z góry na niewydanie jakiejkolwiek merytorycznej decyzji do czasu wejścia w życie planu – doprowadziła natomiast do pozbawienia skarżącej merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym przez skarżącą kształcie, co z kolei wypełnia kryteria rażącego naruszenia prawa i w czym wyraża się zarazem wadliwa treść punktu III wyroku;
b. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., z art. 154 § 6 p.p.s.a., z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i z art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. przez:
– błędną wykładnię przywołanych przepisów, tj. pominięcie, że jakkolwiek suma pieniężna nie stanowi odszkodowania ani zadośćuczynienia, to utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, iż jeżeli sprawa jest tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością (przewlekłością) była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości, skąd wynika, że poniesienie przez stronę szkody, a taką spółka – choć nie była do tego zobligowana – wykazała w postępowaniu przed Sądem I instancji, powinno być brane pod uwagę i uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony, w tym przypadku skarżącej, co decyduje tym samym, skoro WSA tę okoliczność pominął, o wadliwości punktu IV wyroku;
– niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów wyrażające się w braku przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu lub także wymierzenia organowi grzywny, zgodnie z wnioskami skargi, w sytuacji, gdy organ intencjonalnie i bez żadnego uzasadnienia pozbawił spółkę merytorycznego załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości i w ten sposób realizacji prawa do jej zabudowy w zamierzonym kształcie, skutkiem czego spółka nie tylko poniosła zbędne wydatki w celu uzyskania decyzji merytorycznej, ale też – co dotyczy jej organów i pracowników – doznała wymiernych krzywd niematerialnych, skoro praca całego sztabu (zespołu) ludzi zaangażowanych w projekt dotyczący nieruchomości zdała się zupełnie na nic, zaś wszystkie te okoliczności w wymiarze materialnym i niematerialnym nie znalazły rekompensaty w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej lub także wymierzenia mu grzywny – i to w sytuacji permanentnego uchybiania przez organ terminom załatwiania spraw w postępowaniach administracyjnych, co Sądowi I instancji było wiadome z urzędu – w czym wyraża się zarazem wadliwość punktu IV wyroku, w którym skargę częściowo oddalono, zamiast również w tym zakresie ją uwzględnić.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie w tym zakresie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz spółki sumy pieniężnej w kwocie 20.000 (dwudziestu tysięcy) złotych lub przyznanie spółce tej sumy w niższej kwocie z jednoczesnym wymierzeniem Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 20.000 (dwudziestu tysięcy) złotych oraz kwotą przyznaną równocześnie spółce tytułem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ewentualnie, uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Drugą skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniósł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenie art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. a także art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy zawartego w odpowiedzi na skargę i pismach procesowych organu, a także wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, w szczególności przez:
– pominięcie, że skarga z dnia 29 lipca 2022 r. została wniesiona przez spółkę S.1 sp. z o.o. w W. (nr KRS [...]), co potwierdza dołączony do tej skargi odpis z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego tej spółki oraz udzielone pełnomocnictwo, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że skarga ta została wniesiona przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego i nieposiadający interesu prawnego w sprawie, w której zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego,
– pomięcie, że sprostowanie skargi z 29 lipca 2022 r. dokonane w piśmie S. z 6 września 2022 r. stanowiło niedopuszczalną zmianę podmiotową skarżącego,
– pominięcie, że w czasie trwania postępowania administracyjnego organ dokonywał szeregu czynności wyjaśniających pozostających w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy a także pominięcie, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było przyczynami niezależnymi od organu, co dokumentują akta sprawy administracyjnej załączone do odpowiedzi na skargę, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przekroczony został maksymalny, dwumiesięczny termin na rozpoznanie sprawy i uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ,
– błędne przyjęcie, że "organ w tych okresach nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie" oraz pominięcie, że organ zawiadomieniem z 1 lipca 2022 r. poinformował strony postępowania, że termin załatwienia sprawy ulegnie przedłużeniu do 26 sierpnia 2022 r. z uwagi na umożliwienie stronom postępowania zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie;
b. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarga podlegała odrzuceniu;
c. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się przez Sąd I instancji do istotnych okoliczności podnoszonych przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których nie uwzględniono stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy wnoszącego o odrzucenie skargi a także brak wyjaśnienia przyczyn i okoliczności, które przesądziły o uznaniu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a w konsekwencji brak w uzasadnieniu elementów wymienionych w ww. przepisie, co utrudnia kontrolę instancyjną i poznanie wszystkich motywów, jakimi kierował się Sąd;
d. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ;
2. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
– naruszenie art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ przewlekle, tj. błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. przez przyjęcie, że samo przekroczenie dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz pominięcie, że do dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności a także okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że przekroczony został maksymalny, dwumiesięczny termin na rozpoznanie sprawy i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na zasadzie art. 189 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i odrzucenie skargi, względnie gdy Sąd uzna, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a., na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. oraz art. 205 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca S. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła oddalenie skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona zanegowała przywołane w skardze kasacyjnej organu podstawy oceniając je jako nieusprawiedliwione, przedstawiając na tę okoliczność własną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną (w tym przypadku skarg kasacyjnych) opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu.
Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej spółki (zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jaki i te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem obie grupy zarzutów zostały ze sobą przedmiotowo powiązane) koncentrują się w istocie na zakwestionowaniu dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru przewlekłości postępowania administracyjnego oraz na błędnym – jej zdaniem – nieprzyznaniu sumy pieniężnej w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarysowanych różnic zachodzących pomiędzy stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz stanowiskiem sformułowanym w skardze kasacyjnej spółki, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w pełni aprobowaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie, rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto o tym, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (por. wyroki NSA z: 22.09.2021 r., III OSK 995/21, LEX nr 3227754; z 22.06.2022 r., III OSK 5071/21, LEX nr 3358048; 15.11.2022 r., III OSK 6657/21, LEX nr 3436157; 16.11.2022 r., III OSK 2528/21, LEX nr 3433115; 10.01.2023 r., II GSK 1391/22, LEX nr 3505353; 1.09.2023 r., I OSK 749/22, LEX nr 3610555; 27.09.2023 r., I OSK 979/22, LEX nr 3624071). Okoliczności te należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Natomiast sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością (por. wyrok NSA z 21.04.2023 r., III OSK 2865/21, LEX nr 3550470). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach występuje wówczas, gdy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z: 2.06.2022 r., II OSK 2074/21, LEX nr 3396092; 17.11.2022 r., III OSK 3402/21, LEX nr 3506013; 14.04.2023 r., I OSK 2051/22, LEX nr 3557300), zaś jego oczywistość nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 19.10.2021 r., III OSK 3916/21, LEX nr 3331932).
Uwzględniając przedstawione poglądy judykatury należało uznać, że przewlekłość w weryfikowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie nieskuteczne dążenie organu do zawieszenia postępowania wynikało z błędnego – zdaniem organu odwoławczego – przeświadczenia o jego zasadności, to jednak nie można uznać, że było ono pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, gdy w czasie, w którym doszło do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy trwały prace nad projektem planu miejscowego, którego ustalenia pozostawały w sprzeczności z zamierzeniami inwestycyjnymi określonymi we wniosku uruchamiającym to postępowanie. Nie można też pominąć tego, że czas dzielący złożenie wniosku i wydanie decyzji wiązał się wystąpieniem również takich okoliczności, na które organ, który dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania nie miał wpływu (czas oczekiwania na zwrot akt sprawy od organu odwoławczego, czy też na uzupełnienie braków przez wnioskodawcę).
Za niezasadne należało też uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nim przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, doprowadziło do nieprzyznania jej sumy pieniężnej od organu. Ustosunkowując się do tych zarzutów, należy przypomnieć, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości określanej w wyżej wskazany sposób.
Zatem w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji przy orzekaniu o przyznaniu sumy pieniężnej w rozumieniu tego przepisu, nie był związany wnioskiem ani zakresem żądania strony. Użycie w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrotu "może orzec" oznacza, że Sąd jest uprawniony, ale nie jest zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Wpada też podkreślić, że ustawodawca nie wskazał ani przypadków, w których suma pieniężna miała być przyznana, ani też kryteriów, którymi powinien kierować się Sąd przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu bądź nieprzyznaniu sumy pieniężnej, pozostawiając Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę przyznania jej stronie skarżącej. Oznacza to, że rozstrzyganie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Dlatego też ewentualna ingerencja w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyroki NSA z: 7.09.2023 r., II OSK 2663/22, LEX nr 3611457; 20.09.2023 r., I OSK 727/22, LEX nr 3609771; 16.05.2023 r., II OSK 1764/22, LEX nr 3572838; 7.09.2023 r., II OSK 2605/22, LEX nr 3617543). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 27.09.2023 r., I OSK 860/22, LEX nr 3630281), w których bezczynność lub przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zaś w odniesieniu do przyznawania sumy pieniężnej, także gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony (wyrok NSA z 8.09.2023 r., I OSK 1004/22, LEX nr 3630157). Suma pieniężna ma bowiem na celu kompensację dolegliwości, niedogodności, negatywnych przeżyć strony, na jakie została narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 9.08.2023 r., I OSK 1186/21, LEX nr 3593339).
