II OSK 960/21

II OSK 960/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Żak
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1192/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-13
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa1192/20 w sprawie ze skargi X spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1192/20, oddalił skargę X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) decyzją z 24 stycznia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), udzielił X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...], rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługowo-hotelową, na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] [...], przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz budowie wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...]. [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] [...]-[...] i [...] w [...], w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: "Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...]> [...], [...], [...] obr. [...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...], przy ul. [...]. [...]-[...] i [...] w [...]" opracowaną przez mgr inż. arch. J. K. z zespołem we wrześniu 2016 r. oraz dokumentację pn.: "[...], ul. [...] [...]-[...]. d. zespół szpitalno-klasztorny pw. [...]. Program prac konserwatorskich, dotyczących polichromii wraz z transfermowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków ścian i sklepień, wystroju architektonicznego elewacji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgr M. S. i mgr A. [...] w 2016 r. W decyzji tej określono także warunki prowadzenia ww. działań.
Decyzją z 23 lutego 2017 r., znak: [...], MWKZ zmienił ww. pozwolenie nr [...], w zakresie zmiany dotychczasowego zapisu na s. 2 ww. pozwolenia o brzmieniu: "(...) 13. przed przystąpieniem do realizacji inwestycji należy wykonać pełne badania archeologiczne, wyniki których mogą spowodować konieczność korekty projektu (na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać w tut. Urzędzie pozwolenie konserwatorskie)", na postanowienie o treści "(...) 13. po rozpoczęciu realizacji inwestycji należy - jako I etap - całkowicie odsłonić relikty budynku z XVI wieku, którego fragmenty zostały odsłonięte podczas badań archeologicznych - w przypadku konieczności utrzymania reliktów ww. budynku należy wprowadzić, w trybie nadzoru autorskiego, odpowiednie korekty w projekcie budowlanym (na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać w tut. Urzędzie pozwolenie konserwatorskie)".
Kolejnej zmiany przedmiotowego pozwolenia dokonano na podstawie decyzji organu I instancji z 11 lipca 2017 r., nr [...] (znak: [...]). Zgodnie z tą decyzją, dotychczasowe postanowienie na s. 1. ww. pozwolenia o brzmieniu: "(...) w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: "Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] [...], przebudowa i przebudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...]. [...], [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] [...]-[...] i [...] w [...]" opracowaną przez mgr inż. arch. J. K. z zespołem we wrześniu 2016 r. oraz dokumentację pn.: "[...], ul. [...] [...]-[...]. d. zespół szpitalno- klasztorny pw. [...]. Program prac konserwatorskich dotyczących polichromii wraz z transformowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków ścian i sklepień, wystroju architektonicznego elewacji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgra M. S. i mgr A. [...] w 2016 r. (...)", zastąpiono zapisem o treści: "(...) w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: »Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na Funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] [...]-[...] i [...] w [...] » opracowaną przez mgra inż. arch. J. K. z zespołem we wrześniu 2016 r. oraz dokumentację pn.: "[...], ul. [...] [...]-[...], d. zespół szpitalno- klasztorny pw. [...]. Program prac konserwatorskich dotyczących polichromii waz z transformowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków, ścian i sklepień, wystroju architektonicznego elewacji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgr M. S. i mgr A. [...] w 2016 r. oraz dokumentację zamienną pn.: »Projekt budowlany zamienny. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...]) [...]) [...], [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] [...]-[...] i [...] w [...]» opracowaną przez mgra inż. arch. J. K. z zespołem w maju 2017 r. (...)’’
Następnie w dniu 22 października 2019 r., w dzienniku budowy prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji - T. A., kierownik budowy odnotował, że: "Z uwagi na awaryjny stan węzła ściany frontowej oś HA ze ścianą prostopadłą oś H20, na piętrze 4, 3 i 2, budynku H1, w dniu 22 października 2019 r., wyłączony z ruchu pieszych został odcinek ul. [...] w strefie niebezpiecznej pod ww. węzłem, w celu zabezpieczenia miejsca awarii przed dostępem ludzi. Ściana frontowa w tym zakresie odspaja się od ściany w osi H20 i możliwe jest jej niekontrolowane oderwanie. Wykonane zostały awaryjne zabezpieczenia ww. ścian konstrukcją stalową. W celu utrzymania narożnika do czasu rozbiórki konieczny jest jego natychmiastowy demontaż w celu uniknięcia niekontrolowanego odspojenia. Stan awarii jest na tyle poważny, że nie ma możliwości zespolenia części odpadającej ściany. Jakakolwiek naprawa zagrażałaby życiu i zdrowiu ludzi." Pod tą samą datą w dzienniku budowy, Pan Ł.M. oraz Pan M. S., projektanci, wpisali, iż potwierdzają konieczność rozbiórki awaryjnego węzła ściany frontowej oś HA ze ścianą prostopadłą oś H20 na piętrze 4, 3 w zakresie, w którym jest odspojony. Odspojenie powstało w wyniku oderwania ściany w osi H11. Kolejnego wpisu dokonał Pan S. S., inspektor nadzoru, zalecając "(...) rozbiórkę węzła ściany frontowej w osi HA/H20 zgodnie z wytycznymi konserwatora. Zabezpieczyć roboty rozbiórkowe od strony zewnętrznej (zamknięcie ulicy, zadaszenie) i zamknąć (...) rejon także od strony wew. budynku (...)".
