II OSK 949/23

II OSK 949/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Wr 279/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu administracji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 279/22 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2022 r., nr SKO 4122/30/21/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 5363/2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Z.W. kwotę 1.707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 279/22, oddalił skargę Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 5 stycznia 2022 r., nr SKO 4122/30/21/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 29 grudnia 2020 r., nr 5363/2020 odmawiającą ustalenia – na rzecz Z.W. – warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku, przewidzianej do realizacji we W., przy ulicy W. [...], na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...], [...], obręb [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 9 października 2019 r. (uzupełnionym 28 listopada 2019 r., 6 grudnia 2019 r., 3 stycznia 2020 r., 30 stycznia 2020 r. i 25 września 2020 r.) Z.W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent Wrocławia decyzją z 24 czerwca 2020 r., nr 2347/2020 odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że planowany sposób zagospodarowania terenu i cechy zabudowy, a także jej układ przestrzenny, nie kontynuują cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującego w sąsiedztwie planowanej inwestycji.
W wyniku odwołania, Kolegium, decyzją z 30 lipca 2020 r., nr SKO 4122/100/20, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości planowanego budynku. Ponadto zaś organ nie zrealizował dyspozycji art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego, wskazując na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") Organ wyjaśnił, że planowana inwestycja nie kontynuuje dominujących cech obszaru analizowanego, nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny obszaru analizowanego, a w szerszym kontekście także całego osiedla [...].
Odwołanie od decyzji Prezydenta wniósł Z.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnych z wnioskowanymi przez niego parametrami inwestycji. Ponadto, wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących załączniki do odwołania, tj.: 1) opinii urbanistycznej L.W. z 29 czerwca 2020 r. do analizy funkcji oraz cech zabudowy, sporządzonej do decyzji nr 2347/2020 z 24 czerwca 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. W. [...] we W., działka nr [...] oraz część działek nr [...] i [...], [...], obręb [...], celem udowodnienia faktu istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności intensywności zabudowy w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] oraz średniej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem działek zabudowanych i niezabudowanych, przyjętych linii zabudowy w odniesieniu do dróg publicznych, kontynuacji pierzei, geometrii dachu w obszarze analizowanym oraz wysokości kalenic; spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy, linii zabudowy oraz geometrii dachu; 2) pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 15 listopada 2019 r. oraz pisma z 18 lutego 2020 r., celem udowodnienia stanowiska tego organu w przedmiocie proponowanej przez wnioskodawcę zabudowy działki nr [...], wydanej w procedurze uzgodnienia przeprowadzonej w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; 3) planu osiedla [...] W. i H. z 1919-1920 r., celem udowodnienia faktu pierwotnego rozplanowania kwartału, w którym mieści się aktualnie wyznaczona działka nr [...], w szczególności budynku zaplanowanego na tej działce, jego położenia względem ul. W. oraz działki nr [...], wielkości budynku w stosunku do pozostałej części zabudowy; 4) korespondencji mailowej P.F. i T.G. z 6-8 października 2020 r., na okoliczność przebiegu rozmów w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy po uchyleniu decyzji nr 2347/2020 przez Kolegium.
W skierowanym do Kolegium piśmie z 13 marca 2021 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawiły także strony postępowania – E.O. i T.O.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzasadniając utrzymanie w mocy organu I instancji, wskazało że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium uznało za poprawne przyjęcie frontu działki nr [...], którego szerokość determinuje wyznaczenia obszaru analizowanego, odpowiada szerokości działki od strony drogi publicznej – ul. W. (mimo, że nie przylega on do tej drogi na całej długości), a która zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") wynosi ok. 84 m, liczonych od granic tejże działki. Wskazało dalej, że organ lokalizacyjny objął obszarem analizowanym działki położone w odległości od ok. 90 do ok. 365 m od granic obszaru analizowanego, uwzględniając je w pełnym geodezyjnym obrysie (za wyjątkiem działek drogowych, które nie wpływają na ocenę stanu zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym). Granice te przebiegają wzdłuż szlaków komunikacyjnych, tj. wzdłuż ulic: [...], K., K.1, K.2, P., P.2, D. Obszar analizowany przekracza zatem minimalne wartości wyznaczone w rozporządzeniu planistycznym, zwłaszcza w kierunku północno-zachodnim. Według Kolegium, działanie takie było uzasadnione z uwagi na szczególny, zabytkowy charakter układu przestrzennego [...] oraz ze względu na zwartą, spójnie ukształtowaną