II OSK 974/23

II OSK 974/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Po 897/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-01-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 897/22 w sprawie ze skargi S.C. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.C. na rzecz Miasta Poznania kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 897/22, oddalił skargę S.C. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miasta Poznania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Plac W. – ulica W." w P., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości, tj. od § 1 do § 16 wraz z załącznikami, ewentualnie stwierdzenia nieważności w części, tj. § 3 pkt 2 oraz § 12 pkt 1 lit. a, pkt 2 i pkt 3 lit. a, b, c, d, e, f, g oraz rysunku stanowiącego załącznik graficzny wraz z liniami zabudowy w zakresie dotyczącym działki skarżącego, podnosząc zarzut naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "k.c."), art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 oraz ust. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") a także art. 7, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez: nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości oraz nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, brak wyważenia interesu prywatnego i publicznego, a także interesów prywatnych poszczególnych właścicieli działek objętych planem miejscowym, a tym samym dokonanie niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności i usytuowanie w planie na nieruchomości skarżącego drogi publicznej, gdy brak jest uzasadnienia dla takiego kształtu planu albowiem:
a. ograniczenie nie jest uzasadnione faktycznym, a tym bardziej historycznym, wykorzystaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi,
b. w planie miejscowym nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych, czy prawnych uzasadniających wprowadzenie tak znacznej ingerencji w prawo własności, którego skutkiem jest wszczęcie procedury wywłaszczeniowej,
c. w toku procedury planistycznej oraz w uzasadnieniu planu nie wskazano, że przeznaczenie całej nieruchomości skarżącego na cel publiczny jest jedynym możliwym sposobem zagospodarowania nieruchomości, a zatem nie zbadano czy konieczne jest stworzenie podstawy do wywłaszczenia,
d. w planie miejscowym oznaczono nieruchomość jako KD-Lt (w treści skargi błędnie podano KS-Lt) – droga publiczna, pomimo iż z uzasadnienia wynika, że faktycznie miałby to być plac publiczny dla pieszych,
e. w toku procedury planistycznej nie wykazano, aby ograniczenie prawa własności skarżącego było proporcjonalne do celu publicznego czy też celu, na który przeznaczono działki sąsiednie.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 1, art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") przez uznanie, iż tereny obejmujące między innymi plac publiczny dla pieszych z dopuszczeniem kondygnacji podziemnych w rzeczywistości mające służyć inwestycji zlokalizowanej na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], jako drogi publiczne, a tym samym umożliwienie wywłaszczenia terenów KD-Lt mimo braku rzeczywistego przeznaczenia w całości tego terenu pod drogi publiczne, lecz na plac przeznaczony dla ruchu pieszych.
Do skargi załączono: wydruk z księgi wieczystej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania na budowę na działce skarżącego domu handlowego branży odzieżowej, postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z 4 listopada 2005 r., artykuł z portalu gazeta.pl z 22 października 2014 r. "10 lat po konkursie na plac W. – parking i reklamy" oraz z 9 maja 2019 r. "Coraz bliżej zabudowy placu W., deweloper skupuje działki. Będzie też można wyburzyć wieżowiec na P.", a także decyzję z 27 września 2022 r. o wywłaszczeniu skarżącego.
Rada Miejska Poznania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości, wskazując między innymi, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r.) działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym MW/U, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, dla którego wyznaczono kierunek uzupełniający: zieleń (np. parki, skwery), teren sportu i rekreacji, teren komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Rady wyznaczenie na działce skarżącego drogi publicznej i publicznego placu nie narusza ustaleń studium, lecz jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania użytkowników ścisłego centrum P.
Granice zaskarżonego planu obejmują fragment ścisłego centrum Poznania, położony w obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który stanowi silne zurbanizowaną przestrzeń, o wykształconej od dziesięcioleci, zwartej strukturze zabudowy i nielicznych, otwartych przestrzeniach. Plan obejmuje istniejący plac W., stanowiący jedną z najbardziej rozpoznawalnych lokalizacji, która jest przestrzenią powiązaną ze S. – miejscem reprezentacyjnym, podlegającym szczególnej ochronie i rewitalizacji. Obszar objęty granicami planu, w tym obszar placu W., jest przestrzenią będącą częścią układu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta P. wpisanego do rejestru zabytków. S. i przyległe ulice, w tym również plac W. ze względu na lokalizację w samym sercu miasta powinny stanowić wizytówkę miasta o wysokiej jakości i estetyce przyjętych rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych.