MWKZ w dniu 24 października 2019 r., przeprowadził kontrolę doraźną elewacji budynku przy ul. [...] [...]-[...] w [...]. W protokole kontroli stwierdzono w pierwszej kolejności, że jest ona przeprowadzana w związku z zawiadomieniem z dnia 23 października 2019 r. o rozbiórce ryzalitu zlokalizowanego w prawej osi kamienicy. W wyniku kontroli zanotowano rozebranie części elewacji od strony prawej osi do poziomu gzymsu parteru. Stwierdzono widoczne ugięcie gzymsu w partii środkowej tej części elewacji oraz wykonane zabezpieczenie za pomocą stalowych belek opinających narożnik budynku - kotwiona ściana frontowa do ścian poprzecznych. Ł. K. - przedstawiciel inwestora, podał do protokołu, że w trakcie rozpoczęcia prac związanych z rozbiórką awaryjnego przęsła ujętego w projekcie budowlanym do rozbiórki (s. 11 projektu konstrukcji), stwierdzono, że poziom uszkodzenia ryzalitu nie pozwala na jego utrzymanie. Okoliczność ta została potwierdzona przez kierownika budowy i głównego projektanta konstrukcji oraz głównego inspektora nadzoru wpisem do dziennika budowy. Następnie rozebrano uszkodzony i zagrażający bezpieczeństwu fragment ryzalitu i pilastra oraz wykonano prace zabezpieczające pozwalające na dalsze prowadzenie robót budowlanych oraz zapewniające bezpieczeństwo przechodniów na ulicy [...]. Zabezpieczenie zostało wykonane z dwuteowników stalowych". M.S. natomiast podał do protokołu, iż rozbierane przęsło/ryzalit uległo awarii w latach 80-tych XX w. poprzez bardzo duże osiadanie wspólnej ściany na styku ściany [...] [...]. Proces tego osiadania został zahamowany w latach 90- tych poprzez podbicie fundamentów. Uszkodzenia i permanentna awaria przęsła występowała w latach 90- tych. Na etapie wykonywania projektu budowlanego, z racji awarii konstrukcji podjęto decyzję o jego rozbiórce i ponownym jego odtworzeniu. W trakcie tych prac okazało się, że fragment ściany elewacyjnej rozbieranego przęsła o wymiarach w rzucie 60x60 cm., jest całkowicie odspojony od budynku [...] [...], a jego pozostawienie zagrażało katastrofą budowalną. W protokole odnotowano także, iż przedstawiciel MWKZ powiadomił przedstawiciela inwestora o konieczności przedstawienia w formie pisemnej ekspertyzy konstrukcyjnej wykonanych działań. Ponadto w toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną.
Decyzją z 28 października 2019 r., Nr [...](znak: [...]), MWKZ wstrzymał inwestorowi X roboty budowlane przeprowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul. [...] [...]-[...] w [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a jako jej podstawę prawną wskazano art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: u.o.z.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kamienica przy ul. [...] [...]-[...] w [...] jest wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z 17 lutego 1975 r. Nieruchomość, na której kamienica jest położona, znajduje się ponadto w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta [...] ze [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]oraz leży w granicach pomnika historii "[...] - historyczny zespół miasta". W wyniku przeprowadzonej kontroli doraźnej stwierdzono, iż podczas wykonywania robót budowlanych dokonano rozbiórki części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] do poziomu gzymsu parteru. Przeprowadzane roboty budowlane wykroczyły swoim zakresem poza warunki wydanego pozwolenia konserwatorskiego Nr [...] z 24 stycznia 2017 r. (znak: [...]) oraz dokumentacji projektowej będącej podstawą jego wydania. W ocenie MWKZ zaistniała sytuacja stworzyła realne zagrożenie dla obiektu wpisanego do rejestru zabytków. W związku z tym organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o wstrzymaniu przedmiotowych robót do czasu przeprowadzenia niezależnej ekspertyzy konstrukcyjnej, dotyczącej sposobu prowadzenia robót budowlanych przy przebudowywanym obiekcie w obliczu zaistniałych okoliczności, została wydana w obawie przed dalszą destrukcją budynku.
X złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 1 kwietnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując w szczególności, że decyzja jest prawidłowa, a art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i organ właściwy nie ma swobody decyzyjnej w zakresie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia lub niezgodnie z pozwoleniem. Uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji nastąpiło w związku z wykonaniem przez inwestora zaleceń określonych w decyzji z 6 grudnia 2019 r., nr [...].
MWKZ, po wydaniu ww. decyzji wstrzymującej roboty budowlane przy przedmiotowym budynku, zwrócił się do rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie opinii w przedmiocie oceny poprawności wykonywanych robót budowalnych, jak i dalszego postępowania przy obiekcie. Opinia dr hab. inż. D. B. wpłynęła do organu I instancji w formie elektronicznej 26 listopada 2019 r., natomiast 3 grudnia 2019 r., do MWKZ wpłynęło odnoszące się do tej opinii stanowisko X.
