II OSK 962/22

II OSK 962/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 644/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-09-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D., R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 644/21 w sprawie ze skargi Z. D., R. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr P.7722.30.2021 16ME w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia 4 marca 2021 r., nr PINB.5150.36.2017; 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. D. i R. D. solidarnie kwotę 11234 (jedenaście tysięcy dwieście trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 644/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. D. i R. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2021 r., nr P.7722.30.2021 16ME, w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym:
Zawiadomieniem z 28 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna, dalej także: "PINB", "organ I instancji", wszczął postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w O.
O interwencję wniosła M. C.. Podała, że ma 67 lat, jest właścicielką dwóch lokali w przedmiotowym budynku, który jest poniemieckim rodzinnym barakiem. Każde z mieszkań ma po 25 m2 wraz z przynależnym gruntem. Podniosła, że częste budowy i remonty w sąsiednim lokalu nr [...] bardzo zakłócają jej spokój i utrudniają życie. Wniosła o zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych. Podniosła, że przylegająca do lokalu nr [...] dobudówka zacienia jej mieszkanie i przez to ma wilgoć
w mieszkaniu, której nie może się pozbyć od 12 lat.
W toku oględzin budynku organ I instancji ustalił, że podobne dobudówki, stanowiące rozbudowę lokali mieszkalnych o pomieszczenie pokoju i łazienki, wykonane zostały w 1998 r., bez pozwolenia na budowę, przez właścicieli lokali nr [...]
i [...]
W związku z tym PINB wszczął i prowadził odrębnie procedurę legalizacyjną w stosunku do każdego z lokali, zobowiązując każdego z właścicieli lokali nr [...], [...] i [...] do przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego wraz z wymaganymi pozwoleniami, uzgodnieniami i opiniami oraz oświadczeniem o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Niniejsze postępowanie dotyczy lokalu nr [...]/1, stanowiącego własność Z. i R. D.ch, dalej także: "skarżący".
W wykonaniu wezwania PINB, skarżący przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy z 20 kwietnia 2018 r. ustalającą
warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego w O. przy ul. [...]/1, na działce nr [...], obręb geodezyjny [...] o dodatkowy pokój i łazienkę oraz dostarczyli postanowienie Sądu Rejonowego z 3 października 2019 r., sygn. akt I Ns 225/19, wyrażające zgodę wnioskodawcom T. K., J. K., R. D., Z. D., T. P., J. . P. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną, położoną w O. przy ul. W. [...], działka gruntu numer [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, dla której Sąd Rejonowy w Olsztynie prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], polegającą na złożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania wyżej opisaną nieruchomością wspólną na cele budowlane dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego robót budowalnych polegających na dobudowaniu od strony ogrodu w lokalu mieszkalnym nr [...] pokoju i łazienki o wymiarach 5,50 m x 3,30 m (KW nr [...]), w lokalu mieszkalnym nr [...] pokoju i łazienki o wymiarach 3,30 m x 5,50 m (KW nr [...]), a w lokalu mieszkalnym numer [...] pokoju i łazienki
o wymiarach 5,07 m x 3,35 m (KW nr [...]).
Postanowieniem z 4 marca 2021 r., nr PINB.5150.36.2017, organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu rozbudowy lokalu nr 1 przy ul. [...] w O. w wysokości 100.000 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej także: "Prawo budowlane". Wyjaśnił, że wysokość opłaty legalizacyjnej obliczono jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty (50 x 500 zł), współczynnika
kategorii obiektu (4,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0).