Organ podniósł, że Plac zlokalizowany jest na przecięciu niezwykle istotnych osi komunikacyjnych śródmieścia, określonych w studium, jako główne korytarze ruchu pieszego – "T.". Plac W. położony jest u wylotu deptaka w ciągu ul. P., który przez wskazany Plac łączy się z deptakiem w ciągu ul. W. i ul. S. prowadząc bezpośrednio do S. Plac ten leży również u wylotu ul. Ś., stanowiąc niejako zamknięcie tej ulicy. Ponadto, przez Plac przebiega ciąg komunikacyjny łączący S. z dworcem kolejowym [...] – przez ul. W., P., ul. T. i ul. S. Położenie placu W. w sposób oczywisty wymagało jego zaakcentowania przez wytworzenie odpowiedniej przestrzeni spinającej wymienione ciągi komunikacyjne. Przez wskazany plac przebiega torowisko tramwajowe i liczne, obsługujące centrum P. linie tramwajowe, a w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowane są dwa przystanki tramwajowe (ul. P. i ul. S.), co wiąże się z koniecznością zapewnienia niezbędnej, niezurbanizowanej przestrzeni dla tej infrastruktury i jej eksploatacji. Na etapie opracowywania planu, na etapie tzw. "opiniowania wewnętrznego", podkreślano, że "Plac W. to jedno z najważniejszych miejsc pod względem funkcjonalnym, kompozycyjnym, historycznym, będącym swoistym węzłem ruchu pieszego w strukturze urbanistycznej centrum P.".
Według organu powyższe okoliczności oznaczały, że przy opracowywaniu projektu planu nie można było ograniczyć się do bezwarunkowego uwzględniania prawa własności skarżącego i jego zamierzeń inwestycyjnych. Konieczne stało się wypracowanie rozwiązań planistycznych w oparciu o szeroko zakrojony udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "[w] ramach udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym, po przystąpieniu do sporządzenia planu w ustawowym terminie, tj. do dnia 15 listopada 2016 roku, zebrane zostały wnioski do planu. W ramach konsultacji społecznych, rozszerzających udział społeczeństwa w procedurze planistycznej, w czasie opracowywania projektu planu zorganizowano dwa spotkania z mieszkańcami. Wszystkie zgłaszane kwestie oraz otrzymane opinie, wnioski i uwagi były brane pod uwagę i dokładnie analizowane. W celu zachowania jawności procedury planistycznej zainteresowani podczas niej mieli prawo wglądu do sporządzonego projektu planu oraz otrzymania informacji w wersji papierowej lub elektronicznej". Rada osiedla S. wyraziła pozytywne stanowisko do projektu planu, wskazując, iż "zaplanowany skwer – oaza zieleni – w miejscu istniejącego obecnie parkingu z pewnością przyczyni się do zwiększenia atrakcyjności otoczenia". W ramach uwag do wyłożonego projektu planu mieszkańcy wyrażali potrzebę dalszego ograniczenia zabudowy, a tym samym zwiększenia możliwości przewietrzenia gęstej zabudowy śródmiejskiej. Skarżący nie skorzystał z możliwości uczestniczenia w dyskusji publicznej i nie złożył uwag do projektu planu.
Według organu, powoływanie się na historyczne wykorzystywanie działki, na której przed II wojną światową istniała wielokondygnacyjna zabudowa, jest niezasadne, gdyż obowiązujące niegdyś standardy urbanistyczne, funkcje centrum miasta i potrzeby społeczności lokalnej znacząco różnią się od obecnych. Zdaniem Rady niezadowolenie skarżącego z zaproponowanej w ramach wywłaszczenia kwoty wykupu nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu, które zmierzają do uporządkowania jednego z kluczowych miejsc w przestrzeni miasta.
Do odpowiedzi na skargę załączone zostały między innymi: fragment załącznika graficznego do planu i studium z oznaczoną działką skarżącego, wypis ze studium, stanowisko rady osiedla S. z 22 maja 2019 r., wizualizacje możliwego sposobu zagospodarowania obszaru planu w zestawieniu z obecnym stanem.