W dalszej kolejności, MWKZ decyzją z 6 grudnia 2019 r., nr [...](znak: [...]), zobowiązał X do doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] 12 - 14 w [...] do jak najlepszego stanu, w terminie do 15 stycznia 2020 r., w następujący sposób:
1. należy wykonać profesjonalne scalenie ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20 budynku przy ul. [...] [...]-[...] w [...]. Przy wykonywaniu przedmiotowego scalenia należy uwzględnić również zaproponowane rozwiązania przedstawione w opinii technicznej pt: "Ustalenie przyczyn lokalnych uszkodzeń w zabytku rejestrowym, znajdującym się w [...] przy ul. [...] [...]-[...]", opracowaną przez rzeczoznawcę ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w zakresie opieki nad zabytkami w dziedzinie architektura i budownictwo w specjalizacji konstrukcje budowlane i inżynierskie, procesy fizykalne w obiektach zabytkowych - dr. hab. inż. D. B., cyt. "proponuje się scalenie tego elementu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20, za pomocą wiotkich prętów spiralnych o średnicach U6mm, osadzonych na zaprawach lub żywicach systemowych’’;
2. wobec nowych faktów ujawnionych podczas wykonywania robót budowlanych, należy skorygować oraz uaktualnić projekt rozbiórki, który będzie uwzględniał nowe rozwiązania dla prowadzenia robót w oparciu o stan rzeczywisty obiektu. Skorygowany projekt winien zawierać takie rozwiązania, które w pełni zabezpieczą budynek przed dalszą jego degradacją. Skorygowane opracowanie należy przedłożyć w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków,
3. wszelkie prace rozbiórkowe - ujęte w zatwierdzonym pozwoleniem MWKZ Nr [...] z 24 stycznia 2017 r. projekcie budowlanym oraz następnie skorygowane zgodnie z powyższym zapisem winny być prowadzone przy udziale specjalistycznego zespołu w tym: projektantów konstrukcji, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego;
4. podczas wykonywania robót budowlanych należy uwzględnić również zalecenia wskazane w ww. opinii, cyt: "aby wszelkie prace rozbiórkowe prowadzone były z ograniczeniem do niezbędnego minimum stosowania urządzeń emitujących i przenoszących drgania na elementy obiektu - zaleca się usuwanie elementów lub ich fragmentów metodą wycinania, aby elementy wykazujące niską stabilność lub odspajające zostały połączone ze stabilnym podłożem za pomocą wiotkich, spiralnych prętów wykonanych ze stali o wysokiej wytrzymałości i kotwionych w murach (cegłach, spoinach) za pomocą zapraw lub żywic systemowych",
5. w przypadku nowych istotnych odkryć na obiekcie, które mogą mieć wpływ na wykonywanie robót budowlanych należy zastosować konieczne rozwiązania zabezpieczające obiekt przed dalszą jego degradacją.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji powołał się na treść ww. opinii dr hab. inż. D. B., stwierdzając następnie, że za nadrzędną w niniejszej sprawie uznał konieczność ochrony zabytku wpisanego do rejestru zabytków, która winna być oparta o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto mając na uwadze powyższe, MWKZ nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na fakt, iż działania prowadzone w przedmiotowym obiekcie mają bezpośredni wpływ na stan zachowania budynku, który wymaga przeprowadzenia natychmiastowych prac zabezpieczających oraz prac konserwatorskich, a dalsze prowadzanie robót budowlanych bez niezbędnych pozwoleń konserwatorskich oraz nadzoru konserwatorskiego jest bezpośrednim zagrożeniem dla obiektu wpisanego do rejestru zabytków indywidualną decyzją.
W dniu 10 grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo X informujące, że inwestor wykonał obowiązki nałożone ww. decyzją nr [...] z 6 grudnia 2019 r. W związku z tym inwestor zwrócił się do MWKZ o dokonanie odbioru wykonanych prac w dniu 10 grudnia 2019 r. W tymże dniu dokonano oględzin "dotyczących realizacji decyzji MWKZ nr [...] z 6 grudnia 2019 r. dotyczącej doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] [...]-[...] w [...] - do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie określonych czynności." W protokole stwierdzono, że z uwagi na spełnienie warunków ww. decyzji, inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym.
Niezależnie od powyższego, X złożyła odwołanie od decyzji MWKZ z 6 grudnia 2019 r., nr [...].
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 1 kwietnia 2020 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Minister w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona decyzja jest aktem wydanym w istocie na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., natomiast przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.o.z. został przez organ I instancji błędnie wskazany w komparycji oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy, a także z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że jest ona wydawana w następstwie wstrzymania robót na podstawie art. 43 u.o.z. Ponadto, zakres działań, określony w punkcie 1 zaskarżonej decyzji mieści się niewątpliwie w zakresie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. Dla doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z pozwoleniem i dla możliwości kontynuowania tych robót zgodnie z pozwoleniem, niezbędne było scalenie odspajającej się części ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności wskazane w punktach 2 i 5 zaskarżonej decyzji nie mieszczą się w zakresie przepisów normujących usuwanie skutków działań prowadzonych lub przeprowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego, tj. w art. 44 oraz w art. art. 45 u.o.z. O ile pkt 1 zaskarżonej decyzji zawiera zalecenie niezbędne do kontynuacji wstrzymanych robót zgodnie z pozwoleniem z 24 stycznia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), to w punkcie 2 nakazano modyfikację obowiązującego pozwolenia, przy czym nakaz ten nie stanowi zobowiązania do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych robót przy zabytku, o którym mowa w art. 44 u.o.z. Uwaga ta dotyczy także nakazu zastosowania rozwiązań zabezpieczających obiekt przed dalszą jego degradacją w przypadku nowych istotnych odkryć na obiekcie, które mogą mieć wpływ na wykonywanie robót budowlanych. Zalecenia zawarte w punktach 2 i 5 zaskarżonej decyzji związane są z ujawnieniem w trakcie prowadzenia robót nowych okoliczności związanych ze stanem zabytku lub z jego wartością zabytkową. Zaistnienie okoliczności tego typu jest podstawą do wydania decyzji, o której mowa w 47 ust. 1 u.o.z. Przepis ten stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wznowić postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia, a następnie zmienić je lub cofnąć, w drodze decyzji, jeżeli w trakcie wykonywania badań, prac, robót lub innych działań określonych w pozwoleniu wystąpiły nowe fakty i okoliczności, mogące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku. Oczywiście, w sytuacji, gdy decyzja z art. 47 nie została przez właściwy organ wydana, inwestor może samodzielnie wprowadzić niezbędne zmiany w projekcie budowlanym i wystąpić do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydanie kolejnego pozwolenia, akceptującego te zmiany.