Mając na uwadze udokumentowany w aktach administracyjnych przebieg postępowania należało przyjąć, że wskazane powyżej okoliczności nie miały miejsca w niniejszej sprawie.
Stwierdzając niezasadność zarzutów podnoszonych przez spółkę należy jednocześnie zgodzić się, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazł się fragment niedotyczący sprawy, w którym Sąd podniósł, że "inwestor musiałby uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (co ze względu na terminy zdaje się być niemożliwym) przed uchwaleniem miejscowego planu, aby można było przyjąć, że niewydanie w terminie decyzji o warunkach zabudowy zmieniłoby jego sytuację prawną." Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że wyżej cytowana wypowiedź nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem jak to wyraźnie podkreślił Sąd, uwaga ta została sformułowana "na marginesie".
Również dostrzeżone przez spółkę wykluczające się wskazania czasu trwania postępowania zamieszczone na s. 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, świadczą o jego częściowych wadliwości. Jednakże i w tym przypadku wskazane błędny nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z kolei zarzuty skarżącego kasacyjnie organu skupiły się na pominięciu w zaskarżonym wyroku okoliczności świadczących o wniesieniu skargi przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego oraz na błędnym – zdaniem organu – przyjęciu, że postępowanie było prowadzone przewlekle.
Odnosząc się do pierwszej z przywołanych kwestii należy przyznać rację organowi, że w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii oznaczenia strony wnoszącej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z której wynikało, że skarżącym jest S.1 sp. z o.o. w W. (nr KRS [...]), nie zaś będąca stroną postępowania S. sp. z o.o. w W. (nr KRS [...]).
Mimo braku zajęcia stanowiska w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji słusznie nie odrzucił wniesionej skargi, ponieważ z okoliczności sprawy nie dawały podstaw do uznania, że zaistniała jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi wynikało bowiem, że skarżącą była stroną postępowania administracyjnego, którego przewlekłość stała się przedmiotem skargi. Nadto mylne oznaczenie strony w skardze zostało wyjaśnione pismem pełnomocnika spółki z 6 września 2022 r., a załączone do tego pisma dokumenty (wydruk KRS oraz potwierdzenie pełnomocnictwa), potwierdzają że skarżącą posiada legitymację do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Zatem w sprawie nie doszło do zarzucanej przez organ zmiany podmiotowej skarżącego.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. a także art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w kontekście stanowiska prezentowanego przez skarżący kasacyjnie organ, według którego nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku wykazano dostatecznie jasno, że postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki złożonym 18 sierpnia 2021 r. i zakończone decyzją z 26 sierpnia 2022 r. było prowadzone przewlekle. Sąd poddał weryfikacji poszczególne okoliczności, które występowały w tym czasie pod kątem ich wpływu na przewlekłość postępowania, w tym odnosząc się do upływu czasu związanego z dwukrotnym wydawaniem postanowień o zawieszaniu postępowania niemających przymiotu ostateczności.
Ponadto, ustosunkowując się do przywołanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wyjaśnić, że wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Tak więc do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. doszłoby wówczas, gdyby Sąd uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia wskazanego w podstawie kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a., do którego może dojść, gdy sąd wydałby rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.032013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).
Także naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego nie jest zasadne. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy bowiem od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ nie wykazał skutecznie, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.
Za nieuzasadniony należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Należy bowiem mieć na względzie, że 149 § 1 p.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy też niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Oznacza to, że nawet błędne uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 149 § 1 p.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonego postępowania organu (wyrok NSA z 2.03.2018 r., I OSK 2399/17, LEX nr 2486303). Przepis ten nie wyjaśnia, kiedy dochodzi do przewlekłości postępowania. Dlatego też skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, winien bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 11.10.2017 r., I OSK 143/17, LEX nr 2426387).
Należy zaznaczyć, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. został powiązany z art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. w ostatnim z zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, uznanym przez skarżący kasacyjnie organ, za zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jednak i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że przepisy art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. dotyczą terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a więc mają charakter terminów procesowych (por. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 35).
Gdy chodzi zaś o niewliczanie do terminów załatwienia sprawy okresów zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., to należy raz jeszcze zaznaczyć, że zawieszenia przedmiotowego postępowania okazały się w obu przypadkach nieskuteczne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.