II OSK 963/22

II OSK 963/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Żak
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 950/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-02-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 39
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8 § 2, art. 155, art. 16 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. O. i E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 950/21 w sprawie ze skargi L. O. i E. O. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2021r., nr ... w przedmiocie odroczenia wykonania nakazu przymusowej rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 4 czerwca 2021 r. znak ...; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 950/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę L. O. i E. O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2021 r., w przedmiocie odroczenia wykonania nakazu przymusowej rozbiórki obiektu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 4 czerwca 2021 r., odmawiającą odroczenia wykonania nakazu przymusowej rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce nr ... obręb P. gmina S., wynikającego z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 31 maja 1994 r.
Z akt administracyjnych wynika, że dnia 21 maja 2021 r. B. i L. O. zwrócili się do PINB z wnioskiem o odroczenie wykonania nakazu przymusowej rozbiórki budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ....
PINB decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r., odmówił wnioskodawcom odroczenia nałożonego nakazu.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i L. O. Skarżący wskazali, że w ich ocenie niezasadnym jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazowej w związku z faktem, iż obiekt istnieje już 27 lat, decyzja była wielokrotnie odraczana, a zmianie uległy przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego, które aktualnie dopuszczają zabudowę letniskową na przedmiotowym terenie.
Następnie 9 sierpnia do WINB wpłynęło pismo ustanowionego przez strony pełnomocnika stanowiące uzupełnienie złożonego środka zaskarżenia. W ocenie skarżących w analizowanym przypadku wystąpiły okoliczności warunkujące możliwość odroczenia wykonania decyzji nakazowej przy jednoczesnym braku właściwego działania organu, który nie wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 września 2021r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że poza sporem pozostaje fakt, iż ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 31 maja 1994 r. nakazano właścicielom nieruchomości rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ... obręb P. Ostatecznymi decyzjami Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru w S. odraczano wykonanie rozbiórki oraz wyrażano zgodę na czasowe wykorzystanie obiektu od 2005 r. do 25 maja 2021 r.
Jak zaznaczył WINB w związku z okresem powstania samowoli budowlanej w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Podkreślono również, że regulacja ta dopuszczała możliwość odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ww. ustawy jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa wart. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji.
WINB podkreślił, że ustawodawca w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. zastosował zwrot "może odroczyć", co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest zatem do dokładnego zbadania, czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Organ – odnosząc się bezpośrednio do argumentów strony - wywiódł, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazowej oraz nie stanowi przesłanki przemawiającej za zastosowaniem art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Stoi temu na przeszkodzie zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji.
Organ zwrócił także uwagę, że fakt opłacania podatków i danin związanych z użytkowaniem nieruchomości nie może być interpretowany jako okoliczność wskazującą na zaistnienie nadzwyczajnych względów o charakterze społeczno-gospodarczym przemawiających w myśl art. 39 Pb z 1974 r. za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz rozbiórki.
W skardze od powyższej decyzji WINB skarżący zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez pobieżne rozpatrzenie przez organ zebranego materiału dowodowego, jak również załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo wystąpienia przesłanek zarówno społecznych, jak i gospodarczych przemawiających za odroczeniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego należącego do skarżących,
Z uwagi na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Organ podkreślił przy tym, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 31 maja 1994 r. ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego i jako taka powinna zostać bezwzględnie wykonana. Fakt odraczania wykonania nakazu należało traktować jako okoliczność wyjątkową zaś okres odroczenia (w sumie 27 lat) jako okres pozwalający zobowiązanym na przygotowanie i finalne wykonanie decyzji nakazowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Sąd zaznaczył, że w związku z okresem powstania samowoli budowlanej w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane z 1974 r.), przy czym kontrola sądowo-administracyjna dotyczyła wyłącznie sprawy odroczenia terminu rozbiórki obiektu na oznaczony czas i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowego usunięcia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sąd przypomniał, że źródłem tego obowiązku jest decyzja z 31 maja 1994 r. nakazująca rozbiórkę budynku rekreacyjnego, zlokalizowanego na działce nr ... obręb P. gmina S.. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z tym unormowaniem, obiekt budowlany wybudowany sprzecznie z obowiązującym ówcześnie prawem podległ bezwzględnej rozbiórce. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany bez pozwolenia na budowę z naruszeniem postanowień obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nakazująca rozbiórkę domku rekreacyjnego jest ostateczna i prawnie wiążąca. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem WINB wyjaśnił skarżącym, że zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej nie wpływa na byt prawny tej decyzji, ani jej wymagalność. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu ochronę istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Organ, który wydał decyzję, a także strony są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem.