Zdaniem Ministra, powyższe uwagi dotyczą także punktu 4 zaskarżonej decyzji. Z jego treści wynika, że zalecenie w nim zawarte, podobnie jak w przypadku punktów 2 i 5, jest skutkiem określonego stanu zabytku, który w pełni został ujawniony dopiero po przystąpieniu do robót budowlanych. Organ odwoławczy (odnosząc się do punktu 3 zaskarżonej decyzji), stwierdził, że obowiązek kierowania robotami budowlanymi oraz sprawowania nadzoru inwestorskiego przez osoby posiadające określone kwalifikacje, wynika z przepisów u.o.z. Swoiste przypominanie o tym obowiązku ustawowym w decyzji administracyjnej jest bezprzedmiotowe i nie mieści się w zakresie art. 44 ust. 1 i art. 45 u.o.z. Wskazał przy tym, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku prowadzenie robót przy zabytku wpisanym do rejestru z udziałem projektantów konstrukcji, brak jest zatem podstaw prawnych do nakładania tego rodzaju obowiązku. Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez stronę skarżącą, w ślad za ww. opinią, zgodności prowadzonych robót budowlanych z założeniami dokumentacji projektowej - organ podkreślił, że kwestia ta była szczegółowo analizowana na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji MWKZ wstrzymującej roboty budowlane przy budynku frontowym położonym przy ul. [...] [...]-[...] w [...]. Jednocześnie Minister zaznaczył, że z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż skarżąca Spółka wykonała działania nakazane zaskarżoną decyzją. Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniać zaistniałe zmiany stanu faktycznego sprawy. W związku z tym pozostawianie w obrocie prawnym decyzji jest bezcelowe, a dalsze prowadzenie postępowania bezprzedmiotowe. W konsekwencji, Minister uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Skargą X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a.; art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z.
W pismach procesowych z 17 czerwca 2020 r. i 19 października 2020 r., skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. Natomiast w piśmie procesowym z 7 stycznia 2021 r., skarżąca Spółka zarzuciła dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z 11 stycznia 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi oraz oddalenie złożonych przez stronę wniosków dowodowych a także o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego ze wskazanego w piśmie dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do szeregu wniosków dowodowych zawartych w pismach procesowych zarówno skarżącej, jak i organu Sąd podkreślił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest konieczne (niezbędne) odniesienie sią do wskazywanych w pismach procesowych problemów związanych między innymi z wyłączeniem pracownika organu. Ewentualne naruszenia z tym związane mogą być bowiem podnoszone w nadzwyczajnych, odrębnych postępowaniach administracyjnych lub w postępowaniach przed sądami powszechnymi. W związku z tym, wskazane przez skarżącą jak i pełnomocnika organu wnioski dowodowe Sąd oddalił.
Dalej Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji wydana była w następstwie wstrzymania robót na podstawie art. 43 u.o.z. Zakres działań, określony w punkcie 1 decyzji mieścił się niewątpliwie w zakresie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. Dla doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z pozwoleniem i dla możliwości kontynuowania tych robót zgodnie z pozwoleniem, niezbędne było scalenie odspajającej się części ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej. Zasadnie w ocenie Sądu twierdzi organ odwoławczy, że czynności wskazane w punktach 2 i 5 decyzji organu I instancji nie mieszczą się w zakresie przepisów normujących usuwanie skutków działań prowadzonych lub przeprowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego (tj. w art. 44 u.o.z. oraz w art. art. 45 u.o.z.). O ile pkt 1 decyzji zawierał zalecenie niezbędne do kontynuacji wstrzymanych robót zgodnie z pozwoleniem z 24 stycznia 2017 r., nr [...], to w punkcie 2 nakazano modyfikację obowiązującego pozwolenia, przy czym nakaz ten nie stanowi zobowiązania do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych robót przy zabytku, o którym mowa w art. 44 u.o.z. Uwaga ta dotyczy także nakazu zastosowania rozwiązań zabezpieczających obiekt przed dalszą jego degradacją w przypadku nowych istotnych odkryć na obiekcie, które mogą mieć wpływ na wykonywanie robót budowlanych. Zalecenia zawarte w punktach 2 i 5 decyzji organu I instancji związane były z ujawnieniem w trakcie prowadzenia robót nowych okoliczności związanych ze stanem zabytku lub z jego wartością zabytkową. Zaistnienie okoliczności tego typu jest podstawą do wydania decyzji (o której mowa w 47 ust. 1 u.o.z.). Przepis ten stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wznowić postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia, a następnie zmienić je lub cofnąć, w drodze decyzji, jeżeli w trakcie wykonywania badań, prac, robót lub innych działań określonych w pozwoleniu wystąpiły nowe fakty i okoliczności, mogące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy decyzja z art. 47 u.o.z. nie została przez właściwy organ wydana, inwestor może samodzielnie wprowadzić niezbędne zmiany w projekcie budowlanym i wystąpić do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydanie kolejnego pozwolenia, akceptującego te zmiany. Powyższe uwagi dotyczą także do punktu 4 decyzji organu I instancji. Z jego treści wynika, że zalecenie w nim zawarte (podobnie zresztą jak w przypadku punktów 2 i 5) było skutkiem określonego stanu zabytku, który w pełni został ujawniony dopiero po przystąpieniu do robót budowlanych. Zasadnie również w ocenie Sądu organ odniósł się do punktu 3 decyzji, stwierdzając, że obowiązek kierowania robotami budowlanymi oraz sprawowania nadzoru inwestorskiego przez osoby posiadające określone kwalifikacje, wynika z przepisów u.o.z.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż X ostatecznie wykonała działania nakazane zaskarżoną decyzją. W związku z tym pozostawianie w obrocie prawnym tej decyzji było bezcelowe, a dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie - bezprzedmiotowe. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie wynikają zatem następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia: inwestor dokonał rozbiórki części ryzalitu południowego budynku frontowego położonego przy ul. [...] [...]-[...] w [...], w sposób wykraczający poza zakres zaakceptowany przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pozwoleniu z 24 stycznia 2017 r. nr [...]; okoliczność ta obligowała organ I instancji do wydania decyzji wstrzymującej roboty budowlane; przed wydaniem decyzji organ nie był uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej (dla wstrzymania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wystarczające jest samo stwierdzenie prowadzenie ich bez pozwolenia lub niezgodnie z warunkami pozwolenia wydanego); decyzją z 6 grudnia 2019 r. MWKZ zobowiązał inwestora - X do doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] [...] - [...] w [...] do jak najlepszego stanu, w terminie do dnia 15 stycznia 2020 r., w szczegółowo określony sposób; w dniu 10 grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo X informujące, że Inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją z 6 grudnia 2019 r.; inwestor zwrócił się do MWKZ o dokonanie odbioru prac w dniu 10 grudnia 2019 r.; w tym dniu dokonano oględzin a w protokole z oględzin z dnia 12 grudnia 2019 r. stwierdzono, że z uwagi na spełnienie warunków decyzji z 6 grudnia 2019 r., Inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym. W ocenie Sądu, zgodzić się można z organem, że roboty budowlane prowadzone przy danym obiekcie budowlanym stanowią z reguły pewną całość, jako ciąg działań wzajemnie powiązanych i wpływających na siebie. Te powiązania