II OSK 975/09

II OSK 975/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Jerzy Siegień
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 170/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 6 pkt 9a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 170/08 w sprawie ze skargi Komitetu [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 170/08 po rozpoznaniu skargi Komitetu [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie Pomnika [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] na skwerze im. [...] w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż jako inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 6 pkt 9a tej ustawy celami publicznymi jest m. in. ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej. Powołując się na opinię Rady [...], w której stwierdzono, że miejsce wskazane na zlokalizowanie pomnika nie wiąże się bezpośrednio z terenem obozu, ani też pochówkiem ofiar obozu, organ stwierdził, iż zamierzona inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego w rozumieniu przepisu w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w wyniku rozpatrzenia odwołania Komitetu [...], decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję, odwołując się do argumentacji podniesionej w decyzji pierwszoinstancyjnej.
Skargę na powyższą decyzję złożył Komitet [...], zarzucając naruszenie art. 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie [...] (Dz. U. Nr 2, poz. 2 z późn. zm.) i art. 6 pkt 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie niniejszej organy wydawały już wcześniej decyzje, a Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchyliło odmowną decyzję organu pierwszej instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania, uznając tę samą opinię Rady [...] za niewiążącą. Strona skarżąca wywodzi, że skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to ustalenia Kolegium dotyczące mocy wiążącej opinii Rady powinny być w tej sprawie wiążące dla Prezydenta m. st. Warszawy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sprzeczne ze sobą stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii wyrażone w decyzjach kończących pierwsze i drugie postępowanie odwoławcze nie służą, zdaniem skarżącego, pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 170/08 stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i ją oddalił. Sąd, wskazując, iż przedmiotem złożonego przez Komitet [...] o wydanie decyzji wniosku z dnia [...] marca 2004 r. jest inwestycja celu publicznego, polegająca na budowie Pomnika [...], odwołał się do definicji inwestycji celu publicznego, zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według niej przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo dokonał analizy, czy określona przez wnioskodawcę inwestycja mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego zawartego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według punktu 9a powołanego artykułu do inwestycji celu publicznego zalicza się ustanawianie i ochronę miejsc pamięci narodowej. W ocenie Sądu kwestią istotną dla rozstrzygnięcia było dokonanie ustalenia, czy wnioskowana przez stronę budowa pomnika we wskazanym przez nią miejscu mieści się w zakresie przedmiotowym art. 6 pkt 9a w/w ustawy. W tym celu należało sięgnąć do innych regulacji prawnych, bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami poza wskazanym art. 6 pkt 9a brak jest innych przepisów odnoszących się do inwestycji związanych z ochroną i ustanawianiem miejsc pamięci narodowej.
Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa (Dz. U. Nr 2, poz. 2 z późn. zm.), Rada inicjuje i koordynuje działalność związaną z upamiętnianiem historycznych wydarzeń i miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą (art. 1). Do zadań Rady należy m.in. sprawowanie opieki nad miejscami walk i męczeństwa oraz trwałe upamiętnianie związanych z tymi miejscami faktów, wydarzeń i postaci (art. 3 pkt 1 w/w ustawy), a także opiniowanie pod względem historycznym i artystycznym wniosków o trwałe upamiętnienie miejsc i wydarzeń historycznych a także wybitnych postaci związanych z dziejami walk i męczeństwa (art. 3 pkt 5 ustawy). Zgodnie zaś z art. 4 tej ustawy organy właściwe w sprawach wydawania zezwoleń na wykonanie trwałych znaków i obiektów upamiętniających walki i męczeństwo są obowiązane do zasięgnięcia opinii Rady przed wydaniem decyzji. Z rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie organizacji, trybu działania i zasad finansowania Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa oraz komitetów ochrony pamięci walk i męczeństwa (Dz. U. Nr 22, poz. 154), wydanego na podstawie art. 8 ustawy o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa wynika, iż Rada opiniuje pod względem historycznym wnioski o trwałe upamiętnienie miejsc i wydarzeń historycznych (§ 2 ust. 1 pkt 6 ustawy).