zabudowę. Wytyczenie granic obszaru analizowanego wzdłuż ciągów komunikacyjnych (tj. ulic: P.2, [...], K. i K.1) z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych pozwoliło na uchwycenie urbanistycznej całości sąsiedztwa planowanej inwestycji, które stanowi przemyślany układ – zarówno w sferze dwuwymiarowego planu, jak i trójwymiarowego kształtowania zabudowy o jednorodnych gabarytach i analogicznych rzutach. Z analizy urbanistycznej wynika, że budynki mieszkalne i usługowe usytuowane są wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych, w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego (w tzw. pierwszej linii zabudowy), tworząc długie pierzeje o jednakowych gabarytach i cechach architektonicznych. Układ zabudowy jest czytelny i symetryczny. Wyjątek pod tym względem stanowi zespół zabudowy zlokalizowany u zbiegu ulic P.2 i W., na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Składa się bowiem na niego skupisko nieregularnie położonych i zróżnicowanych architektonicznie budynków, niewpisujących się w szersze otoczenie urbanistyczne przedmiotowego terenu. Pośród tej zabudowy znajduje się również działka potencjalnego zainwestowania, która dodatkowo charakteryzuje się także tym, że jest zlokalizowana w tzw. drugiej linii zabudowy, powiększając dysonans urbanistyczny terenu, przez wprowadzanie zabudowy w głąb kwartałów wykorzystywanych jako tereny zielone. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do niezgodności wniosku inwestora z wynikami analizy funkcji i cech zabudowy, wskazując że średni wskaźnik zabudowy wynosi około 0,31, ale ze względu na dominujący w obrębie większości kwartałów zabudowy mieszkalnej osiedla [...] parametr ten powinien kształtować się na poziomie od 0,24 do 0,26. Szerokość traktu (elewacji szczytowej) powinna zawierać się w przedziale od 10 m do 11 m, wysokość okapu w przedziale od 7 m do 8 m, zaś geometria dachu to dach dwuspadowy o kącie nachylenia 45°.
Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zawarte w rozporządzeniu planistycznym "matematyczne" zasady wyznaczania wartości poszczególnych parametrów planowanej zabudowy nie wyczerpują ustawowego sposobu rozumienia ładu przestrzennego, z którego wynika obowiązek organu lokalizacyjnego uwzględniania także takich wartości, jak harmonijne ukształtowanie przestrzeni oraz wymogi kompozycyjno-estetyczne. Wartości te z oczywistych względów nie dają się kwantyfikować i ich wyrazem nie może być tylko i wyłącznie tabelaryczne zestawienia wyników analizy urbanistycznej w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji kubaturowej.
Mając na względzie powyższe wytyczne Kolegium stwierdziło, że zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, zgodnie z którym planowany budynek powinien gabarytami nawiązywać do zabudowy dominującej w sąsiedztwie urbanistycznym działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie chodzi tu jednak o wąsko pojmowane, bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, na które składają się wspomniane wyżej działki o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], lecz o kontekst całego układu urbanistycznego, objętego granicami obszaru analizowanego. W obszarze tym występuje harmonijny, historycznie ukształtowany układ zabudowy. Z kolei teren potencjalnego zainwestowania znajduje się w obszarze, który stanowi dysonans w tym układzie. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalne jest dalsze pogłębianie tego stanu, przez wprowadzanie kolejnej zabudowy, dysharmonijnej względem dominującego wzorca.
Z analizy urbanistycznej wynika ponadto, że w całym obszarze analizowanym nie występuje wzorzec zabudowy mieszkaniowej w drugiej linii zabudowy.
Kolegium zauważyło, że organ I instancji określił w zaskarżonej decyzji parametry, przy zachowaniu których możliwe byłoby – jego zdaniem – ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tego typu praktyka nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa.
Kolegium ustosunkowało się do argumentu odwołania, wskazującego na konieczność uwzględniania opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 15 listopada 2019 r. (znak WZN.5183.2231.2019.JS), którą odwołujący się określa mianem "uzgodnienia". W opinii tej organ konserwatorski wyraził akceptację dla ogólnych założeń koncepcji zagospodarowania działki nr [...] i wskazał na brak przeciwwskazań do wyburzenia dotychczasowej jej zabudowy, która ma charakter wtórny i ahistoryczny. Jednocześnie organ podniósł, że projektowany budynek powinien, zgodnie z wnioskiem, nawiązywać do prostej bryły, proporcji, kształtu dachu i zasadniczych parametrów szeregowej, międzywojennej zabudowy [...], np. przy ul. [...] czy ul. P.2. Kolegium wyjaśniło, że w przeciwieństwie do uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., opinia organu konserwatorskiego sporządzona w toku postępowania nie ma charakteru wiążącego. Przede wszystkim jednak uwarunkowania związane z ochroną zabytków nie są jedynymi wytycznymi, którymi musi kierować się organ lokalizacyjny oceniając dopuszczalność projektowanej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie zarówno Kolegium, jak i organ I instancji wskazały na istotne uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne, które przesądzają o niemożności zrealizowania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w kształcie zaproponowanym przez inwestora.