Na skutek zażalenia skarżących, postanowieniem z 14 czerwca 2021 r., nr P.7722.30.2021, 16ME Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", "organ II instancji", utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że wobec rozbudowy budynku wielorodzinnego powinna zostać ustalona jedna opłata legalizacyjna uwzględniająca łącznie rozbudowy lokali nr [...], [...] i [...]. Wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny, zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, należy do kategorii XIII, dla której spółczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 4,0, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) 1,0. Tym samym według art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, cała opłata legalizacyjna wynosi 500 zł (s)
x 50 x 4,0 (k) x 1,0 (w) = 100.000 zł. Stwierdzono, że przepis ten nie daje możliwości miarkowania opłaty. Organ II instancji podniósł, że niesporne jest, że to skarżący są inwestorami rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. [...] na działce nr [...] o dodatkowy pokój i łazienkę – pomieszczenia przynależne do lokalu nr 1. Rozbudowa nastąpiła po wejściu w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tzn. po 1 stycznia 1995 r. Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, ale zobowiązany do dokonania czynności nakazanych decyzją jest w pierwszej kolejności inwestor. Podkreślono, że zgodnie z księgą wieczystą lokale nr [...] , [...], [...], [...], [...] [...] stanowią odrębny przedmiot własności. Położenie całego budynku wielorodzinnego na jednej działce powoduje, że w tej sytuacji nie można mówić o budynku jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Uwzględniono, że rozbudowa dotyczy konkretnego lokalu mieszkalnego nr [...] o część mieszkalną wykorzystywaną wyłącznie przez właścicieli tego lokalu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji;
- art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zasadne jest naliczenie opłaty w wysokości ustalonej przez organ;
- art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej
w wysokości 100.000 zł oddzielnie dla każdego z odrębnych lokali mieszkalnych budynku wielorodzinnego przy ul. W. [...] w O., w tym także lokalu mieszkalnego skarżących, przy zastosowaniu współczynnika 4,0 dla kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkalne (obiekty wielorodzinne), co w przypadku budynku wielorodzinnego powinno skutkować nałożeniem jednej opłaty legalizacyjnej w stosunku do budynku wielorodzinnego, a nie oddzielnie dla każdego z wyodrębnionych lokali.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę stwierdził, że kwestionowane postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem wydane zostało zgodnie z przepisami ustawo Prawo budowlane, z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły.
Odnotował, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej także: "nowela", "ustawa nowelizująca", która inaczej usystematyzowała niektóre zagadnienia związane z procesem budowlanym. Zgodnie
z art. 25 tej noweli, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 49 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ nadzoru budowlanego bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3) .
Według Sądu pierwszej instancji, w świetle przytoczonych unormowań, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były ustalić w pierwszej kolejności kiedy doszło do samowoli budowlanej i jakie przepisy mają zastosowanie do jej legalizacji.
Ustalił, że do samowoli budowlanej doszło w 1998 r., tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tym czasie obowiązywała ogólna zasada, zgodnie z którą, właściwy organ nakazywał w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego). Art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w ówczesnym brzmieniu, stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Taki stan prawny obowiązywał do 10 lipca 2003 r., gdyż w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa
z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718). Ustawa ta rozszerzyła możliwość legalizacji samowoli budowlanej do wszystkich obiektów, których istnienie nie
naruszało przepisów, bez względu na upływ czasu, i wprowadziła obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe mogły mieć zastosowanie tylko do postępowań wszczętych, ale niezakończonych decyzją ostateczną. W wyroku z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, Trybunał Konstytucyjny, oceniając konstytucyjność tego przepisu przejściowego uznał, że jest on niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Przy czym, za sprzeczne z zasadą równości Trybunał uznał wprowadzenie kryterium uzyskania ostatecznej decyzji do 10 lipca 2003 r. Tym samym, Trybunał nie zanegował możliwości stosowania nowych regulacji do obiektów, które zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej i upłynął 5-letni okres od ich wybudowania, ale nie zostało wszczęte wobec nich postępowanie legalizacyjne. Trybunał stwierdził, że przepisy wprowadzone nowelą z 27 marca 2003 r. nie naruszają zakazu retroakcji prawa i odpowiadają zasadzie bezpośredniego prawa. Trybunał podkreślał, że osoby, które pod rządami prawa budowlanego rozpoczynały i prowadziły budowę wbrew przepisom prawa, nie mogły zasadnie oczekiwać, że budowa ta zostanie zalegalizowana i musiały w każdej chwili liczyć się z wydaniem nakazu rozbiórki obiektu. Możliwość zalegalizowania obiektu powstała dopiero po upływie pięciu lat od zakończenia budowy prowadzonej niezgodnie z prawem. Trybunał ocenił, że okres vocatio legis wskazanej noweli był wystarczający, aby zainteresowani mogli dostosować się do nowej regulacji.
Sąd ustalił, że skarżący nie ubiegali się uprzednio o legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, wobec której postępowanie zostało wszczęte dopiero w 2017 r., a więc w niniejszej sprawie ma zastosowanie obowiązek ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeżeli skarżący chcą uniknąć rozbiórki dobudówki.
Legalizacja nie jest obowiązkiem, lecz przywilejem inwestora i to do niego należy decyzja czy chce skorzystać z prawa do niej. Opłata ma charakter dobrowolny
i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. W tym kontekście nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia opłaty okoliczności w jakich doszło do samowoli, w tym pobudki działania niezgodnego z prawem, a także to, że wysokość opłaty przewyższa wartość samowoli budowlanej.