Zdaniem Sądu, organ słusznie wywiódł również, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki oraz nie stanowi sama w sobie przesłanki przemawiającej za zastosowaniem art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Zasada aktualności orzeczenia administracyjnego obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Dopóki decyzja nakazująca rozbiórkę domu rekreacyjnego pozostaje w obrocie prawnym, dopóty stanowi tytuł wykonawczy i podstawę do egzekucji orzeczonego nią nakazu rozbiórki (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej: "u.p.e.a.").
Równocześnie Sąd zastrzegł, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przewidywała w myśl jej art. 39 możliwość udzielenia ulgi w wykonaniu nakazu rozbiórki – odroczenia tego obowiązku. Pierwszy raz Skarżący wystąpili o udzielenie tej ulgi wnioskiem z 27 kwietnia 2005r. Efektem tej inicjatywy procesowej była decyzja WINB z 10 maja 2005r. którą organ zezwolił na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego budynku do 10 maja 2008r. W kolejnych latach inwestorzy wielokrotnie składali wnioski o odroczenie rozbiórki, zaś organy wyrażały na to zgodę. W lakonicznych motywach rozstrzygnięć organy ogólnie odnosiły się do względów społecznych i indywidualnego interesu inwestorów. Finalnie inwestorzy decyzją PINB z 4 czerwca 2016r. uzyskali odroczenie rozbiórki do 25 maja 2021r. Ich kolejny wniosek z 25 maja 2021r. nie doprowadził do przedłużenia ulgi. PINB wydał 4 czerwca 2021r. decyzję odmowną utrzymaną następnie przez WINB, która stała się przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu.
W kontekście powyższych okoliczności faktycznych, Sąd podkreślił, że mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. zezwala na czasowe odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Przewidziana art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. instytucja odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas ma zatem charakter wyjątku w stosunku do generalnej zasady wymagalności obowiązków administracyjnych wynikających z decyzji ostatecznych. Aby zastosować przewidzianą w art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. ulgę organy ponad wszelką wątpliwość wykazać muszą, że względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Ponadto wykazać winny, związek tych przesłanek z czasem na jaki odroczono wykonanie nakazu rozbiórki. Ekstraordynaryjny charakter ulgi przewidzianej w art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. determinuje ścisły model wykładni i stosowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej. Jako odstępstwo od reguły prowadzące do przyznania stronie nadzwyczajnych korzyści w postaci odroczenia wymagalnego obowiązku musi być traktowany ściśle, jeśli nie wręcz zawężająco. A priori przyjąć można, że wykonywanie opartych na ostatecznych decyzjach obowiązków administracyjnych leży w interesie społecznym. Odstąpienie od egzekwowania tego typu obowiązku godzi zaś w zasadę równości wobec prawa. Adresat obowiązku, uzyskujący ulgę, jest uprzywilejowany w stosunku do innych podmiotów na jakich ciąży obowiązek przestrzegania prawa budowlanego i dostosowania swoich zamierzeń do jego regulacji. Ponadto zasada zaufania do państwa wymaga transparentności w działaniach organów administracji. Te dążyć muszą do egzekucji wymagalnych obowiązków administracyjnych, a zatem i przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa. Odroczenie wykonania obowiązku musi być zatem stosowane jedynie wyjątkowo, jako przywilej wynikający ze szczególnych okoliczności dotyczących strony. By mógł być on zastosowany muszą wystąpić przesłanki natury społecznej czy gospodarczej świadczące o tym, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe by nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych.
Odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas, na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zatem charakter wyjątku, który może być zastosowany w sytuacjach szczególnych i tylko czasowo. Jego zastosowanie nie może niweczyć skutków art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten nie może być wykorzystywany do ciągłego odraczania wykonania przymusowej rozbiórki i to z tych samych powodów. Unormowanie to nie daje podstaw do ciągłego uchylania się od nakazu rozbiórki, do czego faktycznie zmierza postępowanie skarżących.
Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z domem letniskowym. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazali, że jest on dla nich jedynym miejscem zamieszkania. Nie wskazali również na inne okoliczności związane z celowością czasowego wykorzystania obiektu. Tego wymaga zaś wprost mająca zastosowanie w sprawie norma prawna, która jako wyjątek interpretowana musi być ściśle. Co więcej korespondencja przez cały czas trwania postępowania administracyjnego była kierowana do skarżących na adres w Ostrołęce, w związku z tym tam musi się znajdować ich centrum życiowe.