Decyzja Kolegium została w całości zaskarżona przez Z.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez:
– dowolne i nieodzwierciedlające rzeczywistości uznanie, że budynek planowany do wybudowania przez skarżącego jest wyższy i szerszy niż budynki w najbliższym sąsiedztwie oraz w obszarze analizowanym, podczas gdy budynek ten kształtem i parametrami nawiązuje do cech charakterystycznych budynków w obrębie jego najbliższego sąsiedztwa oraz całego osiedla [...], a w szczególności do budynków posadowionych w niedalekiej odległości, tj. przy ul. B.,
– dowolne i arbitralne ustalenie przez organy granic obszaru przyjętego do analizy i przeprowadzenie analizy przy uwzględnieniu nieruchomości niemiarodajnych i różnych od nieruchomości i inwestycji skarżącego, tj. nieruchomości, na których posadowione są m.in. przedszkole, szkoła, infrastruktura sportowa, działki rekreacyjne,
– pominięcie, iż proponowana przez skarżącego lokalizacja budynku byłaby kontynuacją linii zabudowy, która została wyznaczona przez budynek zlokalizowany na działce [...] i [...] oraz w sposób harmonijny zamykałaby pierzeję kwartału architektonicznego, na którym znajduje się działka skarżącego,
– bezpodstawne, dowolne oraz niepoparte rzetelną analizą przyjęcie, iż maksymalna intensywność zabudowy na działce [...] powinna wynosić 0,24-0,26 jej powierzchni, co posłużyło organom I i II instancji do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze wskaźnikiem gęstości zabudowy 0,4, podczas gdy z analizy organów wynika, iż obszar analizowany posiada średnią gęstość zabudowy na poziomie 0,31, zaś budynki o podobnej funkcji (mieszkalnej) zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie zajmują od 0,54 do 0,71 powierzchni działek, na których zostały posadowione;
b. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie przez organ II instancji w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy wobec braku przeszkód w wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez arbitralne, nieproporcjonalne i nieracjonalne naruszenie konstytucyjnego prawa własności skarżącego poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie ingerencję w prawo do swobodnego i nieskrępowanego decydowania o przeznaczeniu nieruchomości, będącej we własności skarżącego, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich, jak również nie zakłóca ładu przestrzennego okolicy, w jakiej miałby powstać budynek skarżącego;
b. art. 61 ust. 1 pk.t 1 u.p.z.p. przez:
– utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przez budynek skarżącego przesłanki posiadania odpowiednich gabarytów, pomimo że w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, tj. w południowym rejonie ul. B. istnieje budynek odpowiadający kształtem i gabarytami budynkowi skarżącego,
– utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że posadowienie na działce nr [...] budynku o parametrach wskazanych przez skarżącego we wniosku doprowadziłoby zdaniem organu do zbyt dużego zagęszczenia terenu, podczas gdy budynek skarżącego jest posadowiony w głębi osiedla i zamyka linię zabudowy, zaś od północy i zachodu działkę skarżącego otaczają tereny zielone i niska zabudowa garażowa, co sprawia, że do realnego zagęszczenia obszaru w istocie nie dochodzi,
– utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rzekomą zbyt dużą wysokość budynku skarżącego, tj. z uwagi na wysokość kalenicy 13 metrów i wysokość gzymsu 8,7 metrów, podczas gdy zarówno budynki posadowione w bezpośrednim sąsiedztwie (przy ul. P.2 [...] do [...]) oraz w innych rejonach osiedla [...] charakteryzują się zbliżonymi wartościami ww. parametrów,
– brak wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia przesłanki intensywności wykorzystania terenu i przyjęcie przez organy stanowiska, zgodnie z którym posadowienie kolejnego budynku w "enklawie" przy ul. P.2, doprowadzi do zagęszczenia zabudowań w okolicy, tj. oparcie wydanej decyzji na wybiórczej analizie gęstości zabudowań na danym obszarze uwzględniając jedynie gęstość zabudowań na działkach mieszczących się na południe oraz wschód od działki skarżącego, a z pominięciem niezabudowanych obszarów posadowionych bezpośrednio na północ i zachód od działki skarżącego organy I i II instancji odmawiają oparcia się przy ustaleniu warunków zabudowy na kwartale architektonicznym bezpośrednio sąsiadującym z działką [...] z uwagi na fakt iż – jak to ujął organ I instancji – budynki te tworzą enklawę zabudowy z II połowy XX w., która swoimi cechami znacząco odbiega od typowych cech zabudowy [...], co organ II instancji zaaprobował stwierdzeniem, że teren potencjalnego zainwestowania znajduje się w obszarze, który stanowi dysonans w tym układzie, gdy tymczasem okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla obowiązku organu rozważenia okoliczności wynikających z istnienia tej "enklawy", bowiem dla zabudowań w tym obszarze organ wydał decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia budowlane,
– utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy pomimo, że zaproponowana przez skarżącego koncepcja zagospodarowania jego nieruchomości oraz wygląd budynku stanowi nawiązanie do planu osiedla [...] W. i H. z 1919-1920 r.,
– utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy z uwagi na przekroczenie wysokości kalenicy i okapów, pomimo że wysokości tych parametrów proponowane przez skarżącego nie odbiegają w sposób znaczący od średniej dla obszaru analizowanego, a nadto zabudowa sąsiadująca posiada wartości tych parametrów na podobnym poziomie,
– utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy, pomimo tego, że geometria dachu proponowana przez skarżącego jest kontynuacją geometrii dachów budynków sąsiadujących wielorodzinnych, w szczególności wobec dokonania korekty wniosku 25 września 2020 r.;
c. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia planistycznego (aktualnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) przez:
– nieprawidłowe i arbitralne wyznaczenie obszaru analizowanego, który w żaden sposób nie jest miarodajny do ustalenia parametrów zabudowy ani ustalenia obowiązującego ładu przestrzennego w kontekście budynku skarżącego, a to z uwagi na fakt, że na obszarze analizowanym posadowione są przedszkole, szkoła, obiekty sportowe czy działki rekreacyjne, które pełnią inną funkcję niż budynek skarżącego i jako takie nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu parametrów budynku skarżącego,
– nieprawidłowe i arbitralne wyznaczenie obszaru analizowanego, które doprowadziło do sytuacji, gdzie do analizy nie zostały włączone budynki mieszczące się przy ul. B. (łącznie działki nr [...], [...] i [...]), które odpowiadają gabarytami, formą, kształtem oraz parametrami budynkowi planowanemu do wybudowania przez skarżącego, zaś w obszarze tym zostały uwzględnione tereny niezabudowane bądź przeznaczone na cel publiczny;
d. § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowany do wybudowania przez skarżącego budynek kontynuuje i domyka linię zabudowy wzdłuż działki nr [...] (droga publiczna) i stanowi kontynuację linii zabudowy posadowionej na działce sąsiedniej, tj. przy ul. P.2 [...] do [...];
e. § 5 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez:
– ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjmując do wyznaczenia średniej wartości tego wskaźnika nieruchomości zabudowane budynkami przeznaczonymi na inny cel niż budynek skarżącego, tj. przedszkole, szkoła, obiekty sportowe czy niezabudowane działki rekreacyjne, co doprowadziło do zaniżenia średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,
– dowolne i arbitralne wyznaczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy bez przekonującego wykazania podstaw przyjętych wartości oraz bez wyjaśnienia dlaczego wskaźnik na poziomie 0,31 byłby w danej sprawie akceptowalny, zaś wskaźnik 0,4 akceptowalny już nie jest;
f. § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez:
– brak wyjaśnienia przez organ przyczyn odmowy wydania warunków zabudowy i brak dopuszczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazanego przez skarżącego, pomimo że z prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru w obrębie którego posadowiony ma być budynek skarżącego wynika, że wskaźnik na poziomie 0,4 nie stanowiłby o nadmiernym zagęszczeniu zabudowy, a wręcz budynek o takiej powierzchni pozwoliłby na uporządkowanie i zharmonizowanie zabudowań w bezpośredniej okolicy działki skarżącego,
– arbitralne i subiektywne oparcie wydanych w sprawie decyzji na wyliczonej matematycznie wartości średniej wskaźnika powierzchni zabudowy bez uwzględnienia nasycenia zabudowaniami nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy działki nr [...], tj. brak zastosowania wyjątku w przypadku, gdy przekroczenie średniej wartości wskaźnika z uwagi na obiektywne i uzasadnione okoliczności, w których z uwagi na niezabudowanie nieruchomości mieszczących się na zachód od działki skarżącego i zabudowanie nieruchomości znajdującej się na północ od działki skarżącego na bardzo niskim poziomie tego wskaźnika, uzasadnia przyjęcie i zastosowanie wyjątku pozwalającego na posadowienie budynku pomimo przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy, tym bardziej, że przekroczenie to następuje o wartość marginalną, tj. 0,09.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z:
1. mapki sytuacyjnej ukazującej wizualizację planowanej przez skarżącego inwestycji przy ul. W. [...] we W. – na okoliczność wkomponowywania się planowanej inwestycji w ład przestrzenny dzielnicy [...], harmonijnego i uporządkowanego wyglądu najbliższej okolicy inwestycji w przypadku jej zrealizowania, zamknięcia pierzei zabudowy, posadowienia w bliskiej okolicy planowanej inwestycji budynków o zbliżonych gabarytach do budynku objętego wnioskiem;
2. mapki sytuacyjnej ukazującej aktualny układ zabudowań okolicy działki skarżącego – na okoliczność posadowienia na działce skarżącego budynku, który nie koresponduje z okolicznymi zabudowaniami oraz ładem przestrzennym osiedla [...];
3. dwóch archiwalnych map sytuacyjnych dzielnicy [...] – na okoliczność odstąpienia przez ówczesnych projektantów ze schematu zabudowy prezentowanego dla pozostałej części dzielnicy [...] w odniesieniu do tej części dzielnicy, na której znajduje się działka skarżącego, planowania innego, niesymetrycznego rozmieszczenia budynków w tej części dzielnicy [...];
4. dokumentacji zdjęciowej ukazującej aktualny sposób zagospodarowania działki skarżącego oraz najbliższe sąsiedztwo tej działki – na okoliczność sposobu zagospodarowania działki skarżącego, aktualnego wpływu posadowionego na niej budynku na najbliższe sąsiedztwo, sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących z działką skarżącego.
