II OSK 945/20

II OSK 945/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1536/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-20
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1292
art.48 ust.1 pkt 1, art.49 ust.1 i ust.9, art. 51 ust. 3 i ust. 7
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/19 w sprawie ze skargi F. z/s w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr NZB.906.16.2019 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1536/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] (Fundacja) na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (PWIS) z 16 kwietnia 2019 r., nr NZB.906.16.2019, w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, sprzeciwem z 15 marca 2019 r. Fundacja zakwestionowała czynności kontrolne prowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla m. st. Warszawy (PPIS). Zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 7 i art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019, poz. 1292 ze zm., uPp). Fundacja wskazała, że w dniu 12 marca 2019 r. doręczono jej wezwanie do stawiennictwa w charakterze strony oraz przedłożenia próbek opakowań wraz z dokumentacją źródłową. Jej zdaniem kontrola została zakończona, a nie otrzymała jakiegokolwiek innego powiadomienia dotyczącego wszczęcia kolejnego postępowania, nie przedłożono również upoważnienia do kontroli. Kontrola była zatem niedopuszczalna na podstawie art. 55 ust. 1 uPp.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 1536/19 przywołano, że postanowieniem z 21 marca 2019 r., nr HŻN.0541.00070.2018.JK, PPIS orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych wobec składającej sprzeciw Fundacji. Organ powiatowy wyjaśnił, że 21 lutego 2019 r. upoważnieni pracownicy tego organu stawili się w recepcji Fundacji celem przeprowadzenia kontroli sprawdzającej wykonanie nakazów objętych decyzją z 23 października 2018 r., nr DE HN/02679/2018 (decyzja nakazowa). Była to druga próba przeprowadzenia kontroli sprawdzającej w sprawie, pierwsza odbyła się w dniu 12 grudnia 2018 r., lecz została przerwana wskutek informacji Fundacji o wniesieniu sprzeciwu względem prowadzonych czynności kontrolnych. Sprzeciw wpłynął do organu 17 grudnia 2018 r. PPIS postanowieniem z 20 grudnia 2018 r. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zaś PWIS postanowieniem z 16 stycznia 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia Fundacji na w/w postanowienie organu powiatowego.
Sąd wojewódzki ustalił, że upoważnieni pracownicy PPIS 21 lutego 2019 r. udali się do siedziby Fundacji celem dalszego prowadzenia postępowania, gdzie zostali poinformowani, że Prezes Fundacji jest nieobecny, a poza nim brak innej osoby upoważnionej do jej reprezentowania przed organami państwowymi. Udzielająca informacja pracownica Fundacji odmówiła podania imienia i nazwiska do celów urzędowych. PPIS w związku z zaistniałą sytuacją oraz utrudnionym kontaktem z osobą upoważnioną do reprezentowania kontrolowanej, 8 marca 2019 r. wystosował wezwanie do stawiennictwa osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji w siedzibie PPIS na dzień 26 marca 2019 r. W dniu 13 marca 2019 r. podczas rozmowy telefonicznej osoba podająca się za przedstawiciela Fundacji nie przedstawiając się z imienia i nazwiska, poinformowała o niemożności stawienia się osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji w wyznaczonym terminie, wskazanym w wezwaniu na dzień 26 marca 2019 r. Podczas powyższej rozmowy ustalono, że Prezes Zarządu Fundacji stawi się w siedzibie PPIS w dniu 28 marca 2019 r., tymczasem 20 marca 2019 r. wpłynął sprzeciw Fundacji wobec podjęcia i wykonywania przez PPIS kontroli wykonania postanowień decyzji. Zdaniem PPIS prowadzona kontrola wykonania decyzji nakazowej nie została zakończona wskutek uprzednio złożonego sprzeciwu, bieg kontroli został wstrzymany wskutek poinformowania 12 grudnia 2018 r. przez Prezesa Zarządu Fundacji o wniesieniu sprzeciwu do czynności kontrolnych. W dniu 21 lutego 2019 r. podjęto z urzędu próbę zakończenia czynności kontrolnych wszczętych wobec Fundacji w dniu 12 grudnia 2018 r., która zakończyła się odmową przyjęcia osób