powinny zostać uwzględnione przez organ ochrony zabytków na etapie wydawania decyzji wstrzymującej roboty budowlane przy danym zabytku. Celem normy zawartej w art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jest jak najszybsze zatrzymanie działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. następuje szczegółowe wyjaśnienie stanu obiektu oraz ocena wpływu działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z pozwoleniem na zabytek, a także ustalenia sposobu dalszego postępowania, optymalnego z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z., może dojść do zalegalizowania prac, robót lub innych działań prowadzonych bez wymaganej akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ust. 1 pkt 2 tego artykułu przewiduje bowiem możliwość uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wstrzymane działania. Zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji była zatem prawidłowa, a jej wydanie - uzasadnione w danym stanie faktycznym. Dodatkowo Sąd wskazał, że zasadnie organ II instancji uwzględnił zasadniczą zmianę stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Z akt postępowania wynika bowiem, że: podczas oględzin w dniu 10 grudnia 2019 r. stwierdzono spełnienie warunków wynikających z decyzji MWKZ z 6 grudnia 2019 r.; w protokole z 12 grudnia 2019 r. odnotowano, że inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym; a zatem pozostawianie w obrocie prawnym decyzji z 6 grudnia 2019 r. było bezcelowe. W związku z zaistniałym stanem faktycznym i prawnym, zasadnie zatem zdaniem Sądu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- w ten sposób, że:
a) pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury, tj. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nie wyłączenie się od rozpoznania sprawy mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości bezstronności piastuna organu I instancji (i który został następnie wyłączony), a organ II instancji zaakceptował decyzję wydaną w takich warunkach, a ponadto,
b) organ II instancji, zamiast wyeliminować wadliwą decyzję wydaną przez organ I instancji (niezdolny do jej wydania) i wydać decyzję kasatoryjną, czynił na jej podstawie ustalenia i wydał decyzję merytoryczną, wskutek czego pozbawił skarżącego prawa do bezstronnego i rzetelnego postępowania w dwóch instancjach;
c) zignorowanie faktu, iż skarżący nie tylko złożył (w dniu 27 grudnia 2019 r.) wniosek o wyłączenie M. B. (piastuna urzędu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) od prowadzenia spraw inwestycji przy ul. [...] [...]-[...] i [...] w [...], ale także sygnalizował o rozlicznych przejawach nieobiektywnego zachowania M. B. wobec skarżącego inwestora, organ II instancji winien był samodzielnie, z własnej inicjatywy zbadać istnienie tych okoliczności, o których mowa w art. 24 k.p.a., aby ustalić czy decyzja organu I instancji została wydana przez piastuna organu, który jest nieobiektywny i podlega wyłączeniu z mocy prawa i czy skarżący miał zapewnione prawo do dwukrotnego obiektywnego rozstrzygnięcia swojej sprawy (art. 15 k.p.a.), gdyż to organ administracji winien stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a nie pomijać takich okoliczności i "zabierać" obywatelowi prawo do rozpatrzenia sprawy dwukrotnie (przez dwie rzetelne i prawidłowe instancje), zwłaszcza, że przeciwko M. B. toczy się postępowanie karne związane z jej licznymi zachowaniami wobec skarżącego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie faktu, iż decyzję I instancji (na podstawie której organ II instancji opierał swe ustalenia) wydał organ - Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] - piastun urzędu, w osobie M. B., wobec której zachodziły przesłanki wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a., przez co organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, a zatem decyzja I instancji została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu w trybie art. 24 § 3 k.p.a. - a zatem postępowanie zakończone decyzją I instancji podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś Minister (organ II instancji) nie podjął w związku z powyższym jakiejkolwiek czynności mającej na celu zapewnienie skarżącemu rzetelnego i obiektywnego dwuinstancyjnego postępowania;
3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.,, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, iż:
a) zaskarżona decyzja jest aktem wydanym w istocie na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3, natomiast przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 został przez organ pierwszej instancji błędnie wskazany w komparycji oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
b) roboty budowlane prowadzone przez skarżącego wykroczyły poza wydane pozwolenie konserwatorskie i zasadnym było wydanie nakazu doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z pozwoleniem i dla możliwości kontynuowania tych robót zgodnie z pozwoleniem, niezbędne było scalenie odspajającej się części ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej;
c) dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe;
4) 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż:
a) zagrożenia katastrofą budowlaną od 2010 r. budynku frontowego przy ul. [...] [...]-[...] w [...], które to zagrożenia spowodowało wyłączenie budynku z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 19.03.2010 r., zaś działania skarżącego związane z odbudową budynku zmierzają do rewitalizacji budynku i pozwalają na odtworzenie jego dawnej świetlności;
b) prowadzone przez skarżącego prace były zgodne z projektem budowlanym oraz pozwoleniem konserwatorskim, natomiast rozbiórka niestabilnego fragmentu konstrukcji - ryzalitu - podyktowana była koniecznością ochrony zdrowia i żyda ludzi lub mienia oraz istniejącym co najmniej od 2010 r. zagrożeniem katastrofy budowlanej;
c) na etapie uzgodnień i projektów budowlanych nie było możliwości określania rzeczywistego stanu technicznego ryzalitu z powodu istnienia niewidocznych ubytków w łączeniach elementów murowych (brak wiązań w elementach murowych), w konsekwencji rozmiar ubytków w elementach konstrukcyjnych budynku mógł zostać określony dopiero po odsłonięciu kolejnych warstw konstrukcji budynku;
d) strona informowała organ konserwatorski o ujawnionym, w toku prowadzonych prac, awaryjnym stanie technicznym ryzalitu i konieczności dokonania zabezpieczeń polegających na rozebraniu części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] do poziomu gzymsu partery (23 października 2019 r.) wykonując tym samym obowiązki wynikające z pozwolenia konserwatorskiego nr [...], tj. niezwłocznego zawiadomienia organu konserwatorskiego;
5) 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej oraz naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;
6) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie, zachodzą podstawy umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość następczą
7) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nie zachodzą wątpliwości co do wszczęcia i przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania kontrolnego i zasadności wydania decyzji MWKZ nr [...], a w szczególności w zakresie wstrzymanych robót obejmujących cały frontowy budynek inwestycji przy ul. [...] [...]-[...], podczas gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w tym m.in. opinia techniczna sporządzona na zlecenie MWKZ przez D.B., z której wynika, że prace nie były wykonywane niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, a co do których Sąd I instancji nie odniósł się w swoim uzasadnieniu;
8) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 k.p.c. poprzez niezasadne "oddalenie" (cyt. z uzasadnienia wyroku sądu I instancji) wniosków dowodowych skarżącego, uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci:
- decyzja PINB nr [...] z dnia 19.03.2010 r.
