II OSK 952/14

II OSK 952/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 622/16 - Wyrok NSA z 2016-09-27
II SA/Kr 1014/13 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-12-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 i 2 art. 135 par. 1 art. 185 par. 1 art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1014/13 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od G.M. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1014/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 20 września 2012 r. inwestor G. M. złożyła na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomienie z dnia 19 września 2012 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w L. na działce ew. nr [...] obr [...]. Do zawiadomienia dołączyła oświadczenie kierownika budowy wraz z projektem zagospodarowania działki i naniesionymi zmianami, mapę inwentaryzacji powykonawczej, protokoły z przeprowadzonych badań i sprawdzeń szczelności poszczególnych instalacji, dziennik budowy oraz dokumentację związaną z pozwoleniem na budowę wraz z projektem budowlanym. W dniu 8 października 2012 r. PINB pismem znak: [...] wezwał G. M. do usunięcia braku dokumentów dołączonych do ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy poprzez wykazanie, czy przy realizacji przedmiotowego budynku zachowano charakterystyczne parametry obiektu budowlanego względem dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...]. W dniu 11 października 2012 r. wpłynęły zdjęcia budynku.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ powołał się na treść art. 54 ustawy, zgodnie, z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. PINB w L. w oparciu o załączoną dokumentację, w szczególności inwentaryzację powykonawczą, oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zgłoszonymi przez kierownika budowy zmianami oraz kopią rysunków zamiennych do zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi przez projektanta zmianami stwierdził, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany kubatury obiektu oraz zagospodarowania terenu. Według organu I instancji istotność odstępstw od projektu przejawia się m.in. w zmianie wysokości posadowienia budynku, w wykonaniu dodatkowego pomieszczenia pod płytą spocznika oraz w zmianie biegu trasy przyłącza wodociągowego oraz kanalizacyjnego.
Od powyższej decyzji G. M. wniosła w ustawowym terminie odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podnosząc, że powyższa decyzja jest niezgodna z prawem. Podkreśliła, że dostarczyła do organu I instancji wszystkie wymagane protokoły odbiorów oraz sprawdzeń, z których jednoznacznie wynika, że dom jest bezpieczny i nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Zarzuciła, że PINB w L. nie odniósł się do pisma Burmistrza L., w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek zbudowano zgodnie z planem zagospodarowania działki, a odkopanie ziemi wokół trzech ścian piwnicy stanowi niezbędne odwodnienie domu. Ponadto przebieg przyłącza wody i kanalizacji w żaden sposób nie zmienia sposobu zagospodarowania działki a pomieszczenie pod spocznikiem nie zmienia kubatury domu i nie odbiega od projektu, ponieważ "gdyby był obsypany ziemią stanowiłby fundament pod schody". Wg odwołującej wątpliwe jest istnienie podstawy prawnej, która zezwalałaby PINB w L. na kwestionowanie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W dniu [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w L.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane wniesienie sprzeciwu przez organ powinno nastąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Powołano się na pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, zgodnie z którym termin wniesienia sprzeciwu ustala się wg art. 57 § 5 k.p.a., a zatem 21- dniowy termin uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została przed upływem tego terminu nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Organ przypomniał, iż w przedmiotowej sprawie zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 20 września 2012 r., w dniu 8 października 2012 r. PINB wezwało stronę do uzupełnienia dokumentów, którego z kolei dokonano w dniu 11 października 2012 r., a decyzję organu I instancji wydano, a następnie wysłano, w dniu [...] października 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia [...]WINB stwierdził, iż zachowano 21-dniowy termin przewidziany przez art. 54 ustawy Prawo budowlane.
[...]WINB zauważył ponadto, że o tym, czy dane odstępstwo od projektu budowlanego ma charakter istotny, decyduje całokształt okoliczności konkretnego przypadku. W przedmiotowej sprawie doszło do zmiany wysokości posadowienia budynku oraz dobudowania dodatkowego pomieszczenia pod płytą spocznika, co doprowadziło do zmiany kubatury budynku, a także do zmian w zakresie trasy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. W ocenie organu zmiany takie należy uznać za istotne, doszło więc do naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ I instancji po ustaleniu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie ww. zmian zobowiązany był w myśl art. 54 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia sprzeciwu. [...]WINB w K. stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że istnieją podstawy do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego a rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za zasadne i odpowiadające przepisom prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. M. podniosła zarzuty analogiczne do zarzutów odwołania od decyzji PINB w L..