W tym kontekście Sąd zastrzegł, że redakcja art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. wskazuje, że ciężar wykazania, że zaistniały względy społeczne lub gospodarcze, które przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki spoczywa na wnioskodawcy. To on ubiega się bowiem o przyznanie szczególnej ulgi. Ponadto to wnioskodawca ma wiedzę o dotyczących go okolicznościach faktycznych które byłyby tożsame z przesłankami określonymi w art. 39 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że okoliczności, na które powołali się skarżący w toku postępowania administracyjnego tj. przede wszystkim następcza wobec nakazu rozbiórki zmiana stanu prawnego dotyczącego warunków zagospodarowania terenu na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja oraz fakt że nieruchomość stanowi dla nich istotną wartość, nie mogą być uznane za względy społeczne lub gospodarcze o charakterze wyjątkowym. Każda nieruchomość ma bowiem istotną wartość materialną, a jej rozbiórka wiąże się z reguły ze znacznym nakładem sił i środków.
W rozpatrywanej sprawie obowiązek usunięcia samowoli budowlanej został przesądzony prawomocną decyzją z 31 maja 1994 r. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że okres 27 lat, stanowił okres gwarantujący zobowiązanym możliwość przygotowania się na konsekwencje wykonania decyzji. Fakt wielokrotnego udzielania skarżącym ulgi w postaci odroczenia wykonania obowiązku nie może być zaś sam w sobie traktowany jako przesłanka powtórnego przyznania tej korzyści.
Sąd podkreślił również, że fakt, iż w 2002 r. zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dopuszcza on zabudowę działki na której zlokalizowana jest samowola budowlana nie oznacza, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 39 do udzielenia odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Obiekt ten w chwili jego wykonania był bowiem samowolą budowalną. Nie ma znaczenia dla możliwości wykonywania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania.
Ustawodawca przesądził też w treści art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. że ulga ta musi być przez organ ograniczona czasowo – nie może mieć charakteru bezterminowego. Upływ kolejnych okresów na które przyznawana była ulga w postaci odroczenia wykonania nakazu rozbiórki konsumował dokonaną w ramach poszczególnych decyzji ocenę okoliczności sprawy, jako wypełniających przesłanki art. 39. Każdy kolejny wniosek skarżących wymagał dokonania powtórnej oceny okoliczności faktycznych sprawy w kontekście brzmienia art. 39 Prawa budowlanego. Ocena ta dokonywana była ponadto w kontekście zasadności przyznania ulgi w nowym okresie. Sam fakt, że wobec skarżących złagodzono już dolegliwość obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej przez jego odroczenie stanowił nową okoliczność faktyczną jaka musiała być oceniana w kontekście zasadności kolejnego odroczenia wykonania ulgi. Ta ma bowiem charakter celowy. Powody jej przyznania mogły zostać zatem skonsumowane w ramach wcześniejszych odroczeń. W przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły zatem wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.
Sąd podzielił stanowisko organów, wskazujące, że fakt opłacania podatków i danin związanych z użytkowaniem nieruchomości nie może być interpretowany jako okoliczność wskazującą na zaistnienie nadzwyczajnych względów o charakterze społeczno-gospodarczym przemawiających w myśl art. 39 Pb z 1974 r. za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz rozbiórki. Wypełnianie obowiązków opartych o powszechnie obowiązujące prawo nie może być traktowane jako okoliczność nadzwyczajna.
W ocenie Sądu organy obu instancji poddały należytej ocenie argumenty, które zdaniem skarżących uzasadniały odroczenie wykonania nakazu rozbiórki i trafnie uznały, że nie mieszczą się one w przesłankach, o których mowa w art. 39 powołanej wyżej ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
L. O. i E. O. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe niezastosowanie, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek zarówno społecznych, jak i gospodarczych przemawiających za odroczeniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego należącego do skarżących,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie przez Sąd, iż organ odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek zarzuty w niej zawarte tylko w części okazały się trafne.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący przedstawił wykładnię art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane z 1974 r.), jak też prawidłowo wyjaśnił jakie uwarunkowania prawne uwzględnia się w sprawie odroczenia wykonywania przymusowej rozbiórki.
Stosownie do treści art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 właściwy organ administracji może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji.
Słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że dopuszczenie powyższym przepisem odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki ma charakter wyjątku, który może być zastosowany w sytuacjach szczególnych i tylko czasowo. Zastosowanie tego przepisu nie może być zatem wykorzystywane do ciągłego odraczania wykonania nakazu rozbiórki i to z tych samych powodów. Z pewnością nie można więc w instytucji odroczenia przymusowej rozbiórki upatrywać sposobu na długotrwałe unikanie orzeczonego nakazu rozbiórki.
