II OSK 946/10

II OSK 946/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
I OSK 946/10 - Wyrok NSA z 2011-04-13
II SA/Kr 1750/09 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-01-29
II SA/Rz 866/09 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2010-01-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3; art. 183 par. 1 p.p.s.a., art. 2 par. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 par. 1, art. 35, art. 1a pkt 5, art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005 r. dz.U. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.,)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1750/09 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1750/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt 4 art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. z 2005 r. Dz. U. Nr 229 poz. 1954), nałożył na A. K. grzywnę w wysokości 8.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Organ wezwał skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą tj. łącznie kwoty 8.068 zł w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia, a także do natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku dworu na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości K., gmina P., wydana została w dniu [...] kwietnia 2008r. decyzja, którą nakazano skarżącej "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i wykonanie doraźnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu obiektu przed penetracją wód opadowych i dostępem osób trzecich, uzupełnić bądź przesłonić istniejące ubytki w pokryciu dachowym, uzupełnić braki i udrożnić istniejące odwodnienie dachu, zamknąć otwory okienne i drzwiowe, umieścić na budynku w widocznym miejscu tablicę z informacją o występującym zagrożeniu oraz o zakazie użytkowania". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Upomnieniem z dnia [...] czerwca 2008r. wezwano skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji, wskazując na zagrożenie egzekucją administracyjną. W dniu [...] lipca 2008r. na w/w nieruchomości została przeprowadzona kontrola, w toku której stwierdzono, że nałożone obowiązki nie zostały wykonane. Organ wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając skarżącej w dniu [...] lipca 2008 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Wobec tego, iż decyzja o nakazie wykonania zabezpieczeń stała się ostateczna w dniu [...] maja 2008 r., a obowiązek nie został wykonany, a także skarżąca nie poinformowała Inspektoratu o dokonaniu zabezpieczeń, organ nałożył na skarżącą grzywnę naliczoną stosownie do art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w celu przymuszenia wykonania określonego w decyzji obowiązku.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. K. wniosła o jego uchylenie. Zaznaczyła, że w niniejszej sprawie ustanowiła "do protokołu" pełnomocnika, którego dane znane są organowi, a mimo to cała korespondencja kierowana jest na jej adres. Nadto wskazała, iż kierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pisma, w których wskazywała na realizację obowiązku i trudności w jego wykonaniu. Oświadczyła, że tablice ostrzegawcze, zawieszane wielokrotnie, były następnie zrywane i niszczone, a folia zasłaniająca ubytki w przybudówce zdewastowana i potargana. Skarżąca podniosła, iż nie mieszka w K. i nie może na miejscu doglądać obiektu; sporadycznie pomagają jej sąsiedzi, którzy informują ją o zniszczeniach zabezpieczeń. Skarżąca stwierdziła, że nie poczuwa się do winy i nałożoną karę uważa za niesprawiedliwą.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r., Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. z 2005r., Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego). Natomiast zgodnie z art. 126 tej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Organ wskazał, że celem egzekucji jest doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez jego całkowite zaspokojenie, co oznacza, iż w niniejszej sprawie odstąpienie od egzekucji będzie możliwe po potwierdzeniu przez organ egzekucyjny wykonania wszystkich określonych decyzją obowiązków, od wystawienia tablic ostrzegawczych, poprzez remont odwodnienia dachu, aż po uzupełnienie ubytków jego poszycia. Organ zwrócił nadto uwagę, że z protokołu z przeprowadzonej 9 lipca 2008 r. kontroli na nieruchomości wynika, iż skarżąca nie wykonała żadnych zabezpieczeń, pomimo pisemnego oświadczenia, że takie zabezpieczenia wykonała. Organ stwierdził, iż nałożona grzywna jest zasadna i zgodna z założeniami ustawy. Nadto wskazał, iż spośród środków egzekucyjnych wymienionych art. 1 a pkt.12 lit. b ustawy, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, bowiem w najmniejszym stopniu wpływa na jego prawa i obowiązki, pozostawiając swobodę w wyborze środków prowadzących do faktycznego wykonania obowiązku.
