II OSK 966/22

II OSK 966/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 468/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 468/21 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2020 r. znak DON.7100.232.2020.MB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 468/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 17 grudnia 2020 r. znak DON.7100.232.2020.MB, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 19 stycznia 2018 r. nr IVOT/27/2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.2017, poz. 1257; K.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności sposobu użytkowania lokalu nr [...] mieszczącego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Decyzja ta stała się ostateczna.
2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 468/21 kolejno wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku M.H. i MX.H., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 12 sierpnia 2020 r. nr 906/20 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 stycznia 2018 r.
W wyroku wskazano, że odnosząc się do pierwszej z wymienionych we wniosku przesłanek stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. MWINB zauważył, że decyzja PINB została wydana w postępowaniu zainicjowanym pismem wnioskodawców, w którym zwrócili się do organu powiatowego o interwencję w sprawie "niewłaściwego sposobu użytkowania podpiwniczenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie i przywrócenia jego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem". Określenie we wniosku przedmiotu postępowania jako "niewłaściwego sposobu użytkowania" uczyniło zasadnym wszczęcie przez PINB postępowania w sprawie sposobu użytkowania lokalu nr [...] mieszczącego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie. Wnioskodawcy w toku postępowania nie kwestionowali interpretacji ich wniosku przez organ powiatowy, a po zawiadomieniu ich pismem z 30 listopada 2017 r. o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania M.H. kilkakrotnie przeglądała w siedzibie PINB akta sprawy i złożyła pisemne wyjaśnienia. Bezpodstawne – zdaniem organu wojewódzkiego – jest twierdzenie o istnieniu w decyzji organu powiatowego wady z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB nie było bowiem ustalenie, czy lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie "spełnia przesłanki samodzielnego lokalu mieszkalnego", lecz czy są podstawy do interwencji organu z uwagi na legalność obecnego sposobu użytkowania tego lokalu. Odnosząc się do drugiej z wymienionych przesłanek stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a dotyczącej rażącego naruszenia prawa, MWINB wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji PINB stanowił art. 105 § 1 K.p.a., który oceniał, czy w świetle Prawa budowlanego lokal nr [...] użytkowany jest legalnie jako lokal mieszkalny.
2.3. W wyroku wskazano dalej, że MWINB przypomniał, iż w ramach czynności kontrolnych PINB stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, posiadający trzy kondygnacje nadziemne oraz suterenę. W suterenie znajduje się lokal nr [...], w którego skład wchodzą dwa pokoje, łazienka, przedpokój i aneks kuchenny. Lokal użytkowany jest na cele mieszkalne. organ I instancji ustalił na podstawie dokumentacji przekazanej przy piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z 23 października 2017 r., że Wydział Nadzoru i Zleceń Biura Odbudowy Stolicy w zaświadczeniu z 2 maja 1945 r. (L.dz. [...]) stwierdził, iż mieszkanie nr [...] (1/2 sutereny) posiadało wówczas dwie izby, mieszkanie nr 2 na parterze – 4 izby, mieszkanie nr 3 na pierwszym piętrze - 4 izby, oraz mieszkanie nr 4 mieszczące się na drugim piętrze - 1 izbę. Zarząd Miejski w m.st. Warszawa Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnica Praga na mocy pozwolenia na użytkowanie z 18 maja 1946 r. (L.dz. 446) wskazał: "Na zasadzie art. 357 Rozp. Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.11.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli /Dz.U.R.P. Nr 23 poz. 202/ w brzmieniu zmienionym rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 3.XII.1930 r. /Dz.U.R.P. Nr 86 poz. 663/ oraz Ustawą z dnia 14.VII.1936 r. /Dz.U.P.R. Nr 56 poz. 405/ i na skutek podania z dnia 18.V.br Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnica Praga w m.st. Warszawie w myśl protokołu Komisji z dnia 18.V.br. zezwala na nieruchomości Nr [...] przy ul. [...] na użytkowanie wyremontowanego budynku mieszkalnego 11 izbowego, częściowo 2 piętrowego, murowanego". Jednocześnie z powołanego protokołu wynikać miało, że w budynku przy ul. [...] w [...] znajdowały się 4 mieszkania - jedno mieszkanie jednoizbowe, jedno mieszkanie dwuizbowe oraz dwa mieszkania czteroizbowe - łącznie 11 izb mieszkalnych w budynku i jedna izba niemieszkalna, tj. garaż. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się także: protokół pomiaru powierzchni i opisu instalacji technicznych lokalu mieszkalnego nr [...] z 21 kwietnia 1951 r., oświadczenie najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] z 27 kwietnia 1951 r., lista nr 2 wymiaru czynszów za lokale mieszkalne na rok 1953, protokół pomiaru powierzchni i opisu instalacji technicznych lokalu mieszkalnego nr [...] z 12 lutego 1954 r. MWINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie powołane wyżej dokumenty, a w szczególności pozwolenie Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnica Praga z 18 maja 1946 r. świadczą o tym, że lokal nr [...] (1/2 sutereny) znajdujący się w budynku przy ul. [...] w Warszawie jest lokalem mieszkalnym. Organ wojewódzki – podzielając stanowisko wyrażone w badanej w trybie nieważnościowym decyzji – uznał, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na właściciela spornego lokalu przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków w zakresie jego użytkowania, co z kolei wypełniało dyspozycję art. 105 § 1 K.p.a., który nie został naruszony w sposób rażący, równocześnie nie stwierdzono żadnych innych wad kwalifikowanych kontrolowanej decyzji.
3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania M.H. GINB powołaną na wstępie decyzją z 17 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję MWINB wydaną w I instancji.
3.2. W wyroku wskazano, że w ocenie GINB nie doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, zaś w przypadku konfliktu między stanem stwierdzonym wcześniejszą decyzją administracyjną, a ustaleniami wyrażonymi w zaświadczeniu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z 30 maja 1967 r., które zawiera adnotację, że "Niniejsze zaświadczenie nie ma żadnej mocy wiążącej w stosunku do innych władz i organów administracji państwowej" wydawanym wyłącznie dla określonego celu, pierwszeństwo należy przyznać decyzji. W tym kontekście dla GINB niezrozumiałe było także kwestionowanie, z uwagi na "powagę rzeczy wielokrotnie osądzonej", "zaświadczenia WAiB UD Praga-Południe w przedmiocie określenia ilości samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku, zaprzeczającego poprzednim urzędowym ustaleniom na przestrzeni lat 1967-2017", skoro to właśnie zaświadczenia z tych lat mają podważać ustalony ostateczną decyzją administracyjną sposób użytkowania lokalu. GINB nie zgodził się również z zarzutami, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ organ orzekł o statusie prawnym lokalu, co jest kompetencją organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie prowadzone było w zakresie określonym art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.; uPb), który określa działania organu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Charakter postępowania wprost wynikał z żądania wyrażonego w piśmie wnioskodawców i nie był kwestionowany w jego toku.
3.3. Sąd wojewódzki przywołał dalej, że odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa GINB wskazał, że zastosowanie przez organ powiatowy art. 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji w której ustalił, że lokal użytkowany jest na cele mieszkalne, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie wydanym w 1946 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Podnoszona zaś kwestia "okupowania" części budynku przez rodzinę Ufnal ma charakter stricte cywilny i wykraczała poza ramy postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania.
4.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 468/21 przywołano, że skargę na powyższą decyzję GINB wniosła M.H. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), poprzez: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy; brak odniesienia się do wszystkich zgłoszonych argumentów i zarzutów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów lub wyciągnięcia z nich mylnych i nieuzasadnionych wniosków; wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz bez dostatecznego wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji, uznanie, że nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości oraz rażące naruszenie prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
4.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji w całości podzielił ocenę prezentowaną w postępowaniu nieważnościowym przez MWINB i GINB. Sąd wojewódzki uwypuklił, że żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła skarżąca wraz z mężem żądając od PINB wszczęcia działań w sprawie "niewłaściwego sposobu użytkowania podpiwniczenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie i przywrócenia jego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem".