Strona skarżąca, ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, w piśmie z 12 stycznia 2022 r., podniosła zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie ustaleń studium oraz zażądała przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeznaczenia działki skarżącego w planie miejscowym ogólnym przed wejściem w życie u.p.z.p. W ocenie skarżącego wyznaczenie przeznaczenia KD-Lt w zaskarżonym planie oznacza wyznaczenie terenu komunikacji, jako jedynego i dominującego, a nie uzupełniającego.
Pismem z 18 stycznia 2023 r. strona skarżąca wystąpiła z żądaniem przeprowadzenia dodatkowych dowodów w postaci: projektu decyzji o warunkach zabudowy z 26 maja 2000 r., artykułu "P.: Plac W. i ul. S. w nowej odsłonie", regulaminu konkursu studenckiego na pracę urbanistyczno-architektoniczną Placu W. i ul. S. w P. z 2019 r. oraz załączonych koncepcji i map poglądowych z konkursów z 2019 r. oraz z 2004 r., zaleceń konkursowych z konkursu z 2004 r., co do linii zabudowy na działce skarżącego, projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Plac W." w P. wraz z załącznikiem, który miał zostać przedłożony do uchwalenia Radzie Miasta w 2006 r.
Organ, w piśmie z 20 stycznia 2023 r., ustosunkowując się do argumentacji strony skarżącej zawartej w pismach z 12 i 18 stycznia 2023 r., wskazał że określenie w studium kierunku wiodącego i uzupełniającego nie oznacza konieczności określenia w planie przeznaczenia realizującego zarówno kierunek wiodący, jak i uzupełniający, jednocześnie na każdej działce.
Rada podniosła, że konkursy organizowane przez miasto miały na celu uzyskanie materiału wyjściowego i poglądowego do dalszych prac planistycznych. Materiały opracowane i złożone w ramach konkursów nie były projektami realizacyjnymi, budowlanymi lub wiążącą dokumentacją projektów do realizacji. Niemniej wbrew twierdzeniom skarżącego, regulamin konkursu z 2019 r. zawierał wymóg uwzględnienia lokalizacji na Placu W. zwartej zabudowy oraz przestrzeni publicznej, gdzie granice między tymi terenami wyznacza granica między działkami nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Założenia konkursowe z 2004 r. bazowały na projekcie wówczas sporządzanego projektu planu miejscowego dla wskazanego obszaru, który jednak nigdy nie został uchwalony. Z kolei załączony projekt decyzji o warunkach zabudowy z 26 maja 2000 r. także nie daje podstaw do stawiania tezy, że Miasto P. preferowało zabudowę usługowo-mieszkaniową działki skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd w całości podzielił stanowisko organu, że określenie w studium kierunku wiodącego i uzupełniającego nie oznacza konieczności określenia w planie przeznaczenia realizującego zarówno kierunek wiodący, jak i uzupełniający, na każdej działce objętej planem. Przeznaczenie działki skarżącego w zaskarżonym planie, realizujące określony w studium kierunek uzupełniający, nie jest sprzeczne ze studium.
Sąd nie ujawnił podstaw uzasadniających ocenę, że ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do nieruchomości należącej do skarżącego zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego. Według Sądu nieprawdziwy jest zarzut, że w planie nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych i prawnych uzasadniających wprowadzenie ingerencji w prawo własności, której skutkiem jest wszczęcie procedury wywłaszczeniowej. Natomiast całkowicie nie przystaje do okoliczności kontrolowanej sprawy argumentacja skargi wskazująca, że "Miasto P. próbowało uzyskać niniejszą nieruchomość bez uiszczenia na rzecz skarżącego odszkodowania czy ceny za działkę w trybie tzw. przemilczenia".
Według stanowiska Sądu pozbawienie skarżącego możliwości zabudowy nieruchomości zostało dokonane na ustawowo określony cel publiczny, tj. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowę lub przebudowę.
Sąd nie znalazł podstaw do sformułowania oceny, że ograniczenie prawa własności skarżącego (cel wywłaszczenia) zostały ustanowione bez wnikliwego badania interesu publicznego i indywidualnego. Tezie skarżącego przeczą już tylko zakrojone ponad wymagania ustawowe szerokie konsultacje społeczne dotyczące sposobu zagospodarowania terenu objętego planem, prowadzone w 2004 r., a następnie 2019 r. Ujawnione w aktach sprawy różne koncepcje, nie stanowią dowodu przekroczenia władztwa planistycznego. Organ trafnie zauważa, że stanowiły one niewiążąca bazę dla prac planistycznych prowadzonych przez Miasto.
