II OSK 970/23

II OSK 970/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1961/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. X w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Y w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Z w [...], A sp. z o.o. z siedzibą w [...], B sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1961/22 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. X w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Y w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Z w [...], A sp. z o.o. z siedzibą w [...], B sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 25 września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. X w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Y w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Z w [...], A sp. z o.o. z siedzibą w [...], B sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę po 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/22, oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. X w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Y w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Z w [...], A sp. z o.o. w [...], B sp. z o.o. S.K.A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Krajowa Szkoła [...] - dalej jako: "Szkoła", w dniu 24 kwietnia 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku Szkoły wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], nr [...] oraz nr [...] - wjazd i infrastruktura. Zarząd Dzielnicy decyzją z dnia 25 września 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 6 lutego 2020 r., uchyliło tę decyzję wskazując na nieścisłości w złożonym wniosku wszczynającym postępowanie, a co za tym idzie wątpliwości co do wykonanej analizy. Zarząd Dzielnicy zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2021 r. pozostawił ww. wniosek z 24 kwietnia 2019 r. bez rozpatrzenia, z uwagi na nieuzupełnienie jego braków określonych w wezwaniu z 1 grudnia 2020 r.
Szkoła w dniu 23 marca 2021 r. wystąpiła z ponownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku siedziby Szkoły wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...].
Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z dnia 27 września 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku Szkoły wraz z garażem podziemnym, nadając inwestycji następujące parametry:
- linia zabudowy - od strony ul. [...] obowiązująca według załącznika graficznego nr 1. Część istniejącego budynku, tzn. ściana frontowa, zlokalizowana w nienormatywnej odległości od granicy działki zostaje zachowana i odpowiednio wzmocniona. Nie dopuszcza się zastosowania nadwieszeń zamkniętych (np. wykuszy, zabudowanych balkonów, podobnych form pełnej zabudowy) wystających poza obrys budynku (linię zabudowy). Linie zabudowy od strony działek sąsiednich należy kształtować w taki sposób, by nie naruszyć interesów osób trzecich, właścicieli i wieczystych użytkowników sąsiednich nieruchomości.
- wskaźnik powierzchni zabudowy względem powierzchni działki - do 75 %;
- szerokość elewacji frontowej - bez zmian, zgodnie ze stanem istniejącym, tzn. około 40 m.
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: wysokość zabudowy do 27 m.n.p.t., tzn. od I do VII kondygnacji - rozumiana jako odległość mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do górnej krawędzi kalenicy budynku, dla dachu płaskiego do górnej krawędzi ściany attykowej;
- geometria dachu - dach o maksymalnym nachyleniu technologicznym do 15o.
W odwołaniach od powyższej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości: Z, Y, X wniosły o jej uchylenie i podniosły, że warunki zabudowy zostały ustalone z naruszeniem zasady, tzw. dobrego sąsiedztwa oraz sposobu ustalania parametrów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie". Ponadto zarzucono, że analiza została przeprowadzona niezgodnie z wymogami rozporządzenia. Brak jest analizy co do charakterystyki działek, obiektów i ich parametrów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 19 lipca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 27 września 2021 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku siedziby Szkoły wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie.
Skargi na powyższą decyzję wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. X w [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1961/22), Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. Y w [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1962/22), Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. Z w [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1963/22), A Sp. z o.o. w [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1964/22) i B Sp. z o.o. S.K.A. w [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1965/22).
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 8 listopada 2022 r. połączył sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1962/22, VII SA/Wa 1963/22, VII SA/Wa 1964/22 i VII SA/Wa 1965/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1961/22 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 1961/22.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Taka analiza została sporządzona w niniejszej sprawie, stanowiąc faktyczną podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie parametrów zabudowy planowanej przez inwestora.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie przyjmuje się, że obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określona przez prawodawcę odległości minimalna do granic działki musi być zachowana z każdej strony boków działki. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 m.
Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie organ ustalił, że front działki inwestycyjnej (oznaczony literami B i C), tj. miejsce, z którego planowany odbywa się główne wejście na działkę (tam też przewidziano główny wjazd), znajduje się od strony ul. [...] (drogi), a jego szerokość wynosi 44 m. W konsekwencji, przyjęto obszar wokół tej działki stanowiący trzykrotność tego parametru, tj. 132 m. Obszar analizowany przedstawiono graficznie na mapie za pomocą okręgu, w którego centrum znajduje się działka inwestora. Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać zarzuty skarg dotyczące nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, z uwagi tylko na wskazanie w analizie urbanistycznej, że "odległość między granicami działki nie może być mniejsza niż 132 m". Brak jest jakikolwiek podstaw do przyjęcia, że obszar ten został przez urbanistę poszerzony. Co do zasady, obszar analizowany winien bowiem stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.
Sąd meriti podzielił również stanowisko organów orzekających w sprawie odnośnie do funkcji dominującej w analizowanym obszarze oraz ustalonych wskaźników zabudowy. Jak trafnie zauważyło Kolegium w aktach sprawy znajduje się tabela z wykazem działek w obszarze analizowanym oraz istniejącej na nich zabudowy wraz z jej parametrami. Na załączenie tej tabeli do akt sprawy i sporządzenie na jej podstawie analizy urbanistycznej wskazano w treści tej analizy (na jej str. 3), a zatem brak jest podstaw do uznania, że nie sposób ustalić, na jakiej podstawie w sprawie przyjęto takie, a nie inne parametry planowanej inwestycji. To, że jak twierdzi skarżąca, analiza ta nie została stronom doręczona wraz z wydaną decyzją Zarządu Dzielnicy, nie może świadczyć o wadliwości tej decyzji, jak też decyzji utrzymującej ją w mocy. Zarówno bowiem strony, które miały przed wydaniem decyzji możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mają bowiem możliwość zapoznania się z tą listą i skonfrontowania zawartych w niej zapisów z wynikami analizy urbanistycznej.
Jak wynika natomiast z ww. tabeli, na działkach przy ul. [...] istnieje zabudowa wielorodzinna i usługowa, a zatem funkcja zabudowy jest kontynuowana.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo ustalono również linię zabudowy, jako dotychczas istniejącą (zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia). Odnosząc się natomiast do zarzutów skarg, w których skarżący sugerują, że linia ta winna zostać oznaczona jako nieprzekraczalna (lub obowiązująca), jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zauważyć trzeba, że skarżący zdają się nie dostrzegać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego już budynku. Jak wskazano przy tym w decyzji Zarządu Dzielnicy część istniejącego budynku, tzn. ściana frontowa, zlokalizowana w nienormatywnej odległości od granicy działki (stanowiącej ul. [...]) zostaje zachowana i odpowiednio wzmocniona. Nie sposób zatem zmienić linii zabudowy budynku Szkoły w sposób, którego wymagają skarżący, tj. cofnąć ją w taki sposób, by nawiązywała ona do linii zabudowy na działkach sąsiednich, tj. nr [...] i nr [...], na których znajdują się budynki skarżących. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zasadą jest obowiązek wyznaczenia przez organ administracji linii zabudowy, co wynika z zawartych w tych przepisach sformułowań: "wyznacza się", "należy ustalić" czy też "ustala się". Ustawodawca zezwolił jednak organom administracji na odstąpienie od ww. zasady w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niektórych sytuacjach uzasadnione jest bowiem wyznaczenie linii zabudowy obowiązującej zamiast linii nieprzekraczalnej, co będzie miało miejsce na przykład przy zabudowie pierzejowej. W określonych warunkach może być natomiast zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej".
Z tych samych przyczyn prawidłowo ustalono również wskaźnik powierzchni zabudowy (działka inwestycyjna jest już zabudowana budynkiem, który ma zostać nadbudowany i rozbudowany), określając go na maksymalnie 75%, (podczas gdy w obszarze analizowanym wskaźnik ten średnio kształtuje się na poziomie 77%, przy czym obecnie na działce inwestycyjnej wynosi on 84%).
