II OSK 968/22

II OSK 968/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II OSK 967/22 - Wyrok NSA z 2023-06-15
VII SA/Wa 2010/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-17
VII SA/Wa 954/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 954/21 w sprawie ze skargi J.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r. nr KOA 706/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 954/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 marca 2021 r., nr KOA 706/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.I. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 3 października 2017 r. P. sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie bezobsługowej stacji telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą 15 kV i dojazdem do wieży na części działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości K., gmina G.
Decyzją z 18 grudnia 2020 r., nr 51/11/2020, Burmistrz Grodziska Mazowieckiego ustalił warunki lokalizacji dla ww. inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od decyzji Burmistrza wniósł skarżący zarzucając:
1. pominięcie, że w bliskim sąsiedztwie planowanej stacji telefonii komórkowej znajduje się już inna stacja telefonii komórkowej, a tym samym, że cel publiczny w postaci zapewnienia łączności jest już zrealizowany, przez co planowana inwestycja nie powinna mieć miejsca;
2. pominięcie, że w związku z obecnością innej wieży stacji telefonii komórkowej w bliskiej odległości (ok. 120 m) od planowanej stacji dojdzie do kumulacji pola elektromagnetycznego;
3. błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, zarówno zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco, w sytuacji gdy co najmniej fakt nakładania się pól elektromagnetycznych z dotychczasowej stacji i planowanej stacji powinien spowodować obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czego w sprawie zaniechano – pomimo złożenia przez skarżącego stosownego wniosku;
4. bezkrytyczne uznanie danych wskazanych przez wnioskodawcę, z pominięciem wykonania jakichkolwiek czynności mających na celu weryfikację wskazanych przezeń parametrów technicznych oraz stref oddziaływania, podczas gdy podane w "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej" moce anten są wielokrotnie niższe niż powszechnie stosowane przez inwestora P. sp. z o.o., co uniemożliwiło dokonanie właściwej kwalifikacji inwestycji, a w konsekwencji ustalenie rzeczywistego obszaru jej oddziaływania i wpływu na środowisko;
5. niewskazanie w treści decyzji dokładnej liczby, mocy wyjściowych, kierunków, pochyleń (tzw. tiitów), i innych kluczowych parametrów anten sektorowych oraz nadajników radioliniowych, które mają zostać zainstalowane na wieży stacji, co jest tożsame z uznaniem przez organ, że parametry te są bezprzedmiotowe i narusza art. 52, art. 54, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), podczas gdy w istocie parametry te mają kluczowe znaczenie dla określenia warunków i charakteru inwestycji telekomunikacyjnej, oraz bezpośredni wpływ na wartości emitowanego promieniowania elektromagnetycznego, a co za tym idzie oddziaływanie inwestycji na otoczenie, w tym środowisko, w szczególności:
a. niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych,
b. niewskazanie w decyzji konkretnych kierunków i kątów pochyleń anten,
c. niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,
d. nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
e. niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów,
6. nieuwzględnienie maksymalnych możliwych do uzyskania mocy anten oraz maksymalnych możliwych kątów ustawienia anten (tzw. tiitów);
7. naruszenie art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.");
8. pominięcie, że inwestycja powstaje w pobliżu działek skarżącego przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną, a posiadane przez niego działki znacząco stracą na wartości w przypadku budowy w ich sąsiedztwie wysokiego masztu stacji bazowej GSM ze względu na obniżenie, a wręcz degradację, walorów związanych z zamieszkiwaniem czy prowadzeniem produkcji rolnej;
9. pominięcie negatywnego wpływu promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez planowaną stację bazową telefonii komórkowej na zdrowie ludzi mieszkających w jej okolicy (w tym skarżącego) czy też na możliwość nieskrępowanego korzystania przez nich ze sprzętu elektrycznego i środków łączności (z uwagi na zakłócenia wywołane polem elektromagnetycznym);
10. brak zapewnienia gwarancji, że stacja będzie emitować pole elektromagnetyczne zgodnie z przepisami czy też, że nie zostanie rozbudowana w przyszłości, a tym samym, że nie zwiększy się jej szkodliwość.
Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie środowiskowe"). W tym względzie podniesiono, że w Kwalifikacji przedsięwzięcia jego autorka wyjaśniła, iż miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Zatem uznano, że przedsięwzięcie nie jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś").
W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 54 u.p.z.p. Stanowi ona odpowiedź na wniosek inwestora i załączoną do niego "Kwalifikację" i dane w nim zawarte jak moc równoważna promieniowania izotropowo, pochylenie wiązek, itd.
