II OSK 963/25

II OSK 963/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2777/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-20
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2777/24 w sprawie ze skargi R.O. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r., nr XLVIII/1305/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł Marsa-Płowiecka 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz R.O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2777/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.O. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r., nr XLVIII/1305/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł Marsa-Płowiecka, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...] w obr. [...] w W. (pkt 1) i zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz R.O. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
R.O. skargą z 3 października 2022 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej jego działki nr ew. [...] w obr. [...].
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c."). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] w W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2236/22 oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi, że w zaskarżonym planie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiąca współwłasność skarżącego, została podzielona na trzy jednostki oznaczone symbolami: E6U/KT/KS – (w rejonie lokalizacji części wysokościowej obiektu budowlanego) usługi, obiekty i urządzenia związane z komunikacją autobusową i tramwajową, wielopoziomowy publiczny parking dla samochodów osobowych; 12KD-L – droga publiczna lokalna ul. Z.; 14 KD-L droga publiczna lokalna ul. K.
Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości. Kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym prawem własności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został on pozbawiony jakiegokolwiek korzystania z działki.
Sąd wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 2 planu "istniejące działki ewidencyjne oraz działki powstałe po odcięciu części pod drogę, nie spełniające przepisów szczegółowych dotyczących norm powierzchniowych, zachowuje się i dopuszcza pod zainwestowanie przy zachowaniu przepisów szczegółowych dla terenów, z wyjątkiem zapisów dotyczących minimalnych powierzchni działek budowlanych". Oznacza to, że działka nr [...] może zostać wykorzystana na działalność usługową (zgodnie z § 65 ust. 2 pkt 2 planu, są to usługi w szczególności z zakresu: administracji i biur, obsługi finansowej, handlu i gastronomii, wystawiennictwa, kultury i rozrywki, turystyki i hotelarstwa oraz zdrowia). Zdaniem Sądu ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym. Przeznaczenie części działki nr [...] na zintegrowany węzeł przesiadkowy oraz na poszerzenie dróg lokalnych Z. i K., nie przekracza władztwa planistycznego gminy i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1468/23, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2236/22 – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uchylając wyrok Sądu Wojewódzkiego uznał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu, Sąd I instancji posłużył się argumentacją z odpowiedzi na skargę, bez wymaganej weryfikacji stanowiska organu. Nie wyraził własnej oceny co do wynikających z planu rzeczywistych ograniczeń prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Bez samodzielnej analizy, przyjął za organem, że w świetle § 18 ust. 2 działka nr ewid. [...] może zostać wykorzystana na działalność usługową. Nie wskazał jednak, jaka konkretnie część przedmiotowej nieruchomości mogłaby być zagospodarowana zgodnie z funkcją usługową.
Sąd Wojewódzki pominął w swoich rozważaniach ustalenia planu miejscowego określone w § 4 ust. 2, § 5 pkt 1 lit. a, § 15 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. a oraz § 65, a nadto treść Załącznika nr 3 do uchwały. Z wymienionych przepisów wynika, że tereny oznaczone jako: 12.KD-L, 14.KD-L i E6.U/KT/KS – obejmujące przedmiotową działkę – są przeznaczone dla realizacji inwestycji celu publicznego, zaś w § 65 ust. 2 ustanowiono warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu E6.U/KT/KS, w tym (pkt 1) ustalono realizację w jednej bryle obiektu budowlanego usług oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego, w skład którego wchodzą: pętla tramwajowa, pętla autobusowa, publiczny parking dla samochodów osobowych, parking rowerowy.
Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, z jakich ustaleń planu, wywiódł możliwość zabudowy fragmentów działki nr [...]. Nie odniósł się do utworzenia w planie miejscowym rezerwy terenowej pod inwestycję, której realizacja nie jest przewidziana w perspektywie kilkudziesięciu lat od podjęcia uchwały, co skutkuje odmową wykupu przedmiotowej nieruchomości od właścicieli.