Dokonano także ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, którą słusznie, z uwagi na przedmiot postępowania (nadbudowa Szkoły) pozostawiono bez zmian, zgodnie ze stanem dotychczasowym, tj. około 40 m. Co więcej z analizy działek sąsiednich wynika, że średnia w analizowanym obszarze wynosi 34,42 m, a zatem wyznaczenie jej na ww. poziomie jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Wbrew twierdzeniom skarg, Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowo również wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 27 m.n.p.t., tzn. od I do VII kondygnacji - rozumiana jako odległość mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do górnej krawędzi kalenicy budynku, dla dachu płaskiego do górnej krawędzi ściany attykowej. Skarżący ponownie pomijają bowiem, że przedmiotowa inwestycja ma polegać nie na budowie, ale nadbudowie istniejącego już budynku, który obecnie posiada dwie kondygnacje (oraz jedną kondygnację w mniejszej części budynku, która to ma pozostać w takiej samej formie). W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się ponadto określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około". Odmienne twierdzenia skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Co więcej, wyznaczona maksymalna wysokość budynku jest zgodna z przeprowadzoną analizą obszarową, z której wynika, że choć budynki z całego obszaru mają średnią wysokość 23,01 m, to jednak budynki należące do skarżących, a stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej inwestycji mają wysokość 78 m ([...]) i 76 m ([...]), wobec czego wyznaczenie parametru nadbudowy do 27 m będzie sprzyjać ładowi przestrzennemu w tym rejonie (zgodnie § 7 ust. 4 rozporządzenia). Powyższe ustalenia wynikają z analizy urbanistycznej, jak również są zgodne z przepisami rozporządzenia.
Sąd meriti nie podzielił również zarzutów skarg odnoszących się do wadliwego wyznaczenia parametru związanego z geometrią dachu budynku. W myśl § 8 rozporządzenia geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że na przedmiotowym terenie występują zarówno dachy płaskie, spadziste/płaskie (obecnie na przedmiotowym budynku) i spadziste. Urbanista, biorąc jednak pod uwagę, że dachy na nowowzniesionych budynkach posiadają dachy płaskie wskazał, że na planowanej inwestycji powinien być dach płaski o maksymalnym nachyleniu technologicznym do 15o. Taki też dach został wskazany w decyzji o warunkach zabudowy.
Dalej Sąd Wojewódzki uznał, że wbrew twierdzeniom skarg, planowana inwestycja spełnia również pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Posiada ona dostęp do drogi publicznej – ul. [...], (z którego to Szkoła korzystała również dotychczas) (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Choć nie ma ona jeszcze zlokalizowanego zajadu z tej drogi (tj. do planowanego wjazdu do garażu podziemnego), to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze wskazuje się, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, inwestycja posiada również istniejące uzbrojenie, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Po pierwsze, nieruchomości ta jest już zabudowana i korzysta z niezbędnych mediów. Po drugie zaś, w aktach znajdują się pisma gestorów sieci o możliwości przyłączenia budynku do poszczególnych sieci w zakresie: dostawy wody oraz odprowadzania ścieków (pismo [...] S.A. [...] z 11 grudnia 2018 r.), dostawy energii elektrycznej (pismo [...] Sp. z o.o. z 21 marca 2019 r.), dostawy ciepła (pismo [...] S.A. z 21 marca 2017 r.), dostawy gazu (pismo [...] z 13 maja 2019 r.). Choć pisma te złożone zostały do pierwszego wniosku skarżącej z dnia 24 kwietnia 2019 r., to jednak w obecnie rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o dołączenie wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia jej obecnego wniosku, a zatem również uwzględnienia powyższych promes.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak sentencji.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne o tożsamej treści wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. X w [...], Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. Y w [...], Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. Z w [...], A sp. z o.o. w [...], B sp. z o.o. S.K.A w [...]. Zaskarżając rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji w całości, w każdej ze skarg kasacyjnych zarzucono:
1. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy warunki określne w tym przepisie tj. w art. 61 ust 1 pkt 1-5) pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zostały spełnione łącznie,
b) § 4, § 5, § 6, § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003r, w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie że wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu zostały spełnione,
2. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie uzasadnienia skarżonego wyroku, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia: w jaki sposób zostały dokonane ustalenia obszaru analizowanego.