Decyzja Kolegium została zaskarżona przez J.I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. art. 8 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie odniesienia się do zarzutów odwołania z jednoczesnym brakiem konkretyzacji przedmiotu sporu i tym samym zaniechaniem również uzasadnienia merytorycznego, z którego wynikałoby, z jakich powodów organ uznał, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
2. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) w zw. z art. 72 ust 1 pkt. 3 u.i.ś. w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy anten, maksymalnych tiltów anten, oraz pominięcie faktu kumulacji pola elektromagnetycznego z już istniejącą stacją telefonii w odległości ok. 120 m od planowanej;
3. art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie sporządzania merytorycznego w zakresie braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co nie powoli sądowi na odkodowanie toku myślowego organu;
4. art. 54 ust. 1 u.p.z.p. przez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych.
Na podstawie wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc w uzasadnieniu między innymi, że organ nie ustosunkował się do większości zarzutów odwołania i tym samym nie sposób stwierdzić, dlaczego uznał, że podniesione zarzuty są niezasadne. Obie decyzje w ocenie skarżącego nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium potrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uwzględniając wniosek złożony przez inwestora, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w szczególności, czy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji należycie zbadana została moc anten sektorowych, pozwalająca na zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia do takich, które nie wymagają przed ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. w zw. z art. 50 i nast. u.p.z.p.
Sąd podkreślił, że inwestor wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzić będą nieopisane w zaskarżonej decyzji urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo – odbiorcze zlokalizowane u podstawy wieży oraz sześć anten sektorowych (azymuty 173°, 240° i 350°) oznaczone L081M1, L081M2, L082M1, L082M2, L083M1, L083M2, trzy anteny sektorowe (azymuty 173°, 240° i 350°) oznaczone U091, U092, U093 i anteny radiolinii zamocowane na projektowanej wieży kratowej o wysokości 60,45 m n.p.t. Nadto zaznaczył, że ustalenie, iż przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ odwoławczy poczynił na podstawie twierdzeń zawartych we wniosku oraz w oparciu o dołączone do wniosku załączniki, w tym dokument pn. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 10.09.2019 r., Dz.U. 2016 poz. 71".
W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Burmistrza nie wynika, by przy uwzględnieniu rodzaju inwestycji, częstotliwości emitowanego pola elektromagnetycznego oraz równoważnej moc promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla każdej anteny, organ dokonał jakiejkolwiek oceny przedsięwzięcia objętego wnioskiem pod kątem przesłanek, o których mowa w § 2 i § 3 rozporządzenia środowiskowego.
Kryteriami, jakimi zdaniem Sądu, winien kierować się organ przy ustaleniu, czy dana inwestycja stanowi bądź nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, są – poza przepisami rozporządzenia środowiskowego – logika wypowiedzi autora kwalifikacji, wskazanie źródła danych technicznych dotyczących projektowanej inwestycji i możliwość ich weryfikacji przez organ, ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów, czy zastrzeżeń kierowanych przez strony postępowania pod względem spełniania przez przedsięwzięcie standardów w zakresie ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi w rozumieniu przepisów rozporządzenia środowiskowego, a także przedstawienie sposobu rozumowania prowadzącego do wniosków końcowych w sposób czytelny, przekonujący i zrozumiały. Innymi słowy, kwalifikacja przedsięwzięcia winna zostać sporządzona w taki sposób, aby poddawała się kontroli organu bez konieczności dodatkowego sięgania do wiedzy specjalistycznej z innego – niż sama kwalifikacja – źródła. Ostatecznie bowiem to do organu właściwego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy prawidłowe zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako takiego, które wymaga lub nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Sąd stwierdził, że dane dotyczące parametrów technicznych anten sektorowych, w tym także tiltów i mocy anten, powinny być czerpane z kart katalogowych, a nie z deklaracji czy informacji inwestora. Dostrzeżenie i wyjaśnienie powyższej okoliczności było obowiązkiem obu organów, a zwłaszcza organu odwoławczego wobec formułowanych w odwołaniu zarzutów.
Sąd podniósł, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić, czy przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia, wraz z wnioskiem o wydanie decyzji oraz innymi znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, pozwala dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Jeżeli tak, to organ powinien wyjaśnić, w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego przedsięwzięcie to kwalifikuje się lub nie do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli nie, to powinien podjąć działania w celu uzupełniania materiału dowodowego, np. przez zobowiązanie do uzupełnienia znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji. Tego w decyzji Kolegium niewątpliwie zabrakło.
Nadto Sąd zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ dostrzegł potrzebę wyjaśnienia, czy promieniowanie emitowane z istniejącej już stacji (jeśli rzeczywiście taka stacja znajduje się w sąsiedztwie), będzie miało wpływ na moc anten stacji objętej wnioskiem i miejsca dostępne dla ludności. Kwestia związana z ewentualną kumulacją promieniowania emitowanego przez inne stacje bazowe jest istotna dla oceny, czy planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wynika z treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego.