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się opinia Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydana na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, w której stwierdzono, że proponowana lokalizacja pomnika nie jest związana z udokumentowanymi granicami obozu ani też z rzeczywistym miejscem pochówku jego ofiar, co oznacza, że pomnik nie wiąże się bezpośrednio z terenem obozu i z tego względu stanowiłby obiekt wyłącznie o charakterze symbolicznym - byłby znakiem, a nie miejscem pamięci narodowej. W ocenie Sądu organy obu instancji w oparciu o opinię Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydaną na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy prawidłowo przyjęły, że inwestycja celu publicznego, polegająca na budowie Pomnika [...] przy skwerze im. [...] w W. nie może być uznana za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem miejsce jej realizacji nie odpowiada warunkom miejsca pamięci narodowej.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie ma żadnego znaczenia dla sprawy okoliczność dwukrotnego rozpatrywania tej samej sprawy z wniosku strony skarżącej przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, unormowanej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest z każdym razem rozpatrzyć sprawę na nowo. Kolegium trafnie podniosło, że opinia Rady [...] nie ma charakteru wiążącej, lecz jest częścią materiału dowodowego sprawy, który podlega swobodnej ocenie, podobnie jak cały materiał dowodowy sprawy, na zasadzie art. 80 k.p.a.. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, wbrew przekonaniu strony skarżącej, dokonał prawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i ocena ta nie nosi cech dowolności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło, reprezentowane przez pełnomocnika Stowarzyszenie [...], zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.
- art. 6 pkt 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 61, poz. 2603) w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że lokalizacja Pomnika [...] przy skwerze im. [...] w W. nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, gdyż nie odpowiada warunkom miejsca pamięci narodowej,
- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieoparcie się na aktach sprawy, niedokonanie wszechstronnej oceny dowodów i oparcie się wyłącznie na opinii Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. z całkowitym pominięciem wszystkich pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie.
Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem WSA, że skwer im. [...] nie jest miejscem pamięci narodowej. Przyznał, że żaden przepis obowiązującego prawa nie definiuje pojęcia miejsca pamięci narodowej, ale wskazał, iż wedle projektu ustawy o miejscach pamięci narodowej, miejsce pamięci narodowej ustanawia się, jeżeli przemawiają za tym okoliczności uzasadniające upamiętnienie postaci lub wydarzenia znaczącego dla dziedzictwa Narodu i Państwa Polskiego lub innego Narodu.
Podano, że Sąd przyjmując powyższą ocenę, oparł się wyłącznie w treści opinii z [...] sierpnia 2004 r. wyrażonej przez Radę [...], pomimo że opinia taka ma dla organów orzekających charakter jedynie pomocniczy. Dodatkowo stwierdzono w tym miejscu, że opinia wskazana jest nierzetelna i błędna. Nie ma tym bardziej waloru swoistego prejudykatu dla rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął też szereg dowodów, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jak podano, zgromadzone w aktach postępowania dokumenty wskazują dokładnie miejsce usytuowania w latach 1942-1944 obozu zagłady [...]. Odczyty zdjęć lotniczych Wojska Polskiego z lat 1945-1947 wskazują, że skwer im. [...] leżał w granicach [...] przy ulicy [...] w W.. Na zdjęciach tych utrwalony został cały kompleks [...] i jego granice uliczne, w tym obozowa graniczna ulica [...], przy której znajdowała się gazownia miejska, z której dostarczano gaz do komór gazowych w tunelu oraz przylegający do gazowni obozowy skwer im. [...]. Dalej podano również, że Rada Miasta St. Warszawy uchwałą z dnia 11 marca 2004 r. wyraziła zgodę, by pomnik [...] w [...] stanął, zgodnie z wolą Komitetu [...], na skwerze im. [...] w dzielnicy [...] m. st. W.. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi m. st. Warszawy. Także Sejm Rzeczypospolitej Polskiej podjął w dniu 27 lipca 2001 r. uchwałę, w której apeluje o wzniesienie pomnika dla uczczenia tysięcy Polaków, mieszkańców Warszawy, zamordowanych w [...] w ramach planu zagłady Stolicy Polski oraz o inkorporowanie do wybudowanego pomnika kamienia węgielnego, który został poświęcony przez Ojca Świętego Jana Pawła II.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.
Autor skargi kasacyjnej opiera swoje zarzuty zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak tez naruszeniu prawa materialnego. Najpierw należy poddać kontroli ten pierwszy zarzut, odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieoparcie się na aktach sprawy i niedokonanie wszechstronnej oceny dowodów przy oparciu się wyłącznie na opinii Rady [...] z całkowitym pominięciem wszystkich pozostałych dowodów.
Zarzut ten sformułowany jest w sposób nieokreślający, mimo odwołania się do przepisu p.p.s.a., czy ma on odniesienie do działań Sądu I instancji czy organu administracyjnego. Biorąc pod uwagę istotę sądowej kontroli administracji, której zakres nie obejmuje co zasady możliwości samodzielnego ustalania stanu faktycznego, a tym samym prowadzenia postępowania dowodowego, nie można uznać jego trafności już tylko z tych powodów. Brak powyższego ukierunkowania podmiotowego nie dyskwalifikuje wprawdzie (na gruncie uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) samego zarzutu, co powoduje, że winien on zostać rozpoznany, ale w istotny sposób ogranicza jego skuteczność. Zwłaszcza, jeżeli w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pojawia się jakakolwiek argumentacja wskazująca na ukierunkowanie zarzutu w stosunku do działań sądu w ramach wspominanego wcześniej modelu sądowej kontroli administracji.