W oparciu o powyższe zarzuty w każdej ze skarg kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie i sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie w każdej ze skarg kasacyjnych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu każdej ze skarg kasacyjnych podniesione zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Ocenę zarzutów skarg kasacyjnych należy poprzedzić uwagą natury ogólnej dotyczącej samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Treść art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 777/20, LEX nr 3559047). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zatem nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2022, sygn. akt II OSK 525/19, LEX nr 3334088).
Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Tym samym zasada dobrego sąsiedztwa realizuje podstawowy cel prawnych regulacji poświęconym materii planowania i zagospodarowania przestrzennego. Służy bowiem zachowaniu harmonii urbanistycznej i ładu przestrzennego.
Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie analiza obszarowa nie zawiera opisu, ani przytoczenia charakterystyki obszaru analizowanego. W treści analizy urbanistycznej wskazano jedynie na tabelaryczny wykaz działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz istniejącej na nich zabudowy wraz z jej parametrami. Trafnie argumentują skarżący kasacyjnie, że nie sposób ustalić, na jakiej podstawie przyjęto takie, a nie inne parametry planowanej inwestycji.
Sąd Wojewódzki błędnie zaaprobował stanowisko, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Następnie zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ ustalił, że front działki inwestycyjnej tj. miejsce, z którego odbywa się główne wejście na działkę (tam też przewidziano główny wjazd), znajduje się od strony ul. [...] (drogi), a jego szerokość wynosi 44 m. W konsekwencji, przyjęto obszar wokół tej działki stanowiący trzykrotność tego parametru, tj. 132 m. Obszar analizowany przedstawiono graficznie na mapie za pomocą okręgu, w którego centrum znajduje się działka inwestora. Jednak w niniejszej sprawie nie zostało wskazane w istocie, w jakiej odległości wyznaczono granice obszaru analizowanego od granic działki będącej przedmiotem postępowania. Wskazanie jedynie podstawy prawnej jest niewystarczające. "Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Wyznaczenie tego obszaru powinno być zatem poparte szczegółową argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Gd 700/17, LEX nr 2482260).
Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko organów orzekających w sprawie odnośnie do funkcji dominującej w analizowanym obszarze oraz ustalonych wskaźników zabudowy. Należy podkreślić, że znaczenie prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nie do przecenienia. Jest to bowiem proces dotyczący zasadniczych elementów, które organ jest obowiązany zbadać i wyjaśnić w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wyniki tego procesu decydują o możliwości wydania pozytywnej decyzji w tym względzie. Tym samym - warunkiem prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest prawidłowo przeprowadzona analiza obszarowa. Sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej jej treść nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działalności organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, LEX nr 488144).
Ponadto, jak wynika z materiału aktowego analiza ta nie została stronom doręczona wraz z wydaną decyzją Zarządu Dzielnicy. Uczestnicy nie dowiedzieli się zatem niczego o obszarze analizowanym, o zabudowie występującej w jego granicach, czy też o cechach, funkcjach lub parametrach tej zabudowy. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że nie może to świadczyć o wadliwości tej decyzji.
Wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, nieprawidłowo także ustalono linię zabudowy. Linia zabudowy zaś winna być określona jako nieprzekraczalna wyznaczona zgodnie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia. Powinna być ustalana jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (przy uskoku zgodnie z ust. § 4 rozporządzenia). W skarżonej decyzji linia zabudowy została ustalona poza linią zabudowy istniejącej i niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych. W przedmiotowej decyzji odległość krawędzi jezdni od linii zabudowy jest mniejsza, niż wartość wskazana w ww. przepisie ustawy tj. 8 m.