W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu argumentacji zawartej w treści skargi.
W dniu 14 listopada 2013 r. do WSA w Krakowie wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 12 listopada 2013 r. uzupełniające skargę. Podniesiono przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i uznanie przez organy obu instancji, że zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu. W ocenie pełnomocnika niesłuszne jest samo uznanie przez [...]WINB, że do zachowania terminu z art. 54 ustawy Prawo budowlane stosuje się dyspozycję art. 57 § 5 k.p.a. Przesądza o tym fakt, iż termin z art. 54 ustawy - Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym, zaś regulacja z art. 57 § 5 k.p.a. dotyczy terminów procesowych. Wyjaśniono, iż treść art. 57 § 5 k.p.a. ma na celu wzmocnienie pozycji jednostki w postępowaniu administracyjnym, które cechuje się nierównością stosunków administracyjnoprawnych, z kolei ratio legis art. 54 ustawy Prawo budowlane to czasowe ograniczenie kompetencji organu. Zakwestionowano również zastosowany przez organy obu instancji sposób obliczania 21-dniowego terminu począwszy od dnia uzupełnienia przez stronę braków w dokumentacji podając, iż termin ten należy obliczać od dnia dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy. Pełnomocnik skarżącej zauważył, iż jakiekolwiek przerwanie lub zawieszenie biegu terminu prawa materialnego bądź niewliczanie do niego terminów dla dokonania określonych czynności powinno mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, a w przypadku terminu z art. 54 ustawy Prawo budowlane regulacja taka nie istnieje. Wszczęcie postępowania następuje z dniem doręczenia wniosku organowi administracji publicznej, zaś termin wyznaczony na uzupełnienie braków formalnych nie powinien być uwzględniany przy liczeniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy. Podsumowując rozważania dotyczące zachowania terminu z art. 54 wskazano, iż nawet przyjmując korzystną dla organów interpretację, zgodnie z którą termin 21-dniowy jest terminem, w którym organ powinien wysłać, a nie doręczyć wydaną decyzję, to i tak nie został on zachowany w niniejszej sprawie. Zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło bowiem do organu w dniu 20 września 2012 r., a wysłanie decyzji o sprzeciwie nastąpiło w dniu [...] października 2012 r.
W dalszej części pisma podniesiono zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. dotyczących zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia wniosków organów, co doprowadziło w opinii pełnomocnika skarżącej do naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie miały miejsce istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Przede wszystkim zakwestionowano ustalenia obu organów dokonane w oparciu o dokumentację fotograficzną, jakoby doszło do podwyższenia posadowienia budynku, co spowodowało zmianę jego kubatury, a zatem istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Stwierdzono, że do podwyższenia budynku nigdy nie doszło, a wrażenie takie spowodowane jest jedynie faktem usunięcia warstwy gruntu obok budynku, dokonane w celu zapobieżenia jego podmakaniu. Zauważono, iż choć obniżenie gruntu spowodowało konieczność podwyższenia schodów zewnętrznych, jednak zmiana taka została zakwalifikowana prze architekta Z. S. za nieistotną co według pełnomocnika pozwala uznać, że w jego opinii nie miała ona wpływu na kubaturę budynku. Podobnie samo podniesienie schodów nie spowodowało powstania pod płytą spocznika "pomieszczenia" rozumianego jako przestrzeń wydzielona trwałymi ścianami. Podobnie w odniesieniu do stwierdzenia przesunięcia trasy przebiegu przyłączy wodno-kanalizacyjnych zarzucono organom obu instancji, iż nie wskazano podstawy tego ustalenia, a także nie ustalono, czy mieści się ono w granicach dopuszczalnego odstępstwa przewidzianego przepisami szczególnymi Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Rolnictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej. W ocenie pełnomocnika skarżącej powyższe uchybienia proceduralne oraz naruszenia prawa materialnego uzasadniają konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji oraz niemożność wniesienia powtórnego sprzeciwu w niniejszej sprawie z powodu upływu terminu przewidzianego w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zauważono, że na obecnym etapie postępowania nie doszło do wykazania istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jednak gdyby na skutek prawidłowo przeprowadzonych czynności kontrolnych organy nadzoru budowlanego takie istotne odstępstwa wykryły, możliwe jest przeprowadzenie postępowania naprawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, iż stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca nie określił przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. Jednakże brak ich określenia nie oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie stwierdza się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, ani też innej okoliczności, która mogłaby powodować, że przystąpienie do użytkowania w sposób kwalifikowany narusza prawo, należy uznać za naruszające prawo.