Zdaniem Naczelnego Sądu przedwczesne było twierdzenie Sądu Wojewódzkiego o zachowaniu zasad sporządzania planu miejscowego w aspekcie proporcjonalności. Nie można zaakceptować twierdzenia o prawidłowym wyważeniu interesu właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego, gdyż nie zostały rozważone wszystkie istotne okoliczności sprawy. Sąd I instancji nie wypowiedział się co do zasadności utworzenia w planie miejscowym na prywatnym gruncie rezerwy terenowej pod inwestycję publiczną, której termin realizacji wykracza poza kilkudziesięcioletnie prognozy, a tym samym pozbawienia współwłaścicieli możliwości wykorzystania nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej lub usługowej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA zobowiązany będzie uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych i prawnych oraz prezentowane przez strony stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu organ twierdząc, że § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały oznacza, iż działka nr [...] może zostać wykorzystana na działalność usługową (zgodnie z ustaleniami § 65 ust. 2 pkt 2, są to usługi w szczególności z zakresu: administracji i biur, obsługi finansowej, handlu i gastronomii, wystawiennictwa, kultury i rozrywki, turystyki i hotelarstwa oraz zdrowia), pominął § 4 ust. 2, według którego tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 12.KD-L, 14.KD-L, E6.U/KT/KS są terenami przeznaczonymi do realizacji inwestycji celu publicznego. Zatem z ustaleń planu określonych w § 4 ust. 2, § 5 pkt 1 lit. a, § 15 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. a wynika, że teren oznaczony jako E6.U/KT/KS, jest przeznaczony dla realizacji inwestycji celu publicznego, natomiast w § 65 ust. 2 ustalono tylko warunki zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu, w tym wynikający z § 65 ust. 2 pkt 2 nakaz realizacji w jednej bryle obiektu budowlanego usług oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego, w skład którego wchodzą: pętla tramwajowa, pętla autobusowa, publiczny parking dla samochodów osobowych, parking rowerowy. Stąd też, zdaniem Sądu, wynika prawna niemożność realizacji na terenie E6.U/KT/KS innej inwestycji niż zintegrowany węzeł przesiadkowy (w skład którego wchodzą: pętla tramwajowa, pętla autobusowa, publiczny parking dla samochodów osobowych, parking rowerowy) oraz obiekt budowlany usług w jednej bryle.
W ocenie Sądu, ustalenia planistyczne w odniesieniu do działki nr [...], stanowią o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. Utworzenie w planie miejscowym, na działce skarżącego, rezerwy terenowej pod inwestycję publiczną, której termin realizacji wykraczał poza kilkudziesięcioletnie prognozy inwestycyjne, oznaczało pozbawienie współwłaścicieli możliwości wykorzystania własnej nieruchomości na cele zabudowy.
Sąd podkreślił, że już w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały, który określał sposób realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, zapisanych w tym planie, należących do zadań własnych m.st. Warszawy oraz zasady ich finansowania, wskazano, że "w Wieloletniej Prognozie Finansowej m.st. Warszawy na lata 2012-2033 nie przewidziano realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem". Natomiast w załączniku nr 2 do ww. uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Węzeł Marsa-Płowiecka, w poz. 11 znajduje się uwaga złożona przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Biuro Gospodarki Nieruchomościami o treści: "realizacja zamierzeń planistycznych odnośnie terenu E6.U/KT/KS przeznaczonego pod usługi oraz zintegrowany węzeł przesiadkowy będzie generować koszty z tyt. odszkodowań, które będzie musiało wypłacić m.st. Warszawa na rzecz właścicieli nieruchomości wchodzących w skład zaplanowanej na tym terenie inwestycji. Wniosek o zracjonalizowanie potrzeb terenowych dla tej inwestycji, co skutkować będzie ograniczeniem kosztów poniesionych przez m.st. Warszawa przy ewentualnym wykupie nieruchomości". Rozstrzygnięcie uwagi: nieuwzględniona – dotychczasowe ustalenia planu wyznaczają zasięg terenu E6.U/KT/KS w sposób racjonalny. Zasięg terenowy wynika z potrzeby prawidłowego obsłużenie komunikacją kołową proponowanego zamierzenia. Realizacja zintegrowanego węzła przesiadkowego wymaga odpowiednio dużych powierzchni terenowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 190 zd. 1 p.p.s.a., art. 185 ust. 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1468/23 dokonał wykładni prawa oraz ustaleń interpretacyjnych, które Sąd I instancji był zobligowany zastosować w niniejszej sprawie, podczas gdy NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że na skutek braku prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji, brakuje pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście podniesionych przez skarżącego argumentów;
2. art. 134 § 1 i art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., art. 185 ust. 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji do niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., podczas gdy NSA uchylając poprzedni wyrok WSA w Warszawie nie dokonał oceny prawnej w sprawie, a tym samym nie dokonał ustaleń interpretacyjnych, które WSA w Warszawie zobligowany był zastosować, a tym samym Sąd I instancji powinien niniejszą sprawę zbadać od nowa, tak jakby rozpoznawał ją na skutek złożonej skargi;
3. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku dlaczego nie jest zasadna argumentacja skarżącego w zakresie możliwości wykorzystania działki nr [...] na działalność usługową, zgodnie z ustaleniami § 65 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p.;
4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez WSA w Warszawie polegające na braku wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną wyrażonego w odpowiedzi na skargę, a w konsekwencji stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...] w obrębie [...];
5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie wadliwej kontroli uchwały Rady m.st. Warszawy nr XLVIII/1305/2012 z dnia 13 grudnia 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł Marsa – Płowiecka z pominięciem stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę i późniejszych pismach procesowych, a w konsekwencji stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności ww. uchwały w części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...] w obr. [...] w W.;
II. na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie polegające na pominięciu przepisów, z których wynika, że m.in. ład przestrzenny, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego stanowią podstawę działań gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i były podstawą przyjętych na działce ewidencyjnej strony przeciwnej rozwiązań planistycznych, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;
2. art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie polegające na pominięciu przepisów, z których wynika, iż poza ochroną prawa własności, pod ochroną pozostają także wartości takie jak: wymagania ładu przestrzennego w szczególności urbanistki, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego, a w konsekwencji nieuwzględnienie ich w toku niniejszej sprawy i uznaniu skargi za zasadną;
3. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż konieczność zrealizowania inwestycji celu publicznego świadczy zdaniem Sądu I instancji o nadużyciu przez Radę m.st. Warszawy władztwa planistycznego, braku wyważenia interesów oraz naruszeniu zasady proporcjonalności, a co za tym idzie niedopuszczalnym naruszeniu prawa własności, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż organ miał ważne powody ustalenia zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz poszerzenia dróg lokalnych Z. i K. na działce ewidencyjnej strony przeciwnej i prawidłowo wyważył konkurencyjne interesy, a co za tym idzie nie przekroczył władztwa planistycznego;
4. art. 112 ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, podczas gdy rodzaje inwestycji celu publicznego ustalone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działce ewidencyjnej strony przeciwnej mieściły się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1 u.g.n. (w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a co za tym idzie, w takim przypadku zastosowanie mają przepisy z zakresu wywłaszczenia terenu za odszkodowaniem;
5. art. 140 k.c. w zw. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności i nie stanowią dopuszczalnego prawnie ograniczenia, ale jego pozbawienie do nieruchomości strony przeciwnej, podczas gdy wprowadzone przez organ ograniczenia były konieczne i proporcjonalne do zamierzonego celu uwzględniającego wymagania ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;
6. art. 140 k.c. w zw. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich bez ograniczeń, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż wyłącznie w granicach określonych przez ustawy, właściciel może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich, a co za tym idzie to plan miejscowy uchwalony na podstawie u.p.z.p. wyznacza granice korzystania z nieruchomości, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;
7. art. 140 k.c. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż z ww. przepisu automatycznie wynika prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, o ile właściciel wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy to do gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, a co za tym idzie to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decyduje o przeznaczeniu terenu i o tym, czy określona nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę czy uwzględniając szereg wartości w procesie planowania ma pełnić inne funkcje, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;
8. art. 140 k.c. w zw. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na skutek ustaleń zaskarżonego miejscowego planu doszło do "wyzucia" strony przeciwnej z prawa własności, podczas gdy ograniczenia wprowadzone ustaleniami planu miejscowego są proporcjonalne do zamierzonego celu, a nadto, jednostki oznaczone symbolami E6U/KT/KS, 12 KD-L, 14 KD-L znajdujące się na działce ewidencyjnej strony przeciwnej zostały zakwalifikowane w zaskarżonym miejscowym planie jako tereny realizacji inwestycji celu publicznego z konsekwencjami wynikającymi z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;
9. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. przez jego niezastosowanie, podczas gdy szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym zakaz zabudowy wprowadzone na terenach: E6U/KT/KS, 12 KD-L, 14 KD-L znajdujących się na działce ewidencyjnej strony przeciwnej, wynikały z konieczności zlokalizowania na nich zintegrowanego węzła przesiadkowego i ulic, co znalazło odzwierciedlenie w przyjętych kierunkach polityki przestrzennej wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, a wcześniej w uchwale nr XXXVIII/492/2001 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania m.st. Warszawy i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;
10. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż przeznaczenie terenów pod zintegrowany węzeł przesiadkowy i drogi lokalne na działce ewidencyjnej strony przeciwnej oraz wprowadzenie realizacji ich w ramach terenów inwestycji celu publicznego było nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności i przekroczeniem władztwa planistycznego, podczas gdy organ planistyczny miał obowiązek kierować się nie tylko ładem przestrzennym, ale również w takim samym stopniu walorami ekonomicznymi przestrzeni czy potrzebami interesu publicznego, zaś w inny sposób niemożliwym było osiągnięcie zamierzonego celu, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;
11. art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") przez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu przepisów, z których wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, gminnych dróg i organizacji ruchu drogowego oraz lokalnego transportu zbiorowego, należy do zadań własnych gminy, a w konsekwencji nieuwzględnienie ich w toku niniejszej sprawy i uznaniu skargi za zasadną;
12. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia ani zasad sporządzania planu miejscowego, ani naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona zakwestionowała zarzuty oraz argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Liczne i rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół następujących zagadnień: 1) granic władztwa planistycznego gminy, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie zostały przekroczone ustaleniami zaskarżonej uchwały; 2) zadań własnych gminy, w ramach których dochodzi do realizacji celów publicznych, w sferze kształtowania ładu przestrzennego; 3) wpływu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1468/23 na zakres ponownej kontroli zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji; 4) wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku; 5) błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji.
Odnosząc się do wymienionych kwestii należało uznać, że ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącego wykraczają poza granice przyznanego organom planistycznym władztwa. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nadużycie władztwa planistycznego nie wynika z samego przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., ponieważ zarówno w świetle zasad zawartych w Konstytucji RP, a następnie przyjętych rozwiązań ustawowych, taki zbieg jest dopuszczalny, przy czym powinien być uzasadniony realną koniecznością, zaś ograniczenie bądź uniemożliwienie korzystania z praw właścicielskich do nieruchomości w tym jej zabudowy powinno być odpowiednio kompensowane.
Wypada w tym miejscu podzielić stanowisko Sądu I instancji, według którego z uwagi na ustalenia § 4 ust. 2, § 5 pkt 1 lit. a, § 15 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. a oraz § 65 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, skarżący wbrew twierdzeniom organu, nie ma możliwości realizacji inwestycji wymienionych w § 65 ust. 2 pkt 2 tejże uchwały.
Okoliczności niniejszej sprawy dają więc podstawy do uznania, że ustalenia zaskarżonego planu doprowadziły do faktycznego wywłaszczenia, którego jedną z postaci jest tak zwane wywłaszczenie planistyczne (M. Gdesz, Wywłaszczenie planistyczne, "Samorząd Terytorialny" 2014, nr 4, s. 51–61). Wywłaszczenie takie nie mieści się wprawdzie w definicji wywłaszczenia nieruchomości zawartej w art. 112 ust. 2 u.g.n., ale wpisuje się w szerszą konstytucyjną formułę wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 i w kontekście treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Przeznaczenie nieruchomości skarżącego kasacyjnie na cel publiczny w okolicznościach, w których jak to wynika z załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, finansowanie realizacji nie jest przewidziane w ciągu 20 lat od uchwalenia planu tego prowadzi do tak zwanego "zamrożenia" terenu, skutkującego brakiem możliwości zagospodarowania nieruchomości według zamierzeń właściciela i faktyczną jej niezbywalnością, co czyni iluzorycznymi uprawnienia, o których mowa w art. 140 k.c. Ustalenie w planie realizacji inwestycji celu publicznego na terenie prywatnym bez ustawowo określonego przejęcia tego terenu w rozsądnym terminie, a tym samym pozbawiając właściciela możliwości korzystania z nieruchomości lub słusznej kompensaty za jej zbycie należy uznać za nadużycie władztwa planistycznego, które równocześnie kwalifikuje się jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z tych też względów nie można było uznać za uzasadnione zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt II 3-10 i 12.