Trzeba też podnieść, że w decyzji o warunkach zabudowy gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone. Innymi słowy gabarytów tych nie można domniemywać. Pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego wprawdzie stanowi zadość wymaganiom przepisom rozporządzenia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) A. Plucińska - Filipowicz, M. Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2014, s.469, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904.
Trzeba też podzielić zarzut skargi, że w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, współczynnik ten nie został ustalony jako wartość jednoznaczna i konkretna, czy też ustalona w formie tzw. "widełek". Został ustalony wyłącznie w wartości maksymalnej - tj. do 75%. Takie ustalenie przedmiotowego wskaźnika jest niedopuszczalne i sprzeczne z przepisami § 5 rozporządzenia. Umożliwia bowiem inwestorowi dowolność w realizacji nowej zabudowy. Skoro prawodawca w § 5 ust 1 rozporządzenia wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru wprost narusza wskazany przepis, bowiem dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu o parametrach znacznie mniejszych niż średnia wartość w obszarze analizowanym.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - ten parametr nowej zabudowy został również określony nieprecyzyjnie (do 27 m n.p.t., tzn. od I do VII kondygnacji), w sposób pozwalający inwestorowi na zrealizowanie inwestycji, której efektem końcowym może być zarówno budynek o jednej kondygnacji naziemnej, jak i o siedmiu kondygnacjach naziemnych. Takie ustalenie narusza przepisy § 7 rozporządzenia, ponieważ przedział w jakim parametr ten został ustalony jest nadmiernie szeroki. O ile można zaakceptować określenie przez organ konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do) parametrów zabudowy, to zakres tych widełek nie powinien być zbyt szeroki, gdyż powodowałoby to pozostawienie inwestorowi zbyt dużej swobody inwestycyjnej. Ponadto mogłoby to utrudniać ocenę inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, bowiem przy zastosowaniu parametrów z dolnej granicy widełek inwestycja wpisywałaby się w ten ład, zaś przy zastosowaniu wartości maksymalnych ład ten zostałby naruszony. Wreszcie zaś trudno zaakceptować posłużenie się przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy widełkami w sytuacji, gdy wartości minimalne określone w decyzji już wymykają się wartościom średnim na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 72/13, LEX nr 1779367).
Wadliwie został wyznaczony również parametr związanego z geometrią dachu budynku. Ustalenie to narusza bowiem przepisy § 8 rozporządzenia. Zgodnie z ww. regulacją, geometrię dachu ustala się co do zasady odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie jest zrozumiałe, z czego wynika dopuszczenie w niniejszej sprawie zastosowania dachu spadzistego, skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki zwieńczone dachami płaskimi, do stwierdzenia czego nie jest potrzebna nawet analiza, lecz wystarczy wizja lokalna zabudowy sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.
Uzasadnienie skarżonej decyzji wskazuje ponadto, że cały szereg okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione, a co najmniej wyjaśnienia takie nie znalazły odzwierciedlania w uzasadnieniu decyzji lub w wynikach analizy obszarowej, stanowiącej Załącznik nr 2. Dotyczy do np. spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Decyzja, w tym zakresie obejmuje ustalenie, zgodnie z którym inwestycja posiada już istniejący dostęp do drogi publicznej powiatowej - ul. [...]. Trzeba zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że taki dostęp nie istnieje, bowiem brak jest wjazdu na działkę (znajduje się tam pełny krawężnik). Wjazd ten nie widnieje również na mapach załączonych do decyzji.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżących nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skarg kasacyjnych, postawione w ich petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącym kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną i decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z 27 września 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz stron skarżących kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego.
Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę związane będą wskazaną wyżej wykładnią.