W kwestii nałożenia na skarżącą opłaty za wydanie postanowienia organ odwoławczy wskazał, że działanie takie wynika z przepisu art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do uwag skarżącej związanych z ustanowieniem pełnomocnika i doręczaniem korespondencji organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 1122/05, w którym sąd stwierdził, że "(...) zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy muszą być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu". Aby organ mógł zastosować przepis art. 40 k.p.a., którego naruszenie zarzuca skarżąca, do akt sprawy pełnomocnik lub skarżąca winni dołączyć stosowne pełnomocnictwo, potwierdzające przyjęcie od mocodawcy pewnych uprawnień czy określające sposób reprezentacji, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, co potwierdza prawidłowość doręczeń dokonanych przez organ I instancji.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. K. Skarżąca zarzuciła, że postanowienie zostało wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. pomimo, iż w decyzji nie został określony termin dla usunięcia nieprawidłowości i wykonania doraźnych zabezpieczeń, a do określenia tego terminu był zobligowany organ wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisu art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez stosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek został wykonany. Skarżąca podniosła, że wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. przez organ I instancji było co najmniej przedwczesne z uwagi na brak wskazania terminu wykonania obowiązku. Wadą tą dotknięte jest również postanowienie organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej wskazanie w tytule wykonawczym, iż obowiązek stał się wymagalny z dniem 21 kwietnia 2008 r. (data awizowania przesyłki) nie znajduje oparcia w brzmieniu znowelizowanego art. 66 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. jako niezasadną. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej sformułowanych w skardze, a wcześniej w odwołaniu.
Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. z 2005 r. Dz. U. Nr 229 poz. 1954) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela i nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku, będącego przedmiotem egzekucji skoro w tym zakresie sprawa może być przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu. Organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku rozbiórki, gdyż działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy Prawo budowlane, i jego postępowanie ograniczone jest do działań egzekucyjnych. Przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Wyjątku od tej zasady, nie ma także w sytuacji, kiedy organem egzekucyjnym jest ten sam organ administracji, który wydał akt (decyzję lub postanowienie) skierowane następnie do egzekucji. Wyjątku takiego bowiem nie przewidują przepisy ustawy, co uzasadnione jest tym, iż akt ten strona mogła wcześniej – tj. przed skierowaniem aktu do egzekucji - zaskarżyć składając odwołanie lub zażalenie. Strona, która w ustawowym terminie (o którym jest pouczona przy doręczeniu jej decyzji lub postanowienia) nie skorzystała z prawa do zaskarżenia, nie może skarżyć tego aktu na etapie postępowania egzekucyjnego. Byłoby to sprzeczne z zasadą stabilności orzeczeń administracyjnych oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie może natomiast w żadnym wypadku kontrolować i wzruszać wcześniejszych etapów postępowania administracyjnego.
Odnośnie zarzutów wykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że obowiązki te nie zostały wykonane. Sąd stwierdził, iż załączona do skargi dokumentacja fotograficzna obrazuje jedynie zamknięcie okien i drzwi parteru od strony frontu budynku i zamieszczenie tabliczek informacyjnych o odmiennej treści niż ta, która wynikała z w/w decyzji. Dokumentacja ta nie obrazuje natomiast, czy zostały uzupełnione ubytki w pokryciu dachowym oraz czy zostały wykonane udrożnienia odwodnienia dachu, a także czy zamknięte zostały otwory okienne z tyłu budynku. Fotografie dokumentują fakt, iż z całą pewnością nie zostały zamknięte otwory okienne na poziomie piętra budynku. Ponadto, załączenie fotografii nie wykazuje kiedy zabezpieczenia zostały wykonane. Informacji takiej nie podała skarżąca, ani reprezentujący ją pełnomocnik, który na pytanie sądu oświadczył, iż nie wie czy zabezpieczenia te zostały wykonane przed wystawieniem tytułu wykonawczego czy później. Z protokołu oględzin jaki przeprowadził organ I instancji wynika, iż zabezpieczenia nie zostały wykonane. Także w zażaleniu od postanowienia I instancji skarżąca podniosła, że co prawda zabezpieczenia wykonała, ale przyznała, że w chwili obecnej nie ma po nich śladu, gdyż " po prostu rozmyły się".
