II OSK 973/25

II OSK 973/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1905/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
art. 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 977
art. 62 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1905/24, w sprawie ze skargi E. F. i M. F., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 12 czerwca 2024 r. nr KOA/2530/Ar/24, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, , oddala skargę kasacyjną.,
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1905/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę E. F. i M. F. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 12 czerwca 2024 r. nr KOA/2530/Ar/24. Postanowieniem tym, uchylono postanowienie Burmistrza Miasta Milanówka (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") z 30 kwietnia 2024 r. nr GNP.6730.76.2023.RP, którym zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w M., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła E. F., zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2
i art. 144 k.p.a., poprzez niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy należało przyjąć, że Kolegium błędnie uchyliło postanowienie Burmistrza o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 138 § 2
w zw. z art. 144 k.p.a. pomimo tego, że zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji i w wyniku rozpoznania zażalenia organ drugiej instancji winien utrzymać w mocy postanowienie Burmistrza na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r.
o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576; dalej: "ustawa
o cmentarzach"), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania wskazanych przepisów u.p.z.p. oraz ustawy o cmentarzach i braku przyjęcia, że z tych przepisów wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przeznaczonego na cmentarz,
a w konsekwencji braku przyjęcia, że w niniejszej sprawie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., co uzasadnia zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować
z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Istota sporu w niniejszej sprawy dotyczy tego, czy zaistniały, wskazane w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., przesłanki do zawieszenia postępowania w spawie ustalenia warunków zabudowy. W tym kontekście należy przypomnieć, że instytucja zawieszania postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady szybkości i ciągłości postępowania (art. 12 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1260/22, CBOSA). Zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostaje również w kolizji z nakazem dążenia organu do załatwienia sprawy w drodze decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, wywodzonym m.in. z art. 7 w zw. art. 104 § 2 k.p.a. (por. np. R. Sawuła, Zapomniana zasada ogólna Kodeksu postępowania administracyjnego – nakaz dążenia organu prowadzącego postępowanie do załatwienia sprawy, w: Determinanty prawa i postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana profesor Aleksandrze Wiktorowskiej, red. J. Jagielski i in., Warszawa 2024, s. 9 – 10). Podsumowując ten fragment, art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jako przepis wyjątkowy, winien podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae).
3.5. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach. Stosownie do treści art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W myśl art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Działając na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. organ administracji rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym, obligatoryjnie zawiesza postępowanie, jeśli dla tego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zawieszenie następuje w takim przypadku do czasu uchwalenia planu miejscowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wynikać z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy dla danego obszaru. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. może mieć zatem zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez przepisy odrębne, o których mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. należy rozumieć przepisy zawarte w innych aktach ustawowych, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia planu (por. m.in.: wyroki NSA z: 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2065/22, ONSAiWSA Nr 3/2024, poz. 31; 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 613/22, LEX nr 3821059; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2202/22, CBOSA).
3.6. W niniejszej sprawie dla terenu objętego wnioskiem, czyli działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w M., nie istniał wynikający z przepisów odrębnych obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązku, o którym stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób wywieść z faktu podjęcia przez Radę Miasta Milanówka uchwały nr 759/XCIX/24 z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr 752/XCVII/24 z dnia 14 lutego 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu cmentarza oraz rejonu ulic [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przepisem odrębnym, o którym stanowi art. 14 ust. 7 u.p.z.p, nie jest art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach. Zgodnie z art. 3 ustawy cmentarze zakłada się i rozszerza na nieruchomościach, dla których w planach miejscowych ustalono przeznaczenie - teren cmentarza. Obowiązek lokalizowania cmentarzy w oparciu o plan miejscowy oznacza wyłącznie zakaz lokalizacji tego typu inwestycji w oparciu o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Z art. 3 ustawy o cmentarzach nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla określonego obszaru (tj. obszaru istniejącego cmentarza lub jego najbliższego otoczenia, w tym pasów izolujących, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach w zw. z § 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - Dz. U. Nr 52, poz. 315).
3.7. Reasumując, Sąd pierwszej instancji oraz Kolegium trafnie przyjęły, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania odniósł się jedynie do przesłanki zawieszenia z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Nie wskazał podstawy prawnej, na podstawie której dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istniałby obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie mogło natomiast analizować kwestii ewentualnego zawieszenia na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., gdyż winna ona być rozstrzygnięta z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania postanowienia w sposób prawidłowy,
w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętego przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
3.8. W związku z powyższym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a.
3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak
w sentencji.