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie słusznie zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. dotyczących przede wszystkim rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia co do występowania istotnych odstępstw od projektu budowlanego, chociaż zasadność tych zarzutów miała drugorzędne znaczenie wobec zasadności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organy obu instancji, że zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu. Termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a pogląd ten jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd wskazał, że o charakterze materialnym czy procesowym konkretnego przepisu decyduje jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota. Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w trybie art. 58 - 60 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ 21-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu. Ustalony prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu nadzoru budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci bowiem kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Wobec materialnoprawnego charakteru powyższego terminu nie jest możliwe jego przedłużenie, w szczególności przez zobowiązanie inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia art. 54 Prawa budowlanego nie może nasuwać żadnych wątpliwości w tym zakresie. Gdyby bowiem wezwanie do usunięcia braków miało mieć wpływ na początek biegu przedmiotowego terminu, to powinno to zostać jednoznacznie wyrażone w przepisie, czego nie uczyniono. Dlatego dokonanie zgłoszenia, nawet zawierającego braki, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin do wniesienia sprzeciwu nie może być liczony od dnia uzupełnienia zgłoszenia, gdyż na taką interpretację nie pozwala wyraźny zapis ustawy - Prawo budowlane, co uniemożliwia inny sposób liczenia terminu do wniesienia sprzeciwu jak od daty doręczenia organowi zgłoszenia. W ocenie Sądu wojewódzkiego przyjąć zatem należy, iż termin 21-dniowy zakreśla dla organu ramy czasowe na wszelkie działania procesowe, które zakończyć się mogą wniesieniem sprzeciwu. Nadto Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie bez względu na przyjętą wykładnię "zgłoszenia sprzeciwu" zawartego w art. 54 Prawa budowlanego (tj. jako dnia doręczenia decyzji stronie, czy też jako dnia jej nadania w urzędzie pocztowym) sprzeciw nie został wniesiony w żaden ww. sposób w terminie 21 dni od dokonania przez skarżącą zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało dokonane w dniu 20 września 2012 r. (k. 29 akt administracyjnych). W dniu 8 października 2012 r. wezwano stronę do uzupełnienia złożonych dokumentów. W dniu 11 października 2012 r. przesłano zdjęcia obiektu. Decyzję o wniesieniu sprzeciwu organ I instancji wydał [...] października 2012 r. i tego samego dnia nadał ją w placówce urzędu pocztowego. Ponieważ jak wyżej wspomniano, wezwanie do uzupełnienia dokumentów dołączonych do wniosku z dnia 8 października 2012 r. nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, termin ten, zgodnie z przepisem art. 54 Prawa budowlanego, upłynął z końcem 11 października 2012 r. Skoro zatem decyzja o sprzeciwie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2012 r., to zarówno jej nadanie, jak i doręczenie nastąpiło po upływie 21 – dniowego terminu określonego w przepisie art. 54 Prawa budowlanego. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 54 ustawy Prawo budowlane w ocenie Sądu są zasadne. Sąd wojewódzki wskazując na treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oraz mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Dokonana przez organy obydwu instancji błędna wykładnia art. 54 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego miała wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowała treść wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji. W tym stanie rzeczy uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wojewódzkiego sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżoną decyzję nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 57 ust. 4 w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia zawiadomienia nie ma wpływu na określenie początku biegu terminu określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy dokonanie zgłoszenia obarczonego brakami nie powoduje wszczęcia biegu terminu przewidzianego w art. 54 ustawy Prawo budowlanego do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, tylko do wezwania o uzupełnienia braków, albowiem tylko kompletne zgłoszenie lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego postanowieniem o uzupełnieniu braków otwiera bieg 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, w wyniku czego naruszono art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;
- naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wniósł sprzeciw z uchybieniem 21-dniowego, ustawowego terminu, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego, które dotychczas nie zostały w całości ani w części uiszczone przez stronę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania w terminie, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane. Odpowiedź na to pytanie wiąże się z koniecznością ustalenia początkowej i końcowej daty ww. terminu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że omawiany termin ma charakter terminu prawa materialnego.