Nadto WSA w Krakowie zwrócił uwagę na odrębny tryb wzruszenia tytułu egzekucyjnego jakim jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn o których mowa w art. 33 i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Przepis art. 33 pkt 1 u.p.e.a. stanowi z kolei iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Tym samym całkowite lub częściowe wykonanie obowiązku wynikającego z aktu, który stanowił podstawę do wydania tytułu wykonawczego, może być zgłoszony w formie zarzutu, w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Zdaniem Sądu podzielenie poglądu, iż ta sama okoliczność może być podnoszona w odwołaniu od postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia i w zarzutach na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, prowadziłoby do nieuprawnionego poglądu o możliwości dublowania się dwóch odrębnych sposobów zaskarżania aktów wydawanych przez organy administracji na różnych etapach postępowania egzekucyjnego, co do których obowiązują inne terminy do ich wniesienia: 7 dni od daty otrzymania przez zobowiązanego tytułu wykonawczego w przypadku zarzutów, a 30 dni od daty otrzymania postanowienia w przypadku zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., reprezentowana przez adwokata T. W., zaskarżając wyrok w całości.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ nie jest uprawniony do badania wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, pomimo, że do określenia tego terminu zobligowany był organ wydający decyzję na podstawie w/w przepis;
2) art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ administracji w postępowaniu egzekucyjnym nie jest władny badać zasadności bądź wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym w sytuacji kiedy organem egzekucyjnym jest ten sam organ administracji, który wydał postanowienie skierowane do egzekucji.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie w całości postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji publicznej zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. obowiązywał znowelizowany przepis art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, który organ wskazał jako podstawę prawną decyzji. Przepis ten zobowiązywał organ administracji do określenia terminu, w którym powinien zostać wykonany obowiązek. Tymczasem w przedmiotowej decyzji brak jest wskazania terminu wykonania obowiązku. Z tych względów, zdaniem skarżącej, zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2008r. jak i postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2009r. dotknięte są powyższą wadą.
Skarżąca zakwestionowała także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż nie ma wyjątków od reguły, że organ administracji w postępowaniu egzekucyjnym nie jest władny badać zasadności bądź wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczy – nawet w sytuacji, kiedy organem egzekucyjnym jest ten sam organ administracji, który wydał akt skierowany do egzekucji. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 1999 r., III SA 1614/98, w którym zostało zaprezentowane stanowisko, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny realizuje w trybie egzekucji swe własne decyzje, to odpadają przesłanki, które dyktowały zakaz badania sprawy z punktu widzenia merytorycznego. Tego rodzaju wyjątek w ocenie skarżącej ma miejsce w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej u.p.e.a. - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej te obowiązki. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. - Jak przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, w sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem ( egzekwuje własne decyzje ), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję ( por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 94 ).
Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego.
Kwestie dotyczące nałożenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego podlegają rozpatrzeniu w toku postępowania administracyjnego – strona może kwestionować decyzję nakładającą obowiązki w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego i skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadność wydania decyzji podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane mieści się w zakresie kontroli legalności decyzji nakładającej ten obowiązek. Przypomnieć należy, iż decyzje ostateczne - zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. - mogą być uchylane lub zmieniane tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków, o których mowa art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego.
Zarzuty podniesione przez skarżącą odnoszą się w istocie do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2008r. nakazującej "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i wykonanie doraźnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu obiektu przed penetracją wód opadowych i dostępem osób trzecich, uzupełnić bądź przesłonić istniejące ubytki w pokryciu dachowym, uzupełnić braki i udrożnić istniejące odwodnienie dachu, zamknąć otwory okienne i drzwiowe, umieścić na budynku w widocznym miejscu tablicę z informacją o występującym zagrożeniu oraz o zakazie użytkowania". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta -jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - znajduje się w obrocie prawnym, jest ostateczna, a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany dobrowolnie przez zobowiązaną A. K. To zaś oznacza, iż przedmiotem niniejszej sprawy może być wyłącznie postępowanie egzekucyjne dotyczące nałożenia na A. K. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w powyższej decyzji. Sytuacja może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.
Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 u.p.e.a. ), gdyż to nie należy do tego postępowania.
W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 29 u.p.e.a. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.
Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonywał wykładni tego przepisu, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.