II OSK 960/24

II OSK 960/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 611/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-01-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 7b, art. 50 ust. 1 pkt 1, art 81c,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 611/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 611/23 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 28 lipca 2023 r. nr WOA.7722.110.2023.MKA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. nr 109/2023 działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art 50 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a.: I. wstrzymał [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. - inwestorowi, będącemu jednocześnie współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb ), prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie wymienionego wyżej budynku, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej; II. nakazał zabezpieczenie wymienionego wyżej budynku przed dostępem osób postronnych; III. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej, która ma przewidzieć sposób doprowadzenia istniejących lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej mniejszej niż 25 m2 do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z § 94 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej r.w.t. Ekspertyza ma być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymującą się aktualnym zaświadczeniem potwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 10 maja 2023 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. W trakcie kontroli stwierdzono prowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonywanie ścianek działowych STG, tynków gipsowych, podłóg i robót instalacyjnych. Obecne w trakcie kontroli osoby oświadczyły, że roboty prowadzone są w sposób przewidziany w projekcie budowlanym z sierpnia 2022 r. autorstwa M.G., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania nr 1177/2022 z dnia 22 listopada 2022 r. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w P. jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w P. są skarżąca oraz W. P. W ocenie PINB w projekcie z sierpnia 2022 r. wkreślone były już istniejące lokale mieszkalne. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. nie przewidywał powstania w budynku 56 lokali mieszkalnych i nie wydano decyzji administracyjnej, którą dopuszczono by przebudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. poprzez wydzielenie w nim 56 lokali mieszkalnych. Wydane w latach 2002 i 2006 decyzje dotyczące budowy wewnętrznych instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych nr [...] ([...] piętro) i nr [...] ([...] piętro) wskazują, że w budynku tym (budynek [...] piętrowy z poddaszem), nie było 56 lokali mieszkalnych, a było ich 10, przy czym lokal nr [...] mieścił się na poddaszu. Powyższe ustalenia doprowadziły organ powiatowy do wniosku, że inwestor prowadzi roboty budowlane zmierzające do wydzielenia w budynku przy ul. [...] w P. 56 lokali mieszkalnych. Ponadto złożony do akt sprawy odpis orzeczenia sądowego z 21 września 2022 r. (sygn. akt I Co 899/22) nie stanowi o wydzieleniu w budynku lokali mieszkalnych, a jedynie znosi współwłasność nieruchomości w rozumieniu cywilno-prawnym. Orzeczenie to nie powoduje skutków w postaci wydzielenia samodzielnych lokali na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048), dalej u.w.l. PINB następnie wyjaśnił, że z urzędu posiada wiedzę, że w dniu 24 kwietnia 2023 r. złożono do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali. Na skutek tego wniosku, w dniu 8 maja 2023 r., wezwano wnioskodawcę tj. skarżącą do usunięcia braków podania z dnia 24 kwietnia 2023 r. W wezwaniu tym wskazano na niezgodność parametrów lokali objętych wnioskiem z przepisami techniczo - budowlanymi w zakresie minimalnej powierzchni lokali mieszkalnych. Zdaniem organu roboty budowlane prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego i nie mogą być one kwalifikowane jako roboty remontowe. Roboty wykonywane przez skarżącą, z uwagi na wykonywanie ich na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagały dokonania zgłoszenia. Z uwagi na podjęte przez inwestora działania koniecznym stało się wdrożenie postępowania naprawczego, dlatego PINB skorzystał z dyspozycji zawartych w art. 50 ust. 3 p.b.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. WWINB w wyniku jego rozpatrzenia postanowieniem z 28 lipca 2023 r. nr WOA.7722.110.2023.MKA utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że inwestor nie dokonał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanemu zamiaru przebudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził analizę archiwalnych akt, na postawie których stwierdzono, że spółka na żadnym etapie nie uzyskała decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta Poznania, która dopuszczałaby przebudowę budynku przy ul. [...] w P. w taki sposób, by powstało 56 lokali mieszkalnych. Tym samym w ocenie WWINB zasadnie zastosowano procedurę naprawczą oraz zasadnie wstrzymano prowadzenie robót budowalnych.