Nieodniesienie się i niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszystkich podniesionych wyżej okoliczności sygnalizowanych również w odwołaniu powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności z prawem ustalenia, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś.
W tym stanie Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 9, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności lakoniczny sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji należało ocenić jako istotne naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na brak dostatecznego ustosunkowania się przez organ do kluczowych okoliczności sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ administracyjny II instancji nie uwzględnił maksymalnych możliwości technicznych anten, tj. ich maksymalnych mocy i tiltów, podczas gdy organ administracji publicznej był w tym zakresie związany wnioskiem inwestora i na jego podstawie poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne;
c. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję SKO;
d. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które są na tyle ogólne, że niemal niewykonalne, albowiem obejmują jedynie konieczność wzięcia przez organ pod uwagę argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego oraz usunięcia stwierdzonych przez Sąd uchybień i przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego, bez wyszczególnienia na czym miałoby ono polegać.
2. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:
a. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia środowiskowego, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w szczególności przy uwzględnieniu maksymalnych mocy i tiltów anten w ocenie Sądu możliwe byłoby zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia środowiskowego;
b. art. 63 ust. 1 u.i.ś. przez nieprawidłowe uznanie, iż organ administracji publicznej powinien określić szczegółowo rodzaj i charakterystykę planowanej inwestycji, w tym jej ewentualnych powiązań z innymi przedsięwzięciami, podczas gdy tego rodzaju ocena jest dokonywana przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Dokonując weryfikacji zaskarżonego wyroku należało zgodzić się z Sądem I instancji, że brak opisania w decyzji lokalizacyjnej urządzeń zasilających, sterujących oraz nadawczo-odbiorczych, uniemożliwia ocenę objętego wnioskiem przedsięwzięcia pod kątem przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego. Przy lokalizacji tego typu przedsięwzięcia, określenie "rodzaju inwestycji" w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p., jako obligatoryjnego elementu treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmuje określenie parametrów technicznych instalacji radiokomunikacyjnej, w tym mocy promieniowania izotropowo dla każdej instalowanej anteny oraz pochyleń tychże anten. Brak szczegółowej charakterystyki w tym zakresie uniemożliwia ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie decyzja środowiskowa powinna poprzedzać wydanie decyzji lokalizacyjnej, czy też nie. Dlatego też nie sposób zgodzić się z podnoszonymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (pkt 1 lit. b) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia środowiskowego (pkt 2 lit. a).
Z tych samych powodów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.i.ś. (pkt 2 lit. b).
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 lit. c).
Ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., co do zasady, nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym stanowiącymi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym orzekają w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Określają więc zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, mimo skutecznego złożenia skargi na decyzję administracyjną, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8.12.2017 r., II OSK 635/16, LEX nr 2450637; 5.04.2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7.07.2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).
Z kolei przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych. Z bogatego orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stały się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005).
Nieuzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wytycznych, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (pkt 1 lit. d).
Otóż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wskazał wprost, że: 1) "dane dotyczące parametrów technicznych anten sektorowych, w tym także tiltów i mocy anten, powinny być czerpane z kart katalogowych, a nie z deklaracji czy informacji inwestora" (s. 9 uzasadnienia); 2) "organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zobowiązany jest (...) w pierwszej kolejności ocenić, czy przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia, wraz z wnioskiem o wydanie decyzji oraz innymi znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, pozwala dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia (...) Jeżeli tak, to organ powinien wyjaśnić, w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego przedsięwzięcie to kwalifikuje się lub nie do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli nie, to powinien podjąć działania w celu uzupełniania materiału dowodowego, np. przez zobowiązanie do uzupełnienia znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji" (s. 9 uzasadnienia); 3) "kwestia związana z ewentualną kumulacją promieniowania emitowanego przez inne stacje bazowe jest istotna dla oceny, czy planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (s. 10 uzasadnienia).
Mając na względzie wytyczne kierowane do organu, należy wziąć pod uwagę, że zostały one sformułowane przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22, LEX nr 3429156), zgodnie z którą: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." Zatem organ ponownie rozpatrujący sprawę, winien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania biorąc pod uwagę treść cytowanej wyżej uchwały.
Na marginesie wypada wskazać, odnosząc się wniosków skarżącej kasacyjnie, że art. 188 p.p.s.a. obecnie (to jest po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2015 r. poz. 658) daje podstawy do orzeczenia reformatoryjnego w przypadkach, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a więc przepis ten nie uzależnia rozpoznania skargi od naruszenia prawa materialnego przy równoczesnym braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak to czynił w swoim pierwotnym brzmieniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.