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem, według Sądu, został określony obszar analizowany, który zgodnie z § 3 rozporządzenia planistycznego, organ lokalizacyjny ma "narzucone" minimalne granice obszaru analizowanego nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów), natomiast norma prawna nie określa maksymalnego, dopuszczalnego terenu, przyjętego do analizy, odnosząc to do konkretnego stanu faktycznego, zastanego w terenie i tym samym kwestię najwłaściwszego terenu analizy pozostawiając do decyzji kompetentnego organu. Z analizy tej, wykonanej przez uprawniony podmiot wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu organy orzekające trafnie doszły do konkluzji, iż nie wystarczy, aby planowana inwestycja w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa – kontynuowała cechy zabudowy wielorodzinnej przy ul. P.2 [...] do [...] i zabudowy jednorodzinnej z usługami przy ul. P. [...] do [...], ponieważ enklawa tych budynków pochodzi z II połowy XX w., powstała w innych warunkach społeczno-gospodarczych. Wystarczy odwołać się do organoleptycznej analizy dokumentacji terenowej aby stwierdzić, że nie ma ona nic wspólnego z dominującymi w terenie cechami zabudowy wielorodzinnej [...]. Nie odpowiada ona parametrom zastosowanym dla osiedla [...] przez jego przedwojennych projektantów H.W., A.K. oraz P.H. Powierzchniowo enklawa budynków, pochodzących z II połowy XX wieku stanowi niewielki ułamek powierzchni całego obszaru analizowanego.
Nie może także ujść z pola widzenia Sądu, że działka nr [...], ma relatywnie znaczną powierzchnię w stosunku do działek z nią sąsiadujących co powoduje, że przeniesienie wprost wskaźnika zabudowy z działek położonych najbliżej także burzy ład architektoniczny.
W celu oceny przesłanek normatywnych, wynikających z art. 61 u.p.z.p. przenalizowano zainwestowanie nieruchomości położonych w sąsiedztwie, co doprowadziło organ do konstatacji, że nie można uznać, iż na analizowanym terenie zamierzenie budowlane inwestora pozostaje w harmonii – kontynuuje – przeważające cechy obszaru analizowanego. To doprowadziło organ lokalizacyjny do konstatacji, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny nie tylko obszaru objętego analizą, przeprowadzoną przez uprawnioną osobę na potrzeby prowadzonego postępowania, ale co równie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne także całego osiedla [...].
Sąd zaznaczył, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie swój wniosek o niedopuszczalności zrealizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego – wyrażone poprzez treść decyzji – uzasadniły wnioskami z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., przeprowadzonej według reguł określonych w rozporządzeniu planistycznym, w zakresie analizy warunku kontynuacji funkcji.
Nadto Sąd zwrócił uwagę na to, że ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii przyjętego w analizie terenu Sąd podniósł, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawiają zarówno ochrona prawa własności, jak również wyrażona w u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. W tym kontekście zaznaczył, że podstawą decyzji lokalizacyjnej jest przede wszystkim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego. Sporządzenie jej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Według Sądu, znajdujący się w aktach organu I instancji dokument spełnia wymogi normatywne, a uprawniony urbanista uzasadnił swoje stanowisko.
Zdaniem Sądu w toku postępowania odwoławczego nie doszło także do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło zasadność odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W przekonaniu Sądu wyznaczony obszar analizowany jest reprezentatywny, tworzy urbanistyczną całość i pozwala ustalić sąsiedztwo urbanistyczne terenu planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia rozporządzenia planistycznego oraz art. 138 § 1 k.p.a., Sąd uznał, że organ I instancji wyjaśnił (za autorem projektu decyzji) dlaczego przyjął dane do analizy, a organ odwoławczy uzasadnił z jakiego względu uznał zasadność decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania, w tym naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W kwestii "uzgodnienia inwestycji" przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Sąd zaznaczył, że z treści tego pisma wynika, iż jest to jedynie "informacja" organu ochrony zabytków o tym, na jakim terenie znajduje się przedmiotowa działka.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sytuacji, gdy z ustaleń organów oraz Sądu wynikało, że teren osiedla [...] stanowi historyczną, architektoniczną i harmonijną całość, zaś analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona jedynie dla części tego osiedla obejmującej m.in. nieruchomości przeznaczone pod przedszkole, Liceum Ogólnokształcące z internatem, boiska do gry, tor speedrowerowy, ogródki działkowe, ciąg garaży czy skwery, gdzie zabudowa mieszkaniowa, tj. zabudowa o cechach wspólnych z inwestycją skarżącego, stanowi jedynie część obszaru analizowanego, co skutkowało oparciem wydanych w sprawie orzeczeń o wnioski wynikające z wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej i nie powinno prowadzić do oddalenia skargi;