Skargę na postanowienie WWINB wniosła spółka zarzucając naruszenie: 1) art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz przyjęcie powołanego przepisu jako podstawy prawnej postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w wyniku wadliwego przyjęcia, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]b yły prowadzone przez skarżącą jako inwestora prace, które nie były zgłoszone lub które nie były objęte pozwoleniem na budowę; 2) art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które uzasadniałyby zobowiązanie strony do przedstawienia dodatkowej ekspertyzy technicznej; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów; 8) art. 28 k.p.a. poprzez brak przyznania przymiotu stron postępowania poszczególnym właścicielom indywidualnych lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., a posiadających udział w częściach wspólnych ww. budynku, mimo iż w toku postępowania były ujawnione księgi wieczyste wyodrębnionych lokali, a prowadzona inwestycja będzie wpływać na poszczególne lokale i godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich; 4) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że [...] sp. z o.o. jako inwestor w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. prowadziła roboty budowlane zmierzające do wydzielenia w ww. budynku 56 lokali mieszkalnych; 5) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że spółka, jako inwestor w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P, prowadziła roboty budowlane zmierzające do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych w ww. budynku.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu stwierdzony w toku przeprowadzonego postępowania stan wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 50 ust. 1 p.b. Przeprowadzone w budynku wielorodzinnym roboty budowlane, polegające na przebudowie i opisane w postanowieniu organu I instancji, stanowiły roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. Według strony skarżącej były to jedynie roboty wykończeniowe, prowadzone w sposób przewidziany w projekcie budowlanym z sierpnia 2022 r. takim stanowiskiem Sąd się nie zgadza i akceptuje w pełni ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego zarówno co do zakresu i charakteru wykonywanych aktualnie przez skarżącą Spółkę robót budowlanych, jak i tego, że nie były one objęte wcześniej wydanymi dla budynku przy ul. [...] decyzjami o pozwoleniu na budowę, co szeroko opisał w uzasadnieniu wydanej decyzji PINB. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 3 pkt 7a p.b. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy rozumieć przez to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji. W tym zakresie organ I instancji zasadnie i prawidłowo dokonał porównania wykonanych robót budowlanych z tymi, które były przedmiotem wniosku inwestora o pozwolenie na przebudowę przedmiotowego budynku złożonego wraz z projektem budowlanym z sierpnia 2022 r., na tej podstawie prawidłowo uznano, że jedynie część robót budowlanych objętych przedmiotowym projektem budowlanym jest z nim zgodna. Prawidłowo również ustalono, że zarówno ten projekt budowlany, jak i projekty budowlane zatwierdzone wcześniejszymi decyzjami Prezydenta Miasta Poznania, nie zezwalały na wydzielenie tylu lokali mieszkalnych, których dotyczą sporne roboty budowlane. W tym zakresie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w budynku było ich 10. Trafna jest zatem kwalifikacja wykonywanych robót budowlanych jako przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wymagająca zgłoszenia. Na skutek tych robót doszło do zmiany parametrów użytkowych budynku, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że każdy lokal mieszkalny musi spełniać wymogi w zakresie powierzchni określonej w § 94 r.w.t. tj. posiadać powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2.
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:
1) art. 3 pkt 7b p.b. poprzez błędne zastosowanie i tym samym uznanie, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. były prowadzone przez skarżącą jako inwestora roboty budowlane zmierzające do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych (wydzielenia w nim 56 lokali mieszkalnych), a zatem że zakres wykonywanych robót pozwalał na traktowanie ich jako przebudowy, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego przyjęcia;
2) art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. były prowadzone przez skarżącą jako inwestora prace, które nie były zgłoszone lub które nie były objęte pozwoleniem na budowę, a tym samym ich stan uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zastosowania dalszych środków przewidzianych w tym przepisie, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego przyjęcia;
3) art. 81c ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które uzasadniałyby zobowiązanie strony do przedstawienia dodatkowej ekspertyzy technicznej;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) oddalenie skargi mimo nie rozpatrzono wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych w skardze, a tym samym pozbawiono skarżącą prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy; b) brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że spółka jako inwestor w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. prowadziła roboty budowlane zmierzające do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych w ww. budynku i wydzielenia w ww. budynku 56 lokali mieszkalnych;
5) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze na decyzję organu, a to naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez brak przyznania przymiotu stron postępowania poszczególnym właścicielom indywidualnych lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., a posiadających udział w częściach wspólnych ww. budynku, mimo iż w toku postępowania były ujawnione księgi wieczyste wyodrębnionych lokali, a prowadzona inwestycja będzie wpływać na poszczególne lokale i godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich, co w konsekwencji doprowadziło do braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku przeprowadzenia pełnej kontroli działania administracji publicznej.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 61 p.p.s.a. złożono wniosek o wstrzymanie wykonalności postanowienia PINB nr 109/2023 z dnia 13 czerwca 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego może dojść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów postępowania, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione. Skarżąca nie wskazuje na czym polega nie wyjaśnienie sprawy, a jedynie kwestionuje ustalenia organów nadzoru budowalnego. Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 688/23, LEX nr 3849122), z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że żadna z decyzji organów architektoniczno-budowlanych wydanych w stosunku do przedmiotowego budynku, nie obejmowała swoim zakresem ujawnionych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mającej na celu wydzielenie dodatkowych lokali mieszkalnych. Analiza zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów potwierdza, że lokali mieszkalnych w budynku było pierwotnie 10, dopiero wykonane roboty budowlane pozwoliły na wyodrębnienie kolejnych lokali do łącznej liczby 56 lokali mieszkalnych. Z bezspornych ustaleń organów wynika również, że roboty te zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Bez znaczenia dla prawidłowości tej oceny pozostaje jednocześnie fakt uzyskania przez skarżącą prawomocnego wyroku sądu powszechnego w zakresie zniesienia współwłasności, bowiem moc wiążąca wyroku sądu cywilnego nie powoduje związania innych sądów ustaleniami faktycznymi lub ocenami prawnymi, które legły u podstaw wydanego wcześniej orzeczenia dotyczącego tego samego stosunku prawnego. Art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego dotyczy wyłącznie ściśle rozumianego przedmiotu rozstrzygnięcia, wyrażonego w sentencji zapadłego w sprawie orzeczenia czyli związania treścią sentencji orzeczenia, a nie uzasadnienia, zawierającego przedstawienie dowodów i ocenę ich wiarygodności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1530/22, CBOSA).
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wstrzymania prowadzonych przez skarżącą robót budowlanych, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Tymczasem skarżąca kasacyjnie wywodzi, że doszło do nierozpoznania przez sąd zarzutu zawartego w skardze a dotyczącego pominięcia przez organ jako strony postępowania właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Taki zarzut niewątpliwie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. dodać jednak należy, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1612/22 - CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. W tym miejscu stwierdzić należy, że ewentualne pominięcie przez organ administracji jednej ze stron postępowania jest uchybieniem, na które może powoływać się tylko ta strona, która została przez organ administracji pominięta. Kwestia możliwości uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z ww. powodu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma ona zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że nie mają one także uzasadnionych podstaw, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z przepisami wskazanymi w treści tych zarzutów.
Chybiony jest zarzut naruszenia art.3 pkt 7a p.b. (w zarzucie błędnie wskazany art. 3 pkt 7b p.b.), zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a p.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie także ilość lokali mieszkalnych w obiekcie budowlanym. Zatem wobec wyodrębnienie w budynku kolejnych lokali mieszkalnych niewątpliwe doszło do zmiany parametrów użytkowych tego budynku, co uzasadniało zakwalifikowanie tego rodzaju robót budowlanych jako przebudowy. Należy przy tym zauważyć, że organ nadzoru budowlanego samodzielnie ocenia, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych i nie jest związany w tej kwestii stanowiskiem innych organów administracji.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Konsekwencją ustalenia, że doszło do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego, na wykonanie których z uwagi na objęcie budynku ochroną konserwatorską wymagane było dokonanie zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, zasadnym było wszczęcie procedury naprawczej z powołanego na wstępie przepisu. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego bowiem to rozstrzygnięcie nie załatwia sprawy co do istoty. Celem wstrzymania robót budowlanych jest rozważenie jakie nakazy bądź zakazy powinny być wydane do prowadzonej przebudowy.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. ponieważ wskazany przepis nie miał w sprawie zastosowania, podstawą prawną nałożonego na stronę obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej był art. 50 ust. 3 p.b. zgodnie z którym w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ może nałożyć na inwestora jeden lub kilka wskazanych tam obowiązków. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje na posłużenie się alternatywą łączną. W konsekwencji dopuszczalne jest zobowiązanie do jednoczesnego przedstawienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych prac, jak i oceny technicznej. W obecnym stanie prawnym, jeżeli prowadzi się postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 p.b., bez wcześniejszego wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., a istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o takie dokumenty, o których mowa w art. 50 ust. 3 p.b., należy korzystać z możliwości, jakie dają w takich przypadkach przepisy art. 81c ust. 2 p.b., ale taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Niezależnie od powyższego mając na uwadze treść zarzutów naruszenia prawa materialnego, w których skarżąca kasacyjnie zarzuca brak podstaw faktycznych do zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy oraz prowadzenia postępowania naprawczego i nakładania na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami prezentowanymi w orzecznictwie NSA niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 6441/21, LEX nr 3821207).
Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.