II OSK 955/23

II OSK 955/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1693/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 134, art. 7, art.  77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1693/22 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 284/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A.S. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1693/22 oddalił skargę A.S na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 28 czerwca 2022 r. nr 284/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 624/22 Starosta [...] (dalej: Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P.Z. budynku biurowego i budynku magazynowego na terenie działek nr [...] w miejscowości J., gmina [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła A.S.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 284/OPON/2022, na podstawie art. 123 w zw. z art. 59 § 2 oraz z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej; p.b., po rozpatrzeniu ww. odwołania stwierdził niedopuszczalność odwołania od tejże decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż odwołująca się nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a skarżona decyzja Starosty nigdy nie została jej doręczona. Wskazał, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu I instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Z kolei późniejsze wniesienie odwołania winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji, wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Wojewoda Mazowiecki szczegółowo wskazał, że decyzja Starosty została doręczona ostatniej stronie postępowania 6 maja 2022 r. Zatem zgodnie z art. 129 k.p.a. termin do wniesienia odwołania do Wojewody Mazowieckiego za pośrednictwem organu I instancji upłynął z dniem 20 maja 2022 r., a 21 maja 2022 r., przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Odwołanie A.S. zostało nadane w placówce pocztowej 6 czerwca 2022 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne, co implikowało stwierdzenie jego niedopuszczalności.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła A.S. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga była niezasadna. Sąd wyjaśnił, iż organ poprawnie zastosował w tej sprawie art. 134 k.p.a. zgodnie z którym wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania pierwszoinstancyjnego jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Jak słusznie wyjaśnił to Wojewoda Mazowiecki, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do tych pierwszych zalicza się np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.
Ustalenie przez organ II instancji, że wnosząca odwołanie nie była stroną postępowania administracyjnego zobowiązywało zatem tenże organ do wydania w trybie art. 134 k.p,.a,. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wobec powyższego zbędne w ocenie Sądu okazały się ustalenia poczynione przez organ w zakresie przekroczenia przez nią terminu do wniesienia odwołania, gdyż niedopuszczalność w sprawie wynikała wyłącznie z tego, że skarżąca nie była stroną postępowania przez Starostą. Powyższy błąd organu nie miał jednak wpływu na treść słusznego z uwagi na ww. przyczynę podmiotową rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.S. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że mimo, iż Wojewoda Mazowiecki wskazał błędną przyczynę uznania odwołania za niedopuszczalne, tj. przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, skarga podlega oddaleniu z uwagi na niedopuszczalność odwołania skarżącej jako osoby, która nie była stroną postępowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał uprawnień do oddalenia skargi, jeżeli zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia w jego ocenie odpowiada prawu;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 7 oraz 77 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy miał podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a, podczas gdy w świetle aktualnego orzecznictwa i stanowiska judykatury, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania, a w przedmiotowej sprawie skarżąca niewątpliwie posiadała interes prawny do udziału w sprawie, który został całkowicie zlekceważony przez organy administracji;
3) naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skargi i faktów podniesionych przez skarżącą, pomimo oddalenia skargi.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Za zasadny uznać należy zwłaszcza zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Warunkiem zastosowania tej normy prawnej jest zatem ustalenie, że zaskarżony akt nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia określonych w art. 145 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem. A zatem oddalenie skargi jest możliwe, jeżeli sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem materialnym i procesowym, uzna wniesioną skargę za bezzasadną. Oddalenie skargi następuje więc po jej merytorycznym rozpoznaniu, bowiem oddalenie skargi na dany akt skutkuje utrzymaniem w mocy zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu jako zgodnego z prawem. Akt administracyjny wobec której sąd administracyjny oddalił skargę zyskuje przymiot prawomocności. Z kolei konsekwencją tej prawomocności jest niedopuszczalność późniejszego stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli organ administracji publicznej w wyniku wstępnego badania zawartości żądania ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie takiego żądania niedopuszczalnym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, pomimo stwierdzenia wadliwości w zakresie podstawy jego wydania. Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził bowiem, że kontrolowane postanowienie odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn niż wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji powoduje, że utrzymane zostaje w mocy postanowienie organu wydane na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. i art. 58 k.p.a. (przepisy dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) stwierdzające niedopuszczalność odwołania z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia.
W doktrynie oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział (art.129 § 2 k.p.a.). Po upływie tego terminu podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, nie jest jednak pozbawiony ochrony, może bowiem bronić swego interesu prawnego, poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 15, C.H. Beck 2017 oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1067/14). Zatem stanowisko organu byłoby prawidłowe gdyby przyjąć, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania ale z uchybieniem terminu. Oczywiście organ mógłby także stwierdzić niedopuszczalność odwołania w sytuacji gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie byłby oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynikał z samego odwołania, ale stanowisko takie musiałoby wynikać z wydanego w sprawie postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3578/18, LEX nr 3291659). Jednakże zaistnienia takiej sytuacji trudno dopatrywać się w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro uzasadnienie zaskarżonego postanowienia takiej argumentacji w ogóle nie zawiera, a podmiot składający odwołanie powołuje się na fakt położenia swojej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na przekroczone normy hałasu. Należy przyjąć, że w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja podnoszonych przez niego twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego, dlatego w takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, następnie dokonanie oceny interesu prawnego wnoszącego odwołanie i dopiero gdy wypadnie ona negatywnie, umorzenie postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1004/20, LEX nr 3058173).
Tymczasem Sąd pierwszej instancji przyjął, że rozstrzygnięcie organu pomimo wadliwego uzasadnienia jest prawidłowe, bowiem wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Należy w tym miejscu zauważyć, że po pierwsze kwestia istnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie była przedmiotem analizy organu, ale nie stała się również przedmiotem oceny Sądu. Za taką ocenę z pewnością nie można uznać stwierdzenia, że odwołująca się nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i decyzja nie została jej doręczona. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie może bowiem wynikać wyłącznie z konstatacji, że podmiot wnoszący odwołanie nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie została mu doręczona decyzja (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1267/19, LEX nr 3346047, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3578/18, LEX nr 3291659). Po drugie, takiego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie przewiduje art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., inaczej niż Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku art. 184 p.p.s.a., nie ma uprawnień do oddalenia skargi jeżeli zaskarżony akt mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oddalenie skargi utrzymywało w mocy postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z innych przyczyn niż wskazane w jego treści oraz wydane w oparciu o przepisy prawa, które nie miały w sprawie zastosowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podda ocenie stanowisko strony w zakresie jej interesu prawnego do bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i w zależności od tych ustaleń, przyjmie, że odwołanie pochodzi od strony i wówczas podda ocenie terminowość jego wniesienia, czy też uzna, że wnoszący odwołanie takiego przymiotu nie posiada i umorzy postępowanie odwoławcze.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę oraz uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.