Zdaniem Sądu twierdzenia skargi o naruszeniu prawa własności niewłaściwym wyważeniem interesu prywatnego i interesu publicznego nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Sąd podzielił ocenę, że położenie Placu W. w sposób oczywisty wymagało wytworzenia odpowiedniej przestrzeni spinającej wymienione ciągi komunikacyjne. Załączone do akt sprawy mapy poglądowe oraz projekty konkursowe zabudowy dla obszaru objętego planem potwierdzają, że przeznaczenie działki skarżącego pod drogę publiczną z placem publicznym dla pieszych, a także ustalenie linii obszaru MW/U na granicy działki skarżącego oraz działek o numerach [...] i [...], znajduje uzasadnienie w racjonalnym zorganizowaniu przestrzeni publicznej. Powyższe stanowisko obrazuje w szczególności mapa poglądowa załączona do akt sprawy przez skarżącego (k. 154 akt sądowych).
Sugestia skarżącego wskazująca na możliwość zorganizowania opisanej przestrzeni publicznej na innych działkach objętych planem, w tym należących do Miasta P., pozostaje w oczywistej kolizji z racjonalnymi założeniami planistycznymi wyrażającymi się tym, iż plac publiczny dla pieszych wypełni przypisywaną mu funkcję, gdy będzie przylegać i poszerzać ciąg komunikacyjny obejmujący szlak tramwajowy tworząc w tym miejscu przestrzeń spinającą zakończenia głównych korytarzy ruchu pieszego "T.".
W ocenie Sądu, kwestionowane przeznaczenie działki skarżącego na cele publiczne w centrum miasta, przy szlaku tramwajowym obsługującym wiele linii tramwajowych, gdzie zbiera się ruch z sześciu ulic o cechach głównych korytarzy ruchu pieszego znajduje usprawiedliwienie w konieczność wykształcenia odpowiedniej przestrzeni publicznej w jednym z charakterystycznych punktów miasta.
Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że ustalenia planu zostały przyjęte z naruszeniem zasady równego traktowania właścicieli działek położonych na terenie objętym spornym planem. Rozwiązania przyjęte w planie ujawniają, że te same wartości planistyczne towarzyszyły ustalaniu możliwości zagospodarowania terenu działek o numerach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oznaczonego w planie symbolem MW/U. Ustalenia planu dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MW/U dowodzą, że na terenie powyżej wskazanych działek zaplanowano lokalizację ciągu pieszego o szerokości nie mniejszej niż 5 m, z dopuszczeniem przejść bramowych o wysokości nie mniejszej niż 4 m (§ 11 pkt 3 uchwały). Analiza przyjętych rozwiązań potwierdza, że określona w taki sposób zabudowa obszaru MW/U ma zostać zrealizowana z poszanowaniem dla przebiegu ciągu komunikacyjnego łączącego S. z dworcem kolejowym [...] – przez Plac W., ul. W., P., ul. T. oraz ul. S. Analiza kwestionowanego planu nie potwierdza zarzutu, że "plac publiczny dla pieszych z dopuszczeniem kondygnacji podziemnych" ma służyć inwestycji zlokalizowanej na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Nie potwierdza tego § 11 pkt 7 w zw. z § 7 pkt 6 uchwały, z których wynika, że w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW/U ustala się dostęp do przyległych terenów dróg publicznych z zakazem lokalizacji zjazdów z terenu KD-Lt na teren MW/U. Sugestie skargi, że dopuszczenie kondygnacji podziemnych otwiera możliwość budowy podziemnych publicznych parkingów nie dowodzi ingerencji w prawo własności z przekroczeniem władztwa planistycznego. Sugerowane w skardze zamierzenie realizuje ustawowy cel wywłaszczenia pod drogę publiczną, która obejmuje także miejsca postojowe (parkingi).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż narusza ona szereg przepisów wskazanych w skardze i w piśmie z 12 stycznia 2023 r., a tym samym uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów:
1. art. 140 k.c.,
2. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,
3. art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,
4. art. 1, art. 4 i art. 8 u.d.p.,
5. art. 6 pkt 1 i pkt 9c, art. 112 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej: "u.g.n."),
podczas gdy doszło do ich naruszenia gdyż doszło do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia skarżącemu kasacyjnie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości z uwagi na:
– nieuzasadnioną ingerencję w jego prawo własności,
– brak wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego a także interesów prywatnych pomiędzy poszczególnymi właścicielami działek objętych planem miejscowym, a tym samym doszło do dokonania niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności przez usytuowanie w planie na nieruchomości skarżącego kasacyjnie drogi publicznej (przeznaczenie jej na cel publiczny), podczas gdy brak jest uzasadnienia dla takiego kształtu planu albowiem:
a. ograniczenie nie jest uzasadnione faktycznym (a tym bardziej historycznym) wykorzystywaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno- gospodarczymi,
b. w planie miejscowym nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie tak znacznej ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie, którego skutkiem jest wszczęcie procedury wywłaszczeniowej,
c. w toku procedury planistycznej oraz w uzasadnieniu planu nie wykazano, że przeznaczenie całej nieruchomości skarżącego kasacyjnie na cel publiczny jest jedynym możliwym sposobem zagospodarowania nieruchomości – a zatem nie zbadano czy konieczne jest stworzenie podstawy do wywłaszczenia skarżącego kasacyjnie,
d. w planie miejscowym oznaczono nieruchomość jako Kd-Lt – droga publiczna, pomimo, iż z uzasadnienia wynika, że faktycznie miałby to być plac publiczny dla pieszych,
e. w toku procedury planistycznej ani przed WSA, nie wykazano aby ograniczenie prawa własności skarżącego kasacyjnie było proporcjonalne do celu publicznego czy też celu, na który przeznaczono działki sąsiednie, objęte planem miejscowym,
f. doszło do naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznań,
a w konsekwencji nieuznaniu, że występuje podstawa do stwierdzenia nieważności planu;
2. art. 151 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo, że zaskarżony plan został sporządzony z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze i piśmie z 12 stycznia 2023 r., a mianowicie:
1. art. 140 k.c.,
2. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,
3. art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,
4. art. 1, art. 4 i art. 8 u.d.p.,
5. art. 6 pkt 1 i pkt 9c, art. 112 ust. 1-3 u.g.n.,
podczas gdy doszło do ich naruszenia gdyż doszło do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia skarżącemu kasacyjnie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości z uwagi na:
– nieuzasadnioną ingerencję w jego prawo własności,
– brak wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego a także interesów prywatnych pomiędzy poszczególnymi właścicielami działek objętych planem miejscowym a tym samym doszło do dokonania niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności poprzez usytuowanie w planie na nieruchomości skarżącego kasacyjnie drogi publicznej (przeznaczenie jej na cel publiczny), podczas gdy brak jest uzasadnienia dla takiego kształtu planu albowiem:
a. ograniczenie nie jest uzasadnione faktycznym (a tym bardziej historycznym) wykorzystywaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno- gospodarczymi,
b. w planie miejscowym nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie tak znacznej ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie, którego skutkiem jest wszczęcie procedury wywłaszczeniowej,
c. w toku procedury planistycznej oraz w uzasadnieniu planu nie wykazano, że przeznaczenie całej nieruchomości skarżącego kasacyjnie na cel publiczny jest jedynym możliwym sposobem zagospodarowania nieruchomości – a zatem nie zbadano czy konieczne jest stworzenie podstawy do wywłaszczenia skarżącego kasacyjnie,
d. w planie miejscowym oznaczono nieruchomość jako Kd-Lt – droga publiczna, pomimo, iż z uzasadnienia wynika, że faktycznie miałby to być plac publiczny dla pieszych,
e. w toku procedury planistycznej nie wykazano aby ograniczenie prawa własności skarżącego kasacyjnie było proporcjonalne do celu publicznego czy też celu, na który przeznaczono działki sąsiednie, objęte planem miejscowym,
f. doszło do naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznań,
a w konsekwencji nieuznaniu, że występuje podstawa do stwierdzenia nieważności planu.
II. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a mianowicie:
1. art. 140 k.c.,
2. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 , art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,
3. art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,
4. art. 6 pkt 1 i pkt 9c, art. 112 ust. 1 u.g.n.,
polegające na:
1. nieuznaniu, że doszło do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia skarżącemu kasacyjnie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości oraz, że nie doszło do:
– nieuzasadnionej ingerencji w jego prawo własności,
– braku wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego a także interesów prywatnych pomiędzy poszczególnymi właścicielami działek objętych planem miejscowym a tym samym nie doszło do dokonania niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności poprzez usytuowanie w planie na nieruchomości skarżącego kasacyjnie drogi publicznej (przeznaczenie jej na cel publiczny), podczas gdy brak jest uzasadnienia dla takiego kształtu planu albowiem:
a. ograniczenie nie jest uzasadnione faktycznym (a tym bardziej historycznym) wykorzystywaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno- gospodarczymi,
b. w planie miejscowym nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie tak znacznej ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie, którego skutkiem jest wszczęcie procedury wywłaszczeniowej,
c. w toku procedury planistycznej oraz w uzasadnieniu planu nie wykazano, że przeznaczenie całej nieruchomości skarżącego kasacyjnie na cel publiczny jest jedynym możliwym sposobem zagospodarowania nieruchomości – a zatem nie zbadano czy konieczne jest stworzenie podstawy do wywłaszczenia skarżącego kasacyjnie,
d. w planie miejscowym oznaczono nieruchomość jako Kd-Lt – droga publiczna, pomimo, iż z uzasadnienia wynika, że faktycznie miałby to być plac publiczny dla pieszych,
e. w toku procedury planistycznej nie wykazano aby ograniczenie prawa własności skarżącego kasacyjnie było proporcjonalne do celu publicznego czy też celu, na który przeznaczono działki sąsiednie, objęte planem miejscowym;
2. nieuznaniu, że doszło do naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznań,
a w konsekwencji nieuznaniu, że występuje podstawa do stwierdzenia nieważności planu;
5. art. 1, art. 4 i art. 8 u.d.p. przez nie uznanie, iż tereny obejmujące m.in. plac publiczny dla pieszych z dopuszczeniem kondygnacji podziemnych w rzeczywistości mające służyć inwestycji zlokalizowanej na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jako drogi publiczne a tym samym umożliwienie wywłaszczenia z terenów Kd-Lt mimo braku rzeczywistego przeznaczenia w całości tego terenu pod drogi publiczne – lecz na plac przeznaczony dla ruchu dla pieszych,
a w konsekwencji nieuznaniu, że występuje podstawa do stwierdzenia nieważności planu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i stwierdzenie nieważności w całości – to jest od § 1 do § 16 wraz z załącznikami uchwały nr [...] Rady Miasta Poznania z dnia [...] 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Plac W. – ulica W." w P. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2020, poz. [...]), ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów do stwierdzenia nieważności całości uchwały, wniesiono o uchylenie wyroku w części i stwierdzenie nieważności uchwały w części to jest § 3 pkt 2 oraz § 12 pkt 1 lit. a, pkt 2 i pkt 3 lit. a, b, c, d, e, f, g – w zakresie, w jakim dotyczy działki o nr. ewid. [...], arkusz mapy [...], obręb [...] P. oraz rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1 uchwały) wraz z liniami zabudowy. Natomiast, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie w pierwszej i drugiej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona przedstawiła własną argumentację, kwestionując zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Obszerne w brzmieniu i treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania (powiązane merytorycznie z poszczególnymi zarzutami naruszenia prawa materialnego), jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół trzech zagadnień, a mianowicie: 1) nieuzasadnionej – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ingerencji kwestionowanych ustaleń planu w prawo własności powiązanej z brakiem wyważenia interesów publicznego i prywatnego; 2) naruszenia – w opinii skarżącego kasacyjnie – kwestionowanymi ustaleniami planu ustaleń studium oraz 3) naruszenia kwestionowanymi ustaleniami planu art. 1, art. 4 i art. 8 u.d.p.
Mając powyższe na uwadze należy po pierwsze, wyjaśnić że zgodnie z art. 6 u.g.n., zarówno wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (pkt 1), jak też wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze oraz place (pkt 9c) stanowi realizację celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie w rozumieniu tej ustawy. Wywłaszczenie to poprzedzane jest zazwyczaj przeznaczeniem danego terenu pod realizację inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 5 pkt 5 u.p.z.p., określanym mianem tak zwanego wywłaszczenia planistycznego.