Sąd wojewódzki zauważył również, że PINB przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, w wyniku którego doszedł do przekonania, że nie zaistniała jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] i jest on nadal użytkowany zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem jako lokal mieszkalny. Z punktu widzenia przepisów procesowych w ogóle więc nie można mówić o jakimkolwiek uchybieniu. Zdaniem tegoż sądu w okolicznościach sprawy nie było mowy o jakiejkolwiek samowolnej zmianie sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, zatem decyzja PINB – w jego ocenie – słusznie umarzała postępowanie w tej sprawie. W konkluzji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.H. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
6.2. Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa) skarżąca kasacyjnie wywodzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz "rozstrzygnięcie w trybie art. 134 Ppsa". Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 8, 11, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez:
- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy,
- brak odniesienia się do wszystkich zgłoszonych argumentów i zarzutów,
- przyjęcie dowolnej oceny dowodów lub wyciągnięcia z nich mylnych i nieuzasadnionych wniosków,
- wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz bez dostatecznego wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji,
- uznanie, że nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości oraz rażące naruszenie prawa.
6.3. W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że zarówno z dokumentu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej dla Warszawy Pragi Południe Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji z 30 maja 1967 r., opisującego odpowiadający prawdzie stan lokali w przedmiotowej nieruchomości, jak też z powielających jego treść zaświadczeń z 29 października 1975 r. sygn. AGK-4/502/74 Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a także Prezydenta m. st. Warszawy z 7 czerwca 2016 r. oraz 27 czerwca 2017 r., i z 6 września 2017 r., bezsprzecznie wynika, że lokal znajdujący w piwnicy nigdy nie spełniał wymogów dla przeznaczenia tych pomieszczeń na pobyt stały ludzi. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ponadto ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu prowadzonym przez PINB nie ma miejsca na kwestionowanie pozwolenia na użytkowanie z 1946 r.
6.4. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
7.2. Na wstępie konieczne jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji była decyzja GINB, która zapadła w szczególnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji, prowadzone w trybie art. 156 § 1 K.p.a., polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie toczące się według przepisów Kodeksu, polega na tym, że organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy administracyjnej. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 1536/20, LEX nr 3668460).
7.3. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 Ppsa, tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono zarazem naruszenie art. 145 § 1 Ppsa, którego przepisów sąd pierwszej instancji nie stosował, który w dodatku ma rozbudowana strukturę wewnętrzną (w skardze kasacyjnej nie wskazano, o którą jednostkę redakcyjną chodzi). Oczywistym jest zatem, że sąd wojewódzki nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował. Należy również zwrócić uwagę na nieprawidłowe i w konsekwencji nieskuteczne podnoszenie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. z powołanymi tam przepisami K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, nie dotyczą zaś postępowania poprzedzającego ich wydanie, tymczasem strona skarżąca kasacyjnie wiąże przesłanki nieważności decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w ramach postępowania w przedmiocie legalności sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Podkreślić w związku z tym należy, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym – w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem, nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2024 r., II OSK 1512/23, z 11 kwietnia 2024 r. I GSK 984/23 oraz z 26 czerwca 2024 r. I OSK 839/21, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Co istotne, zarzuty te sprowadzają się do powielenia zarzutów skargi do sądu wojewódzkiego, gdzie podnoszono naruszenia tych samych, co wskazanych w podstawach kasacyjnych, przepisów K.p.a. Również argumentacja skargi kasacyjnej stanowi zduplikowanie tej samej argumentacji, jak w skardze do WSA.
7.4. Choć już tylko z powyższych względów zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie to stwierdzić można, że skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie art. 7, art. art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a zatem przepisów dotyczących sfery gromadzenia i oceny dowodów, nie zdołała wykazać, aby decyzja dotknięta była pozostałymi wadami powodującymi jej nieważność.