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sytuacji, gdy analiza funkcji oraz cech zabudowania i zagospodarowania terenu została sporządzona dla obszaru, w którym nieruchomość skarżącego nie znajdowała się w jego centrum, tj. obszar analizowany nie został ustalony wokół działki skarżącego a granice obszaru analizowanego zostały ustalone w odległości od ok. 90 metrów na południe do ul. P.2 i ul. P. do ok. 350 metrów od granic działki skarżącego na północ, aż do skrzyżowania ul. [...] z ul. K., co skutkowało oparciem wydanego przez Sąd wyroku o wnioski wynikające z wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej i nie powinno prowadzić do oddalenia skargi;
c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i oparcie wydanego wyroku o wnioski wynikające z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, z którego to dokumentu nie wynika, w jaki sposób organ I instancji ustalił "charakterystyczny wskaźnik zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej", gdyż z dokumentu tego nie wynika, które nieruchomości z obszaru analizowanego stanowiły podstawę do ustalenia tego wskaźnika oraz jaką część obszaru analizowanego zajmują nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, co czyni przedmiotowy dokument nieweryfikowalnym, wobec czego nie mógł on stanowić wiarygodnego źródła dowodu i oparcia na nim wyroku oddalającego skargę, co sprawia, że skarga nie powinna ulec oddaleniu;
d. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i tym samym nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ani poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzje te zostały wydane w oparciu o wnioski wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na potrzeby sporządzenia której granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wzdłuż ulic: [...], K., K.1, K.2, P., P.2, D., a więc obejmującej zaledwie część osiedla [...], podczas gdy ustalenia poczynione przez Sąd sugerowały, że urbanistyczną całość – a tym samym zdawałoby się właściwy obszar, jaki winien być wzięty do analizy – tworzy cale osiedle [...];
e. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na lakonicznym i zdawkowym uzasadnieniu przyczyn podtrzymania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzji organów administracyjnych pomimo, że z treści uzasadnień decyzji organów nie wynikało, dlaczego uznały one przyjęty do analizy obszar analizowany za reprezentatywny skoro wszak ich zdaniem – oraz zdaniem Sądu – urbanistyczną całość tworzy cały teren osiedla [...] i poprzestały jedynie na wykazaniu, że przyjęcie minimalnego obszaru analizowanego przewidzianego przepisami (obejmującego tzw. "enklawę") obejmowałoby obszar niemiarodajny i niereprezentatywny, zaś nie wyjaśniły dlaczego ich zdaniem obszar ujęty wzdłuż ulic: [...], K., K.1, K.2, P., P.2, D. daje podstawy by sądzić, że jest on miarodajny i reprezentatywny zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że obszar ten obejmuje nieruchomości przeznaczone pod przedszkole, Liceum Ogólnokształcące z internatem, boiska do gry, tor speedrowerowy, ogródki działkowe, ciąg garaży czy skwery, gdzie zabudowa mieszkaniowa, tj. zabudowa o cechach wspólnych z inwestycją skarżącego, stanowi jedynie część obszaru analizowanego;
f. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do zarzutów skargi ujętych w pkt. 1 lit. a tiret pierwszy oraz w pkt. 2 lit. d tiret drugi (z dalszej części treści zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, ze mowa jest w nim o pkt 2 lit. c tiret drugie – przyp. NSA), w których skarżący wskazywał na nieprawidłowości w ustaleniu obszaru analizowanego, jaki stanowił podstawę do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez bezpodstawne i arbitralne wyłączenie z obszaru analizowanego nieruchomości przy ul. B. (tj. nieruchomości, na której posadowiony jest m.in. budynek oznaczony numerami działek [...], [...] i [...]) w sytuacji, gdy nieruchomość ta znajduje się w odległości ok. 150 metrów od nieruchomości skarżącego, a budynek na niej posadowiony gabarytami i cechami zabudowy odpowiada budynkowi planowanemu do wybudowania przez skarżącego;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., tj.:
a. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez arbitralne, nieproporcjonalne i nieracjonalne naruszenie konstytucyjnego prawa własności skarżącego przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy a co za tym idzie ingerującą w prawo do swobodnego i nieskrępowanego decydowania o przeznaczeniu nieruchomości, będącej we własności skarżącego, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich, jak również nie zakłóca ładu przestrzennego okolicy w jakiej miałby powstać budynek skarżącego;
b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez:
– oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przez budynek skarżącego przesłanki posiadania odpowiednich gabarytów, pomimo że w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, tj. w południowym rejonie ul. B. istnieje budynek odpowiadający kształtem i gabarytami budynkowi skarżącego, niemniej z uwagi na wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego budynek ten nie został objęty analizą,
– oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że posadowienie na działce nr [...] budynku o parametrach wskazanych przez skarżącego we wniosku doprowadziłoby do zbyt dużego zagęszczenia terenu, podczas gdy budynek skarżącego jest posadowiony w głębi osiedla i zamyka linię zabudowy, zaś od północy i zachodu działkę skarżącego otaczają tereny zielone i niska zabudowa garażowa, co sprawia, że do realnego zagęszczenia obszaru w istocie nie dochodzi,