- pismo MWKZ z dnia 30.03.2020 r.
- wydruk z portalsamorzadowy.pl z dnia [...] grudnia 2019 r.
- wydruk z Dziennika Polskiego z dnia [...] października 2019 r.
- postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie wyłączenia M.B. od postępowań dotyczących inwestycji przy ul. [...] [...]-[...] i [...] w [...]
- postanowienie Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Kamy Odwoławczy Sekcja ds. Postępowań Szczególnych i Wykroczeń z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt IV 1 Kz 64/20 o uchyleniu postanowienia o umorzeniu postępowania prywatnoskargowego p-ko Pani dr hab. M.B. w przedmiocie zniesławienia X sp. z o.o. sp.k. i przekazaniu sprawy Sądowi Rejonowemu dla [...] - Śródmieścia w [...] do dalszego prowadzenia
- protokół posiedzenia Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Kamy Odwoławczy Sekcja ds. Postępowań Szczególnych i Wykroczeń z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt IV1 Kz 64/20
- akt notarialny, rep [...]. nr [...]- protokół z otwarcia stron internetowych
- pismo Ministra z dnia 08 czerwca 2020 roku, znak [...]
- pismo Ministra z dnia 7 lutego 2020 r. do Wojewody Małopolskiego, znak [...],
których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania, iż w sprawie zachodziły przesłanki bezwzględnej nieważności postępowania z uwagi na stronniczość piastuna organu i zaktualizowania się przesłanek wyłączenia organu, co wpłynęło na treść wyroku, gdyż uniemożliwiło właściwe i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie,
a nadto niewydanie przez Sąd I instancji postanowienia o oddaleniu wymienionych powyżej dowodów mimo takiego obowiązku, co uniemożliwia skarżącemu zaskarżenie postanowienia o oddaleniu dowodów w trybie art. 191 p.p.s.a.,
a w konsekwencji powyższego:
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
9) rażące naruszenie przepisu art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o
ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż wykonane prace polegające na rozebraniu części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] do poziomu gzymsu parteru stanowią prace wykonane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim nr [...] z dnia 24 stycznia 2017 r., a organ I instancji błędnie wskazał w komparycji oraz uzasadnieniu decyzji nr [...], że działa na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.o.z.,
podczas gdy:
a) prace te stanowiły wyłącznie niezbędne czynności zapobiegające przed zwiększeniem, już istniejącego zagrożenia katastrofą budowlaną, a zatem prace te były realizowane na podstawie i zgodnie z uzyskanym przez stronę pozwoleniem konserwatorskim nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 24 stycznia 2017 r. oraz w celu zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją;
b) organy zarówno I jak i II instancji stwierdziły (uzasadnienie na str. 2 decyzji) iż "prowadzone roboty budowlane wykroczyły swoim zakresem poza warunki wydanego pozwolenia konserwatorskiego Nr [...] z dnia 24.01.2017r.) podczas gdy nie wskazały w żadnym miejscu na czym miało polegać odmienność i wykroczenie poza zakres wydanego pozwolenia konserwatorskiego, ani na czym miało polegać prowadzenie prac "odmiennie", lub niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego nr [...] , a Sąd administracyjny w ślad za organem I i II instancji bezrefleksyjnie powielił te puste zwroty czym nie rozpoznał istoty sprawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjne kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej pomieszczone są usprawiedliwione.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia przedmiotowej kasacji zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu odwoławczego w ramach wniesionego środka odwoławczego jest wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1192/20, którym oddalono skargę X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazane wyżej rozstrzygnięcie uchylało decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z dnia 6 grudnia 2019r., nr [...](znak: [...]), którą organ konserwatorski zobowiązał X do doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] [...] - [...]w [...] do jak najlepszego stanu, w terminie do 15 stycznia 2020 r., w następujący sposób: poprzez
1. profesjonalne scalenie ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20 budynku przy ul. [...] [...]-[...] w [...],
2. skorygowanie oraz uaktualnienie projektu rozbiórki, który będzie uwzględniał nowe rozwiązania dla prowadzenia robót w oparciu o stan rzeczywisty obiektu,
3. wszelkie prace rozbiórkowe - ujęte w zatwierdzonym pozwoleniem MWKZ Nr [...] z 24 stycznia 2017 r. projekcie budowlanym oraz następnie skorygowane zgodnie z powyższym zapisem winny być prowadzone przy udziale specjalistycznego zespołu w tym: projektantów konstrukcji, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego,
4. uwzględnienie zaleceń wskazanych w opinii technicznej, cyt: "aby wszelkie prace rozbiórkowe prowadzone były z ograniczeniem do niezbędnego minimum stosowania urządzeń emitujących i przenoszących drgania na elementy obiektu",
5. w przypadku nowych istotnych odkryć na obiekcie, które mogą mieć wpływ na wykonywanie robót budowlanych należy zastosować konieczne rozwiązania zabezpieczające obiekt przed dalszą jego degradacją,
nadając decyzji jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.