Zarówno w literaturze prawa, w tym wśród Komentatorów ustawy - Prawo budowlane jak i w orzecznictwie sądów administracyjnym ewaluowały poglądy na temat tego, która data powinna być uznawana za datę dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy (zgłoszenia). W orzecznictwie można spotkać stanowisko, zgodnie z którym termin ten rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy (zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia) niezależnie od tego czy zawiadomienie to jest kompletne czy też wymaga uzupełnienia. Taka interpretacja często nie pozwalała na skuteczne wniesienie przez organ sprzeciwu. Nawet bowiem bardzo sprawnie działający organ administracji, przy braku współpracy ze strony inwestora, a wręcz jego opieszałości może nie mieć możliwości zachowania 21 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Taka sytuacja może zaistnieć np. wówczas, gdy doręczenie wezwania do usunięcia braków formalnych zawiadomienia (zgłoszenia) zostanie dokonane na podstawie art. 44 § 1 – 4 k.p.a. (tzw. fikcja prawna doręczenia).
Obecnie, m.in. wobec wskazanego wyżej niebezpieczeństwa mogących powstać skutków, prezentowany jest jednolicie pogląd, że jako dzień doręczenia zgłoszenia (zawiadomienia) należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło doręczenie kompletnego zgłoszenia, to jest takiego, który spełnia wszystkie wymogi wymienione w ustawie. Jeśli zatem zgłoszenie (zawiadomienie) wymagało uzupełnienia, to dniem dokonania tej czynności jest dzień, w którym braki te zostały uzupełnione lub w którym upłynął termin do ich uzupełnienia. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 1694/11 Lex 1341581 oraz z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2866/12 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia te odnoszą się wprawdzie do instytucji sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych i określonego w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlanego 30 dniowego terminu do dokonania tej czynności jednakże biorąc pod uwagę tożsamość obu instytucji nie może budzić wątpliwości, że argumentacja w nich zawarta odnosi się również do sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w tych rozstrzygnięciach.
Jedynie na marginesie wskazać oczywiście należy, że zasada ta będzie miała zastosowanie jedynie w sytuacji gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych zawiadomienia o zakończeniu budowy (zgłoszenia) będzie dokonane w otwartym terminie do złożenia sprzeciwu (odpowiednio 30 lub 21 dni). Upływ tego terminu, nawet jeśli omawiane zgłoszenie zawierałoby braki, uniemożliwia organom nadzoru budowanego zgłoszenie sprzeciwu.
Odnosząc powyższe ogólne rozważania do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie wskazać należy, że niezasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że dniem doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy organowi jest dzień doręczenia niekompletnego zgłoszenia. W konsekwencji wadliwie Sąd uznał, że datą, od której należy liczyć upływ 21 dniowego terminu jest dzień 20 września 2012 r. Nie jest sporne, że zawiadomienie o zakończeniu budowy posiadało wady, do usunięcia których inwestorka została wezwana pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. Organ nadzoru budowlanego udzielił stronie 7 dniowego terminu do złożenia stosownych wyjaśnień, z którego to obowiązku strona wywiązała się w zakreślonym terminie. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że do skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy doszło dnia 11 października 2012 r. W konsekwencji zatem słusznie zarzucił skarżący kasacyjnie, że wadliwie uznał Sąd pierwszej instancji, iż zgłoszenie sprzeciwu nastąpiło po upływie ustawowego terminu wskazanego w art. 54 ustawy Prawo budowlane.
Podkreślić dodatkowo należy, że dla zachowania wymaganego terminu konieczne jest wydanie decyzji, to jest wyrażenie przez organ administracji stosownego oświadczenia, w terminie 21 dni. Czynność nadania przesyłki u operatora pocztowego, a tym bardziej jej doręczenie inwestorowi nie mają wpływu na zachowanie omawianego terminu. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 października 2011 II OSK 1447/10, z dnia 25 lipca 2012 II OSK 808/11 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego rację ma skarżący kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 54 i 57 ust. 4 w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane.
Uznanie zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd ten związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Zadaniem Sądu będzie zatem ocena czy prawidłowo organy nadzoru budowlanego, wnosząc sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania uznały, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstawami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyraził pogląd, że zaskarżona decyzja (oprócz naruszenia przepisów prawa materialnego) dotknięta jest także wadą naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., jednakże nie rozwinął w tym zakresie uzasadnienia, co czyni niemożliwym dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu w tej części. Natomiast w sytuacji uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej Sąd pierwszej instancji rozważy celowość zastosowania art. 135 §1 p.p.s.a. Nie może bowiem ujść jego uwadze, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji spowoduje utratę możliwości wniesienia sprzeciwu przez ten organ niezależnie od wyniku postępowania wyjaśniającego.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 tej ustawy.