Według jednoznacznego brzmienia art. 59 f i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, opłata legalizacyjna stanowi pięćdziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z tym unormowaniem, ustalenia wymaga kategoria obiektu budowlanego i współczynnik wielkości obiektu budowlanego. W tym zakresie strony są zgodne, że rozbudowa dotyczyła budynku wielorodzinnego zaliczanego do kategorii XIII – pozostałe budynki mieszkalne, o kubaturze do 2500 m3. Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, dla takich obiektów (k) wynosi 4,0, a (w)– 1,0. Uwzględniając te wartości i stawkę opłat (s), wysokość opłaty została ustalona prawidłowo.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, WINB zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, za realizację obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę odpowiada w pierwszej kolejności inwestor, a więc inicjator procesu budowlanego.
W rozpatrywanym przypadku skarżący wykazali, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Postanowienie sądu powszechnego potwierdza, że zgoda dotyczy partykularnych interesów właścicieli lokali nr [...]/1, [...]/2 i [...]/5. Każdy z nich indywidualnie odpowiada za popełnioną samowolę budowlaną, ponieważ każda z samowoli polegającej na rozbudowie konkretnego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym służy wyłącznie do użytku właścicielowi wyodrębnionego lokalu. Dobudowanie pomieszczeń przylegających do konkretnego lokalu mieszkalnego i stanowiących z nim funkcjonalną całość nie stanowi rozbudowy części wspólnych budynku wielorodzinnego.
Z. D. i R. D. wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art.49f Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) przez ich niezastosowanie, oraz naruszenie art. 25 tej ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy jako lex specialis względem art. 25 ustawy zmieniającej odnoszą się one do przedmiotowego przypadku, gdyż ustawodawca w świetle naruszonej regulacji dopuścił prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowoli budowlanych określonych w a r t. 49f Prawo budowlane, wobec których do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej wszczęto postępowanie legalizacyjne na dotychczasowych zasadach, lecz nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki.
2) art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 100.000 zł oddzielnie dla każdego z odrębnych lokali mieszkalnych
budynku wielorodzinnego przy ul. W. [...] w O., w tym także lokalu mieszkalnego skarżących, przy zastosowaniu współczynnika 4,0 dla kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkalne (obiekty wielorodzinne), co w przypadku budynku wielorodzinnego powinno skutkować nałożeniem jednej opłaty legalizacyjnej w stosunku do budynku wielorodzinnego, a nie oddzielnie dla każdego z wyodrębnionych lokali.
3) naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez nieprawidłową wykładnię, powodującą uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż rozbudowa odrębnego lokalu mieszkalnego ingerująca w części wspólne obiektu nie stanowi rozbudowy części wspólnych budynku wielorodzinnego.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1) Art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez fakt, iż Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić kierując się kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych postanowień,
pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 7a, 8, 9 art. 77 § 1 i 80 K.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu strony, w szczególności nie dano możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej w oparciu o przepisy postępowania uproszczonego, poprzestanie jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia - w wyniku czego doszło także do ustalenia błędnej wysokości opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy zostały dodatkowo spełnione przesłanki do legalizacji w trybie uproszczonym w rozumieniu art. 49f ustawy Prawo budowlane.
Skarżący wnieśli o:
- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,
- o rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- o przyznanie skarżącym prawa pomocy w części obejmującej zwolnienie od kosztów sądowych tj. od ponoszenia opłaty sądowej w całości lub części, albowiem skarżący nie są w stanie ponieść kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny,
- o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych na rzecz skarżących.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. skarżący poinformowali o wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 987/21, dotyczącym tożsamej przedmiotowo sprawy, a dotyczącej innego lokalu mieszkalnego w tym samym budynku wielorodzinnym. Przedłożyli odpis tego wyroku, którym uchylono postanowienie dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 100000 zł.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. skarżący poinformowali o wydaniu decyzji umarzających postępowanie administracyjne w sprawach tożsamych przedmiotowo, a dotyczących innych lokali mieszkalnych w tym samym budynku wielorodzinnym. Rozbudowa tych lokali została zalegalizowana w postępowaniu uproszczonym bez konieczności uiszczania opłat legalizacyjnych. Przedłożyli dwie decyzje PINB dla miasta Olsztyna z dnia 16 lutego 2024 r., umarzające postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w O. o pokój i łazienkę do lokalu nr [...] i o pokój i łazienkę do lokalu nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię intertemporalną podniesioną w pierwszym zarzucie materialnym skargi kasacyjnej. Zaakceptowanie tezy sformułowanej w tej podstawie kasacji oznaczałoby konieczność uwzględnienia skargi niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów kasacji.