Nie jest sporne, iż prace zlecone ww. decyzją MWKZ z dnia 6 grudnia 2019 r., nr [...] zostały wykonane, o czym inwestor poinformował organ konserwatorski w dniu 10 grudnia 2019 r. i tego też dnia dokonano oględzin placu budowy a sporządzony z tej czynności protokół wskazał, iż z uwagi na spełnienie warunków ww. decyzji, inwestor może kontynuować roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym.
Z kolei rozpoznając wniesione odwołanie od decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r., nr [...], organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji, bowiem wskazano, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestor wykonał działania nakazane zaskarżoną decyzją, a zatem doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy w związku z tym bezcelowe jest dalsze prowadzenie postępowania, stąd uznanie niniejszego postępowania bezprzedmiotowym.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". Tożsamość sprawy administracyjnej istnieje natomiast gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujący tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej.
Okoliczności tej sprawy, co nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, wskazują iż przedmiotowe postępowanie jest konsekwencją wydania w innym postępowaniu decyzji przez MWKZ z 28 października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.), którą po przeprowadzeniu w dniu 24 października 2019 r. kontroli doraźnej elewacji budynku przy ul [...] [...]-[...] w [...] wstrzymano inwestorowi (skarżącej) roboty budowlane prowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ww. ulicy, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.z. decyzja o której mowa w art. 43 ust. 1 u.o.z. wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji:
1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo
2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo
3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo
4) zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.
Okolicznością niezakwestionowaną w realiach tego postępowania jest to, iż decyzja wydana w trybie art. 43 ust. 1 u.o.z. z dnia 28 października 2019 r o wstrzymaniu robót budowlanych nie wygasła, albowiem w terminie 2 miesięcy od jej doręczenia podjęta została w trybie art 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. (choć w podstawie prawnej wskazano wadliwie art. 45 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 cytowanej ustawy) decyzja przez MWKZ z dnia 6 grudnia 2019 r. nr [...], właśnie kwestionowana w tym postępowaniu, od której złożono odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Nie jest również sporne, iż decyzja z dnia 6 grudnia 2019 r. została w pełni wykonana przez inwestora i uzyskał on zgodę udzieloną do protokołu na wznowienie wstrzymanych robót przy zabytku i ich kontynuowanie. To właśnie ta okoliczność spowodowała, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. w tej sprawie uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe skoro inwestor wykonał działania nakazane zaskarżoną decyzją.
Przy czym okoliczność wykonania działań nakazanych decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r., w ocenie NSA, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w zakresie oceny zgodności z prawem nałożenia obowiązków podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych prac, robót przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu (art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z.), skoro wcześniej wydana i istniejąca w obrocie prawnym decyzja wstrzymywała roboty budowlane przy zabytku zaś decyzja kwestionowana w tym postępowaniu nakładała obowiązki, które po wstrzymaniu należało wykonać, by móc dalej uzyskać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy zabytku. Niewykonanie tych obowiązków w terminie do 15 stycznia 2020 r. a więc przed terminem rozpoznania odwołania inwestora od decyzji nakładającej obowiązki w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu wiązało się bowiem z wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, w oznaczonym terminie - patrz art. 44 ust. 2 u.o.z. Poza tym decyzja ta stanowi podstawę do oceny, na następnym etapie postępowania, prawidłowości wykonania nałożonych nią obowiązków by móc skutecznie stwierdzić czy zostały one wykonane i aby na podstawie art. 44 ust. 3 u.o.z. uzyskać pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót przy zabytku. Dodatkowo należy wskazać, iż decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna- patrz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. I OSK 3311/18. Decyzje administracyjne dopóki nie staną się ostateczne nie są co do zasady wykonalne, chyba że zostanie im nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 i § 2 k.p.a.) jak w tej sprawie a zatem zgodnie z art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. decyzja taka była wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Rygor natychmiastowej wykonalności wygasa z dniem wydania decyzji organu odwoławczego zmieniającej lub uchylającej decyzję opatrzoną rygorem albo uchylającej rygor.
Zatem wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzjami organów konserwatorskich, w tym tą zaskarżoną w tej sprawie dot. przeprowadzenia natychmiastowych prac zabezpieczających oraz prac konserwatorskich, umożliwiających dalsze kontynuowanie prac budowlanych przy zabytku (doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu), objętej przecież rygorem natychmiastowej wykonalności nie powoduje, iż wykonanie tej decyzji przed rozpoznaniem odwołania wniesionego od tego rozstrzygnięcia prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania przed organami konserwatorskimi w tym zakresie.
Ponadto realizacja przez inwestora nakazanych w decyzji z dnia 6 grudnia 2019r. obowiązków, które zostały zakwestionowane w formie odwołania nie jest okolicznością, która wpływa na zmianę stanu faktycznego sprawy dotyczącej nakazu wydanego na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 3 u.o.z. a zatem brak jest podstaw do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak uczynił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zmiana okoliczności sprawy oznacza zmianę bądź okoliczności faktycznych, jakie organ przyjął za przesłankę rozstrzygnięcia, bądź zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie decyzji odmiennej treści niż to, które zostało wcześniej wydane. Gdy tymczasem kwestia prawidłowości prowadzonych robót budowlanych objętych pozwoleniem konserwatorskim przy zabytku będąca przedmiotem tego postępowania w tym nakaz doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu po uprzednim wiążącym wstrzymaniu robót budowlanych w dalszym ciągu jest aktualna, niezależnie od faktu wykonania nakazanych decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. obowiązków, w szczególności gdy inwestor kwestionuje co do zasady zasadność nałożonych ww. decyzją obowiązków.
Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Norma art. 105 § 1 k.p.a. wskazująca na bezprzedmiotowość postępowania stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze podkreśla się, że z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, to art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., I OSK 2582/19). Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tym postępowaniu.
W realiach tej sprawy, zdaniem NSA, zarówno okoliczności faktyczne sprawy jak i jej stan prawny, co wyżej wykazano, uzasadniają w pełni potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji MWKZ z dnia 6 grudnia 2019 r. albowiem występują w tym postępowaniu niezbędne elementy materialnego stosunku prawnego, pozwalające wydać decyzję załatwiającą sprawę w II instancji przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Stąd zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, że wykonanie przez inwestora decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. w sposób w niej opisany, jeszcze przed rozpoznaniem odwołania od niej przez organ II instancji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie zobowiązania inwestora do wykonania określonych obowiązków na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., jest błędne. Podzielenie tego poglądu przez Sąd pierwszej instancji czyni usprawiedliwionym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość następczą. Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, wprawdzie w powiązaniu z innymi przepisami, ale zasadny zarzut wadliwego zastosowania w sprawie przed organem odwoławczym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto usprawiedliwiony pozostaje również zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej oraz naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu faktu wadliwego umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Natomiast pozostałe zarzuty wniesionego środka odwoławczego nie zasługiwały na uwzględnienie a część z nich okazała się przedwczesna.
Przede wszystkim nieusprawiedliwione są zarzuty oznaczone w petitum kasacji jako zarzut naruszenia przepisów postępowania nr I pkt 1 i 2 dotyczące generalnie wyłączenia od udziału w postępowaniach pozostających w kompetencji MWKZ M. B. – Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako piastuna organu, potwierdzonego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r. znak sprawy [...], i skutków wywołanych ww. postanowieniem. Zarzuty te w okolicznościach tej sprawy nie mają jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszego postępowania.
Przede wszystkim do akt przedmiotowej sprawy dołączone zostało postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r. o wyłączeniu M. B. Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako piastuna organu od udziału w postępowaniach w sprawie nadzoru konserwatorskiego, pozwoleń konserwatorskich, nadzwyczajnych w sprawie pozwoleń konserwatorskich oraz innych postępowań pozostających w kompetencji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dot. Inwestycji przy ul. [...] [...]-[...] i [...] w [...]. Instytucja wyłączenia organu uregulowana w art. 25 k.p.a. jest z natury rzeczy gwarancją rzetelnego wypełniania powierzonych zadań, w postępowaniu administracyjnym służy przede wszystkim realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Niemniej jednak wskazane wyżej postanowienie o wyłączeniu piastuna organu od orzekania w sprawach tam oznaczonych wydane dnia 1 czerwca 2020 r. jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięć objętych przedmiotową kontrolą legalności tworzy prawo z mocy samego aktu ex nunc w momencie, w którym akt ten staje się ostateczny (np. w momencie uprawomocnienia się ww. postanowienia). Ma ono charakter konstytutywny i tworzy prawo na przyszłość a zatem nie może odnosić się czynności podejmowanych przez ten organ przed jego wydaniem stąd też nie może odnosić się do decyzji wydanej w dniu 6 grudnia 2019 r. i weryfikować zakończone już postępowanie administracyjne. Przepisy dotyczące wyłączenia organu administracji publicznej, z tej racji, że dotyczą jego właściwości i zawierają zamknięte wyliczenie przesłanek pozytywnych zastosowania tej instytucji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też zarzuty kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., dot. uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego a w kasacji właśnie tego dotyczy ten zarzut. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie a to, że Sąd ten nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu - co wykazane zostało we wstępnej części tego uzasadnienia - nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w opisany w kasacji sposób.
Niewątpliwie Sąd I instancji nie dopuścił uzupełniających dowodów z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, co kwestionowane jest zarzutem naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 k.p.c. poprzez niezasadne "oddalenie" wniosków dowodowych skarżącego. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zdaniem skarżącej przedstawione w sprawie dokumenty wytworzone na przestrzeni od 2010 r. do 15 września 2020 r. były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a mianowicie pozwalały wykazać, iż w sprawie zachodziła przesłanka bezwzględnej nieważności postępowania z uwagi na stronniczość piastuna organu. Przede wszystkim jednak część tych dokumentów została już wytworzona po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (patrz postanowienie Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2020 r, orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia 15 września 2020 r. ,protokół posiedzenia Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny również z dnia 15 września 2020 r., pismo Ministra z dnia 8 czerwca 2020 r.) zaś Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli legalności z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zaś zmiana stanu faktycznego czy też prawnego sprawy powstała po wydaniu decyzji nie wpływa na wynik sądowej kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Poza tym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18). Dodać nadto należy, że dowody z dokumentów przedstawione przed Sądem pierwszej instancji przez skarżącą, zdaniem NSA, nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przy czym należy wskazać, że także zarzut art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym.
W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu" (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15). Zatem nie można skutecznie w tym zakresie mówić o naruszeniu prawa mającego wpływ na wynik postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał odnoszenia się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności zarzuty dotyczące przeprowadzenia wadliwego postępowania administracyjnego, niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak i błędnej oceny materiału dowodowego oraz "rażącego naruszenia przepisu art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie", a więc odnoszące się, co do zasady, do meritum sprawy rozstrzyganej decyzją organu I instancji z w uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej w zakresie wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jawią się właśnie jako przedwczesne.
Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu albowiem przede wszystkim wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji z naruszeniem prawa dokonując oceny jej legalności, w wykazanych wyżej okolicznościach tej sprawy, zaakceptował błędne stanowisko organu o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania przed organem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). W tej sprawie taki wniosek zawarto we wniesionym środku odwoławczym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz uchylił decyzję organu odwoławczego.
O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.