W ocenie Sądu Naczelnego stanowisko sądu pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe. Trafnie ocenił sąd wojewódzki, że nie naruszała prawa zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 stycznia 2018 r. Stan sprawy nie jest skomplikowany. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, postępowanie prowadzone przez organ powiatowy dotyczyło niewłaściwego sposobu użytkowania lokalu, zgodnie z żądaniem skarżącej i MX.H., wyrażonym w piśmie z 19 lipca 2017 r., w którym wnieśli oni o "pilną interwencję w sprawie niewłaściwego sposobu użytkowania lokalu oznaczonego nr [...] znajdującego się w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w Warszawie" oraz "przywrócenie jego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem", a nie ustalenia czy lokal spełnia przesłanki samodzielnego lokalu mieszkalnego. Oderwane od okoliczności sprawy jest zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze "zwykłej", że przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB było jednak ustalenie, czy lokal nr [...] spełnia przesłanki samodzielnego lokalu mieszkalnego, co ma świadczyć o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem o tym może decydować organ architektoniczno-budowlany a nie organ nadzoru budowlanego. Tym samym nie sposób zgodzić się w wywodami przedstawionymi w treści skargi kasacyjnej, jakoby organ powiatowy naruszył przepisy o właściwości, ani że nie rozstrzygnął sprawy co do istoty. Bezpodstawne są także twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że postępowanie przed PINB miało być jedynie postępowaniem wpadkowym wobec postępowania przed Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków.
7.5. Bezzasadne jest także argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do zakwestionowania faktu, że to decyzja Zarządu Miejskiego w mieście st. Warszawa Wydziału Inspekcji Budowlanej Dzielnicy Praga z 18 maja 1946 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest decyzją kształtującą stan prawny budynku przy ul. [...] w W., w odniesieniu do którego to stanu należało badać kwestię ewentualnej zmiany sposobu użytkowania. W szczególności, nie podważają tego późniejsze zaświadczenia władz miejskich, że lokal nr [...] w tym budynku nie spełnia wymogów lokalu mieszkalnego. Jak słusznie w tym miejscu zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, istotne jest również to, że umową notarialną z [...] kwietnia 1964 r. M.D. i J.U. dokonali ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych, potwierdzając w ten sposób wyodrębnienie 4 mieszkań w budynku i to na długo po tym, jak wydano zaświadczenia obecnie przywoływane przez skarżącą jako mające wskazywać, że lokal nr [...] nigdy nie miał charakteru mieszkalnego i samodzielnego. Zarówno akt notarialny dokonujący owego prawnego wyodrębnienia lokali jak również decyzja z 18 maja 1946 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu pozostają nadal w obrocie prawnym i wiążą. Brak było zatem podstaw prawnych do nałożenia na właściciela spornego lokalu przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków w zakresie jego użytkowania, co z kolei w konsekwencji nakazywało PINB zastosować dyspozycję art. 105 § 1 K.p.a. Nie można natomiast uznać jako, że rażąco narusza prawo stwierdzenie przez organ powiatowy, że użytkowany jako mieszkalny od kilkudziesięciu lat lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie jest użytkowany legalnie i postępowanie w tej materii jest bezprzedmiotowe; decyzja PINB nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym w szczególności poprzez sugerowaną przez stronę skarżącą w złożonej skardze kasacyjnej pozorność zarówno umowy jak i wcześniejszych zaświadczeń o samodzielności lokali powodowana chęcią uchronienia budynku przed przejęciem przez ówczesne władze. Słusznie podkreślił sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że PINB nie miał w ogóle podstaw do tego, aby badać podstawę uznania lokalu nr [...] za samodzielny i mieszkalny, gdyż wynikało to z zebranych w sprawie dokumentów. Jeżeli stan taki wynikał z księgi wieczystej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to organ ten w żadnym razie nie mógł przyjąć odmiennie i uznać, że lokal nie jest jednak samodzielny i nie może być uznany za mieszkalny, a przez to, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu jego użytkowania. Stąd też wydanie decyzji odmownej w postępowaniu nieważnościowym nie można było uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie.
7.6. Zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej w zasadniczej części stanowi w istocie polemikę z ustaleniami PINB i wskazywać mają na uchybienia tego organu, natomiast w żadnym stopniu nie wiążą ich z przesłankami nieważnościowymi, a w szczególności przesłanką rażącego naruszenia prawa, a więc podstawami oceny przyjętej w zaskarżonej decyzji. Jak trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, strona skarżąca kasacyjnie miała możliwość, po pierwsze zaskarżenia odwołaniem decyzji PINB, po drugie zainicjowania postępowań nadzwyczajnych względem decyzji z 18 maja 1946 r., z którą też się nie zgadza, a czego jednak nie uczyniła.
7.7. W konsekwencji nie było zatem skuteczne zarzucanie sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenia naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, i art. 80 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.
8. Z wyłożonych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, skoro nie miała usprawiedliwionych podstaw.