Istotą sporu jest wykładnia przepisów intertemporalnych, tj. art. 25 oraz 32 ustawy nowelizującej, w związku z art. 49f Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 noweli, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Zawarta w art. 25 ustawy nowelizującej regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie
nowelizacji), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych na podstawie artykułu 48 i nast. Prawa budowlanego, bądź na podstawie przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Uwzględnienia dalej wymaga, że ustawa nowelizująca ustanawia ponadto normę intertemporalną dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 32).
W myśl art. 32 ustawy nowelizującej natomiast, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Przepis art. 32, w odniesieniu do postępowania uproszczonego, wyłącza zatem stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 noweli, co wynika z reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Art. 32 ustawy nowelizującej należy uznać za przepis szczególny, bowiem jego hipoteza jest węższa niż wynikająca z art. 25, zaś art. 25 stanowi normę bardziej ogólną. Skoro stosownie do art. 32 ustawy nowelizującej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki, to należy przyjąć, że racjonalny prawodawca tylko z uwagi na przesłanki:
1) wydania decyzji o nakazie rozbiórki i
2) wydania jej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej - uzależnił możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów, których budowa uległa zakończeniu co najmniej 20 lat temu.
Systematyka przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej pozwala na uznanie, że przepis art. 25 nie znajduje zastosowania we wskazanych w art. 32 stanach faktycznych. W tych warunkach nie powinno pozostawiać wątpliwości, że normę intertemporalną zawartą w art. 32 należy wykładać ściśle, przyjmując, że jest to jedyna norma międzyczasowa dotycząca uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do Prawa budowlanego dopiero ustawą nowelizującą, a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 nowelizacji nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych, te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie obowiązywały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie znajduje więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 nowelizacji w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej.
Uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego, jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego oraz art.
37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisem art. 49f dodano postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym trybie. Tworzy ono odrębną względem "zwykłego" postępowania legalizacyjnego sprawę, jako że zakresy badań nakazane w postępowaniach legalizacyjnym "zwykłym" i uproszczonym różnią się między sobą. Uproszczone postępowanie legalizacyjne jest konkurencyjne do postępowań z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), wykluczają się one wzajemnie, a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć.
W konsekwencji, w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie nowelizacji decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 nowelizacji wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji
o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f Prawa budowlanego.
Powyższe uwarunkowania przemawiają za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego oraz art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą, prowadzenie procedur legalizacyjnych w trybie zwykłym (art. 48 Prawa budowlanego i ew. art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f Prawa budowlanego). Jednym
z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest bowiem okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (L. Morawski, op. cit.). Pogląd przeciwny oznaczałby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od tego, aby organ nadzoru nie wszczął przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie uzasadnia takiego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, bowiem w świetle art. 49f Prawa budowlanego znaczenie ma wyłącznie fakt upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (patrz: wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1893/23).
W niniejszej sprawie konieczne jest nadto spostrzeżenie, że przedstawione powyżej stanowisko jest w orzecznictwie dominujące. Wielokrotnie podkreślono, że uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f Prawa budowlanego może być wszczęte niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych w trybie art. 48 Prawa budowlanego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1381/23; wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., II OSK 1363/22; wyrok NSA z
dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1347/22; wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 35/22; wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt
II OSK 1893/23). Wskazywano nadto, że procedura wprowadzona do Prawa budowlanego ustawą zmieniającą, jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej, ma pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2871/21; wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1893/23).
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że do dnia złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie wydano nakazu rozbiórki wskazanej dobudowy do lokalu nr [...], przy ul. W. w O.. W stosunku do tej dobudowy nie było więc przeszkód, aby stosować "względniejsze" przepisy dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego, tym bardziej, że organy ustaliły, że dobudowa została zrealizowane przed dwudziestu laty, w 1998 r.
Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 49f Prawa budowlanego w związku z art. 32 ustawy nowelizującej poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenia art. 25 noweli poprzez jego zastosowanie, jest usprawiedliwiony.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić powyżej przedstawioną wykładnię przepisów intertemporalnych w zw. z art. 49f Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. D. i R. D. solidarnie kwotę 11234 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.