– brak wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia przesłanki intensywności wykorzystania terenu i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanowiska, zgodnie z którym posadowienie budynku skarżącego w "enklawie" przy ul. P.2 w sposób rzucający się w oczy zaburza ład urbanistyczno-architektoniczny z uwagi na gabaryty budynku skarżącego, podczas gdy Sąd uznaje przedmiotową "enklawę" za niemiarodajną, zaś budynek skarżącego gabarytami odpowiada innym zabudowaniom znajdującym się na terenie osiedla [...],
– oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą pomimo, że zaproponowana przez skarżącego koncepcja zagospodarowania jego nieruchomości oraz wygląd budynku stanowi nawiązanie do historycznego planu osiedla [...] W. i H. z 1919-1920 r., a która to koncepcja została zaakceptowana przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;
c. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia planistycznego (aktualnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) przez:
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, podczas gdy obszar analizowany w żaden sposób nie jest miarodajny ani reprezentatywny dla ustalenia parametrów zabudowy ani ustalenia obowiązującego ładu przestrzennego w kontekście budynku skarżącego, a to z uwagi na fakt, że na obszarze analizowanym posadowione są przedszkole, szkoła, obiekty sportowe czy działki rekreacyjne, które pełnią inną funkcję niż budynek skarżącego i jako takie nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu parametrów budynku skarżącego,
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, podczas gdy wyznaczenie obszaru analizowanego doprowadziło do sytuacji, gdzie do analizy nie zostały włączone budynki mieszczące się przy ul. B. (oznaczone na mapce sytuacyjnej skarżącego numerami mieszkań [...], [...], [...] i [...] oraz – drugi budynek – [...], [...], [...] i [...], zaś na części graficznej analizy oznaczone numerami działek [...], [...], [...] oraz – drugi budynek – [...], [...], [...]), które odpowiadają gabarytami, formą, kształtem oraz parametrami budynkowi planowanemu do wybudowania przez skarżącego, zaś w obszarze tym zostały uwzględnione tereny niezabudowane bądź przeznaczone na cel publiczny,
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, podczas gdy przepis ten wymaga, aby obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem, co należy interpretować w ten sposób, że nieruchomość skarżącego powinna znajdować się w centrum obszaru analizowanego, natomiast granice obszaru analizowanego znajdują się w odległości od ok. 90 metrów na południe do ul. P.2 i ul. P. do ok. 350 metrów od granic działki skarżącego na północ, aż do skrzyżowania ul. [...] z ul. K.,
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice, w sytuacji gdy obejmuje on niemiarodajną, niereprezentatywną i stanowiącą ewenement na skalę osiedla [...] działkę numer [...], która przewyższa inne nieruchomości na terenie osiedla [...] pod względem rozmiarów, zaś posadowione na niej budynki są w mniejszym zagęszczeniu z uwagi na występujące na tej działce liczne tereny zielone;
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice, w sytuacji gdy teren miarodajny i reprezentatywny stanowiący porównanie dla przedsięwzięcia skarżącego stanowi jedynie niewielka część obszaru analizowanego mieszcząca się pomiędzy ulicami P.2, P. i K.2;
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice, w sytuacji gdy urbanistyczną całość stanowi cale osiedle [...] i to jego obszar powinien stanowić podstawy do sporządzenia analizy funkcji, nie zaś dowolnie wyznaczona przez organ I instancji część tego osiedla;
d. § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowany do wybudowania przez skarżącego budynek kontynuuje i domyka linię zabudowy wzdłuż działki nr [...] (droga publiczna) i stanowi kontynuację zabudowy posadowionej na działce sąsiedniej, tj. przy ul. P.2 [...] do [...];
e. § 5 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez:
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjmując do wyznaczenia średniej wartości tego wskaźnika nieruchomości zabudowane budynkami przeznaczonymi na inny cel niż budynek skarżącego, tj. przedszkole, szkoła, obiekty sportowe czy niezabudowane działki rekreacyjne, nie zaś inne działki z terenu osiedla [...], na których posadowione są budynki o podobnej funkcji do potencjalnego budynku skarżącego, co doprowadziło do zaniżenia średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy i w konsekwencji oddalenie skargi,
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pomimo tego, że organy obu instancji nie przedstawiły przekonującego wykazania podstaw przyjętych wartości oraz bez wyjaśnienia dlaczego wskaźnik na poziomi 0,31 byłby w danej sprawie akceptowalny, zaś wskaźnik 0,4 akceptowalny już nie jest,
– przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pomimo tego, że do wyliczenia tego wskaźnika została wzięta niemiarodajna, niereprezentatywna i stanowiąca ewenement na skalę osiedla [...] działka numer [...], która przewyższa inne nieruchomości na terenie osiedla [...] pod względem rozmiarów, zaś posadowione na niej budynki są w mniejszym zagęszczeniu z uwagi na występujące na tej działce liczne tereny zielone;
f. § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez:
– brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do zarzutów skargi w przedmiocie przyczyn odmowy wydania warunków zabudowy i braku dopuszczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazanego przez skarżącego, pomimo że z prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru w obrębie którego posadowiony ma być budynek skarżącego wynika, że wskaźnik na poziomie 0,4 nie stanowiłby o nadmiernym zagęszczeniu zabudowy, a wręcz budynek o takiej powierzchni pozwoliłby na uporządkowanie i zharmonizowanie zabudowań w bezpośredniej okolicy działki skarżącego,
– oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i tym samym sanowanie arbitralnego i subiektywnego oparcia wydanych w sprawie przez organy obu instancji decyzji na wyliczonej matematycznie wartości średniej wskaźnika powierzchni zabudów bez uwzględnienia nasycenia zabudowaniami nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy działki nr [...], tj. brak zastosowania wyjątku w przypadku, gdy przekroczenie średniej wartości wskaźnika z uwagi na obiektywne i uzasadnione okoliczności, w których z uwagi na niezabudowanie nieruchomości mieszczących się na zachód od działki skarżącego i zabudowanie nieruchomości znajdującej się na północ od działki skarżącego na bardzo niskim poziomie tego wskaźnika, uzasadnia przyjęcie i zastosowanie wyjątku pozwalającego na posadowienie budynku pomimo przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy, tym bardziej, że przekroczenie to nastąpiłoby zaledwie o wartość marginalną, tj. 0,09.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. mapki stanowiącej część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym sporządzonej na potrzeby postępowania przed organem I instancji, na której kolorami przez skarżącego zostały oznaczone elementy pozwalające na lepsze zrozumienie argumentacji skarżącego – na okoliczność wkomponowywania się planowanej inwestycji w ład przestrzenny dzielnicy [...], harmonijnego i uporządkowanego wyglądu najbliższej okolicy inwestycji w przypadku jej zrealizowania, zamknięcia pierzei zabudowy, kontynuacji linii zabudowy, posadowienia w bliskiej okolicy planowanej inwestycji budynków o zbliżonych gabarytach do budynku objętego wnioskiem, włączenia do obszaru analizowanego stanowiącego podstawę sporządzenia analizy funkcji terenów niemiarodajnych i niereprezentatywnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania K.G. i K.G. wnieśli o podtrzymanie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację kwestionującą zasadność skargi kasacyjnej oraz wniosków w niej zawartych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły zostać poddane ocenie.
W pierwszej kolejności wypada zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, eksponującym znaczenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w sprawie ustalania warunków zabudowy. Sąd bowiem trafnie uznał analizę urbanistyczno-architektoniczną za główny dowód w sprawie, wskazujący parametry zabudowy, których określenie "ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym)" (s. 59 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że w aktach sprawy, na podstawie których jest dokonywana weryfikacja prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji brakuje informacji na temat powodów określenia granic obszaru analizowanego w kształcie wytyczonym na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sąd I instancji aprobuje stanowisko Kolegium, że obszar analizowany przekracza minimalne wartości wyznaczone w § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego (z którego wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów), "z uwagi na szczególny zabytkowy charakter układu przestrzennego [...] oraz ze względu na zwartą, spójnie ukształtowaną zabudowę." (s. 12 uzasadnienia decyzji Kolegium), mimo braku w materiałach planistycznych stanowiska autora analizy urbanistyczno-architektonicznej w tym względzie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w jego podstawowych wymiarach, to jest wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego (por. wyrok NSA z 28.08.2024 r., II OSK 2209/23, LEX nr 3766746). Natomiast powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar powinno być szczegółowo umotywowane w analizie, a następnie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. m.in. wyroki NSA z 22.03.2023 r., II OSK 779/20, LEX nr 3559247 oraz 18.05.2023 r., II OSK 395/22, LEX nr 3602282).
Figurujący w aktach sprawy nieopatrzony podpisem dokument zatytułowany: "Materiał dowodowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." (l.p. 28 wg. metryki sprawy) nie zawiera informacji na temat motywów wyznaczenia obszaru analizowanego wykraczającego poza jego podstawowe wymiary. Także z załączonej do decyzji organu I instancji części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., brakuje odniesienia się do motywów wyznaczenia obszaru analizowanego.
Brak możliwości oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego czyni niemożliwym ocenę trafności samej analizy i podjętych na jej wynikach rozstrzygnięć organów obu instancji.
Z tych też względów należało uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności należało uznać ocenę pozostałych zarzutów za przedwczesną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Jeżeli przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podstawą rozstrzygnięcia organu będą ustalenia poczynione w oparciu o wnioski analizy obejmującej obszar większy od wskazanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, to motywy powiększenia tego obszaru powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w części tekstowej tejże analizy, w stopniu umożliwiającym weryfikację takiego zabiegu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.