W tym kontekście zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że fakt wielokrotnego udzielania skarżącym ulgi w postaci odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki nie mógł być sam w sobie traktowany jako przesłanka kolejnego przyznania tej korzyści.
Niewątpliwie ustanowiona w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. możliwość czasowego odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki nie może prowadzić do bezterminowego stosowania tej ulgi, dlatego w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze to, aby długotrwałe korzystanie z odroczeń w latach 2005-2021 nie przekształciło się w stan trwałego niewykonywania ostatecznej decyzji.
Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał również na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu ochronę istniejącego porządku prawnego. W rezultacie należało w sprawie uwzględnić, że ostateczna decyzja z 31 maja 1994 r. nakładająca obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę do egzekucji orzeczonego nakazu, a właściwe organy administracji dążyć muszą do egzekucji wymaganych obowiązków administracyjnych. Nie sposób pominąć tego, iż wykonywanie opartych na ostatecznych decyzjach obowiązków administracyjnych leży w interesie społecznym, przy czym adresat obowiązku uzyskujący ulgę w postaci odroczenia jego wykonania jest uprzywilejowany w stosunku do innych podmiotów na jakich ciąży obowiązek przestrzegania prawa budowlanego i dostosowania swoich zamierzeń do jego regulacji.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wywiódł prawidłowo, że zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej nie wpływa na byt prawny decyzji ostatecznej, a zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki.
Akceptując tę konstatację należy jednak zastrzec, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt zmiany planu miejscowego w połączeniu z innymi regulacjami prawnymi powinien być poddany wnikliwej ocenie.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący w odwołaniu oraz skardze powołali się nie tylko na zgodność przedmiotowej zabudowy z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, ale też na podejmowane działania w kierunku zmiany decyzji o rozbiórce i zalegalizowania tego obiektu.
W tym zakresie sprawa nie została w sposób wystarczający wyjaśniona i rozważona.
Przy rozpoznawaniu wniosku nie uwzględniono bowiem potencjalnej możliwości skorzystania przez skarżących z trybu uchylenia decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 155 k.p.a., a następnie ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu.
Istotne w sprawie było właśnie to, że nakaz rozbiórki orzeczono z powodu niezgodności wybudowanego budynku letniskowego z przeznaczeniem danego terenu określonym w obowiązujących wówczas aktów prawnych, a te zdaniem skarżących zostały zmienione w sposób dopuszczający obecnie taką zabudowę nieruchomości.
W tym miejscu trzeba podkreślić, że aktualnie w orzecznictwie dopuszcza się sytuację, gdy jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji orzekających o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
W wyroku NSA z 9 lutego 2023 r. trafnie wywiedziono, że: "Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo". W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przypadku gdy przesłanki nakazu rozbiórki wynikały z uwarunkowań materialnoprawnych, które pozostały aktualne (np. obiekt narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy techniczno-budowlane) to o odwołalności takiego nakazu nie może być mowy.
Natomiast zastosowanie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce, gdy ze względu na zmienione uwarunkowania prawne istniejący obiekt mógłby podlegać legalizacji, przykładowo wskutek stosownej zmiany planu miejscowego.
W takim stanie sprawy należało zweryfikować twierdzenia skarżących o zgodności przedmiotowego budynku z planem miejscowym, jak też innymi aktami prawnymi, celem ustalenia na ile realna jest perspektywa wykorzystania trybu nadzwyczajnego do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę oraz legalizacji obiekt budowlanego.
W zależności od wyniku ustaleń organ powinien rozważyć odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku na czas konieczny do przeprowadzenia wspomnianych wyżej postępowań. W tym kontekście trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące zmian w Prawie budowlanym, nakierowanych na szerszą legalizację tzw. starych samowoli budowlanych. Nie bez znaczenia jest też wskazywany przez skarżących fakt realizacji na danym terenie obiektów tego rodzaju, jak ich budynek objęty nakazem rozbiórki.
Z uwagi na te okoliczności nie można wykluczyć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją wyjątkową, pozwalającą na czasowe odstąpienie od wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Jeżeli dostępne aktualnie środki prawne mogłyby doprowadzić do legalizacji przedmiotowego budynku, to ze względów społecznych i gospodarczych byłoby celowe odroczenie wykonania decyzji rozbiórkowej, zwłaszcza że obiekt istnieje już od niemal 30 lat.
Z tych względów przedwczesna była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem kontrolowanych decyzji. Tym samym zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Z kolei zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. należało ocenić jako chybiony z przyczyn omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W konsekwencji uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz wydane w sprawie decyzje, w celu ponownego rozpoznania sprawy w kierunku wyżej wskazanym.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.
-----------------------
12