Niezasadnymi okazały się także zarzuty podniesione w pkt II 1 i 2 (naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p.).
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się na szczególny charakter art. 1 ust. 2 u.p.z.p., którego punkty 1, 6 i 9, zostały – zdaniem skarżącej – naruszone zaskarżonym wyrokiem. Z przepisów tych wyprowadza się zasadę ochrony wartości wysoko cenionych w procesie planowania przestrzennego. Wynikający z niej nakaz uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wymienionych art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym określonych w punktach 1, 6 i 9, nie może być traktowany jako bezpośrednio zobowiązujący. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych tam walorów i wymogów istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 36 oraz wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 423/07, LEX nr 384353).
Tak też należy traktować przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., który określa w sposób ogólny przedmiot regulacji u.p.z.p., wskazując przy tym, że podstawą działań podejmowanych na jej podstawie są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.
Nie można też zgodzić się z zarzutem podniesionym w pkt II. 11 (zarzutem naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 u.s.g.). Przepis ten nie jest bowiem przepisem prawa materialnego, lecz ustrojowego, który określa zakres działania gminy w obrębie zadań własnych. Poza tym Sąd w zaskarżonym wyroku nie kwestionował zadań wymienionych art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 u.s.g., które realizowane są przez organy gminy na podstawie kompetencji udzielonych im przepisami administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisami zawartymi w u.p.z.p.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt I skargi kasacyjnej.
Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1468/23, uchylił zaskarżony wyrok przede wszystkim z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak dostatecznego rozpatrzenia i ocen kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze i co zrozumiałe w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie dokonywał wykładni prawa, to jednak stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie miał art. 190 p.p.s.a. nie miało wpływu na zakres kontroli zaskarżonego planu. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła czym konkretnie skutkowało przywołane przez Sąd I instancji związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a co za tym idzie, do czego z uwagi na powyższe Sąd się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To zaś sprawia, że zarzuty naruszenia art. 190 zd. 1 p.p.s.a., art. 185 ust. 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., art. 185 ust. 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. okazały się chybione.
Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, było nadużycie władztwa planistycznego gminy. Należy przy tym dodać, że wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego nie jest możliwe wykorzystanie przez skarżącego działki nr [...] na działalność usługową, zgodnie z ustaleniami § 65 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., wskazując na przeszkody w tym względzie wynikające z przyjętych w planie ustaleń zawartych w § 4 ust. 2, § 5 pkt 1 lit. a, § 15 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. a oraz w samym § 65 ust. 2, a ściślej w pkt 1 tego ustępu (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Natomiast do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., powiązanego w tym zarzucie z art. 141 § 4 p.p.s.a., dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049), czego nie wykazano w skardze kasacyjnej, a treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, by doszło w nim do wyjścia poza zgromadzony w aktach materiał.
Z kolei art. 147 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz oddalającego skargę. W związku z powyższym nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.c. polegający na braku wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną wyrażonego w odpowiedzi na skargę.
Jak już wyżej wskazano w skardze kasacyjnej nie wykazano by Sąd I instancji rozpoznając skargę wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy naruszając tym samym art. 133 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów powiązanych w tym zarzucie z art. 133 § 1 p.p.s.a., należy przypomnieć, że według art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Natomiast z 106 § 5 p.p.s.a. wynika, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c., a w myśl przywołanego w tym przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem art. 233 § 1 k.p.c. ma zastosowanie jedynie do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym.
Skarżąca kasacyjnie, odnosząc się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazała, które partie materiału, będące przedmiotem postępowania dowodowego przed Sądem I instancji, nie zostały (w jej ocenie) wszechstronnie rozważone.
Także niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Powody niezasadności zarzucania Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zostały już wyżej wskazane. Odnosząc się zaś do przywołanych w tym zarzucie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., wypada wyjaśnić, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (według którego: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.") mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. np. wyrok NSA z 17.11.2021 r., II OSK 3442/18, LEX nr 3309236).
Podobnie należy oceniać możliwości naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". Jak z powyższego wynika, przepis ten określa przedmiot zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.