Ponadto, jak to wynika z przytoczonych wyżej wymogów prawidłowego formułowania skargi kasacyjnej, powołaniu się na naruszenie przepisów postępowania powinno towarzyszyć wykazanie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu. Rzecz jasna, brak taki wynika także z braku ukierunkowania naruszenia na działania Sądu. W konsekwencji strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wykazując, że mógł on mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ten brak dodatkowo powoduje, że zarzuty te nie mogą być skuteczne. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający.
Niezależnie od braków powyższych, należy wskazać, iż dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podniesionego w skardze kasacyjnej organu odwoławczego znaczenie ma część pierwsza zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynika z niej dla sądu administracyjnego pierwszej instancji obowiązek dokonywania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1977/07 – Lex nr 510728). Przepis ten oznacza więc zakaz dokonywania oceny na podstawie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy, co statuuje zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 999/07 – Lex nr 485041). Naruszenie tego przepisu nie może więc polegać na oparciu wyroku na części akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06 – Lex nr 481339; wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1195/06 – Lex nr 418446; wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1156/07 – Lex nr 400457). Oparcie wyroku na części akt sprawy, nawet jeśli byłoby zasadne, nie oznacza bowiem wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.
Na marginesie powyższej argumentacji należy podnieść, iż nie może za zasadny zostać uznany argument wskazujący na przebieg wcześniejszych postępowań administracyjnych, w ramach których decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona przez Kolegium. Niezależnie od trafności tezy Sądu I instancji, wyrażonej w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (odnośnie do niewiążącego charakteru poglądu tam wyrażonego w sytuacji obowiązku rozpatrzenia sprawy na nowo), należy podnieść, że fakt uznania przedmiotowej opinii Rady za niewiążącą nie może oznaczać, że jej stwierdzeń nie można brać pod uwagę. Oznacza tylko, że nie można ich traktować jako wiążące i należy je poddać na gruncie art. 80 k.p.a. własnej ocenie w ramach procesu ustalania i kwalifikacji faktów, co w toku kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego miało miejsce i zostało przez ten Sąd zaakceptowane.
W kontekście argumentacji powyższej zarzut naruszenia wskazanego przepisu ustawy p.p.s.a. jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 6 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor skargi kasacyjnej zarzuca ich błędną interpretację oraz przyjęcie, że lokalizacja Pomnika [...] przy skwerze im. [...] w W. nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, gdyż nie odpowiada warunkom miejsca pamięci narodowej.
Także w tym zakresie nie ustrzeżono się metodologicznych błędów przy formułowaniu zarzutu, bowiem autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię, ale nie określił jednoznacznie, jaki wynik wykładni tych przepisów byłby jego zdaniem poprawny, a to jest warunkiem poprawności sformułowania tego zarzutu.
Niezależnie jednak od powyższego, Skład Orzekający akceptuje sposób przeprowadzenia oraz wynik wykładni dokonanej przez Sąd I instancji odnośnie do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W szczególności należy wskazać, że brak definicji miejsca pamięci narodowej w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do dowolnego i maksymalnie szerokiego znaczenia słowa "miejsce" w ramach tego wyrażenia. Zwłaszcza, jeżeli idzie u upamiętnienie konkretnych wydarzeń lub obiektów, jakim niewątpliwie był Obóz [...]. Jego określona lokalizacja powoduje, że to w jej ramach należy znaleźć konkretne miejsce dla pomnika upamiętniającego to wydarzenie. Właśnie określone miejsce funkcjonowania obozu powoduje, że niezależnie od rozmiaru cierpień, jakie zostały funkcjonowaniem tego obozu wywołane, z tą właśnie konkretną lokalizacją winna łączyć się inwestycja przedmiotowego celu publicznego. W tym sensie każde miejsce lokalizacji pomnika, nie znajdujące się w ramach szerszego miejsca funkcjonowania danego obiektu, który ma być tym pomnikiem upamiętniony, nie odpowiada treści pojęcia "miejsce pamięci narodowej" w kontekście konkretnej inwestycji celu publicznego.
Oparcie się na takiej wykładni, chociaż wyrażonej innymi słowy, przez Sąd I instancji należy uznać za trafne i zgodne z regułami wykładni językowej i systemowej (wiążącej treść obu wskazanych przepisów), a ponadto niesprzecznej z regułami celowościowymi wykładni. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał zresztą żadnego z tego rodzaju błędów ani też nie przedstawił wyników odmiennych, co w ramach związania zarzutami skargi kasacyjnej stanowi dodatkowy powód uznania tego zarzutu za niezasadny. W szczególności za taką argumentację nie może być uznane odwołanie się do nieokreślonego bliżej w skardze kasacyjnej projektu aktu normatywnego.
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.