Ustalenie na terenie działki skarżącego kasacyjnie lokalizacji: placu publicznego dla pieszych, jezdni oraz torowiska tramwajowego jest równoznaczne z wywłaszczeniem planistycznym całej nieruchomości. Oznacza to, że realizacja zaskarżonych ustaleń planu ingerująca we własność skarżącego kasacyjnie, z uwagi na ich treść przesądza, że w niniejszym przypadku doszło nie tyle do ograniczenia prawa własności, ile do jej faktycznego wywłaszczenia. Zatem przeznaczenie działki skarżącego kasacyjnie na wskazane wyżej cele nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności, ale wykonywanie to wyłącza, a co za tym idzie mieści się w pojęciu wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, szerszym od jego ustawowego ujęcia. W takich zaś przypadkach odnoszenie się do oceny proporcjonalności podjętego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny w kontekście ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) nie znajduje uzasadnienia.
Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, by kwestionowane ustalenia planu doprowadziły do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności powiązanej z brakiem wyważenia interesów publicznego i prywatnego. Stanowisko Sądu I instancji w tym względzie wynika z poprawnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego interes publiczny i prywatny. Przeznaczenie działki na wymienione wyżej cele publiczne, mieszczące się w granicach obowiązującego porządku prawnego, przy zachowaniu wymogów określonych w u.p.z.p., znajdują dostateczne usprawiedliwienie.
Uzasadnienie podjętych przez organ planistyczny ustaleń wynika przede wszystkim z położenia nieruchomości, wskazywanego przez organ i Sąd I instancji. Nie sposób zaprzeczyć, że owo położenie nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie w miejscu newralgicznym z punktu widzenia komunikacyjnego centrum Poznania, co ilustruje liczna dokumentacja graficzna zgormadzona w aktach sprawy, daje podstawy do uznania za konieczne w tym właśnie miejscu wykształcenia odpowiedniej przestrzeni, w której koncentruje się ruch z sześciu ulic, stanowiących główne korytarze ruchu pieszego, przy szlaku tramwajowym obsługującym wiele linii tramwajowych.
Z tych też względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 6 pkt 1 i pkt 9c, art. 112 ust. 1-3 u.g.n. i art. 147 § 1 p.p.s.a., powiązanego z wskazanymi wyżej przepisami, k.c.. u.p.z.p., Konstytucji RP oraz przepisami u.g.n.
Po drugie, zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red. Z. Niewiadomski], Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103). Nienaruszanie ustaleń studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeżeli wcześniej w studium wskazano taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów.
Zważywszy na powyższe należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że w świetle ustaleń studium, według których działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym MW/U, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, dla którego wyznaczono kierunek uzupełniający: zieleń (np. parki, skwery), teren sportu i rekreacji, teren komunikacji i infrastruktury technicznej, przeznaczenie w planie tejże działki pod lokalizację placu publicznego dla pieszych, jezdni oraz torowiska tramwajowego, nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ale przeciwnie, jest realizacją uzupełniającego kierunku wyznaczonego w studium dla obszaru MW/U.
Stąd też zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Po trzecie, również zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 4 i art. 8 u.d.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 4 i art. 8 u.d.p. powiązane z naruszeniem prawa materialnego w zakresie art. 1, art. 4 i art. 8 u.d.p., nie są zarzutami usprawiedliwionymi.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 4 u.d.p. dzielił się na 48 punktów zawierających definicje legalne wyrażeń użytych w tej ustawie, zaś art. 8 u.d.p. został podzielony na pięć ustępów, stanowiących samodzielne przepisy.
W związku z powyższym wypada przypomnieć, że w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być jednoznacznie sprecyzowane, a zatem skarga kasacyjna powinna zawierać wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej, a więc numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (por. wyrok NSA z 22.02.2023 r., III FSK 3884/21, LEX nr 3522137). Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie spełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej nie może precyzować, czy też uzupełniać przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730).
Niezależnie od tego należy zauważyć, że w myśl § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały tereny oznaczone na rysunku planu symbolem KD-Lt są wprawdzie przeznaczone generalnie pod drogi publiczne, jednakże § 12 pkt 3 dookreśla, że w ramach tego przeznaczenia przewiduje się szereg obiektów i urządzeń towarzyszących ustawowym elementom drogi publicznej (jezdni, torowisku tramwajowemu, chodnikowi), takich jak plac publiczny dla pieszych (lit. a), konstrukcje oporowe, schody, pochylnie (lit. g).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.