upoważnionych przez PPIS do prowadzenia czynności kontrolnych. Fundacja, wbrew jej przekonaniu, 12 marca 2019 r. otrzymała wezwanie do osobistego stawiennictwa osoby upoważnionej do jej reprezentowania na konkretną porę dnia, w którym podano również przyczynę stawiennictwa oraz sposób przygotowania się do niego. Strona została zatem w ten sposób powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia wobec niej czynności kontrolnych w siedzibie organu. Złożony sprzeciw "uprzedził" jednak planowane czynności. Biorąc pod uwagę, że do wszczęcia kontroli nie doszło, nie można mówić o zaistnieniu naruszeń przepisów o sposobie prowadzenia kontroli. Sprzeciw złożony przez przedsiębiorcę staje się tym samym w sposób oczywisty bezzasadny.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że zażalenie na postanowienie PPIS z 21 marca 2019 r. złożyła Fundacja, zaś PWIS postanowieniem z 16 kwietnia 2019 r., nr NZB.906.16.2019, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W wyroku przywołano zasadnicze motywy uzasadnienia postanowienia organu wojewódzkiego, który stwierdził, że postępowanie PPIS względem Fundacji zostało wszczęte w dniu 24 września 2018 r., gdy przeprowadzono kontrolę sanitarną interwencyjną dotyczącą podejrzenia wprowadzenia do sprzedaży suplementów diety przez Internet z naruszeniem obowiązującego ustawodawstwa w zakresie prawa żywnościowego. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół, który pozostawiono w miejscu kontroli bez jego podpisania przez przedstawiciela Fundacji, jako załącznik do protokołu pozostawiono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz upoważnienie do przeprowadzania kontroli. Przedstawiciele PPIS podjęli dwie kolejne próby przeprowadzenia w siedzibie Fundacji kontroli sprawdzającej wykonanie decyzji nakazowej, wpierw czynności kontrolne zostały przerwane wskutek informacji o wniesieniu sprzeciwu. PPIS w dniu 8 marca 2019 r. wystosował wezwanie do stawiennictwa osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji w siedzibie organu w celu zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte z urzędu w dniu 24 września 2018 r., a dalsze próby przeprowadzania kontroli nie powiodły się z uwagi na absencję Prezesa Zarządu Fundacji oraz osoby uprawnionej do reprezentowania tego podmiotu. Bieg kontroli został wstrzymany wskutek poinformowania organu powiatowego o wniesieniu przez Fundację sprzeciwu od czynności kontrolnych. 21 lutego 2019 r. podjęto z urzędu próbę zakończenia czynności kontrolnych, ale do kontroli sanitarnej w siedzibie Fundacji nie doszło. PWIS nie stwierdził naruszenia art. 48 ust. 1 uPp, bowiem Inspekcja Sanitarna działała zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 4 tej ustawy. We wrześniu 2018 r. miała miejsce kontrola interwencyjna dotycząca podejrzenia wprowadzenia do sprzedaży suplementów diety przez Internet z naruszeniem obowiązującego ustawodawstwa w zakresie prawa żywnościowego, które sprzedawała Fundacja. PWIS nie dopatrzył się naruszenia art. 49 ust. 1 uPp, podczas kontroli interwencyjnej we wrześniu 2018 r. strona została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia wobec niej czynności kontrolnych w siedzibie organu. Wezwanie zostało wystosowane ze względu na utrudnianie przez stronę przeprowadzania czynności kontrolnych, skoro do wszczęcia kontroli nie doszło, nie można zatem mówić o zaistnieniu naruszeń przepisów o sposobie jej prowadzenia. W niniejszej sprawie miało dojść do usprawnienia kontroli, dlatego też ze względu na utrudniony kontakt z Prezesem Zarządu Fundacji został on wezwany do siedziby PPIS. Ponadto sprzeciw strony z 15 marca 2019 r. poprzedzony został 13 marca 2019 r. rozmową telefoniczną przedstawiciela Fundacji z przedstawicielem organu, w której został ustalony nowy termin stawienia się Prezesa Zarządu Fundacji w siedzibie organu na dzień 28 marca 2019 r. (w aktach sprawy adnotacja urzędowa z 13 marca 2019 r.). Zaproponowany termin po rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 26 marca 2019 r. z p. K. G. jako przedstawicielem Fundacji został ponownie przełożony na dzień 5 kwietnia 2019 r., a następnie podjęto próbę jego zmiany na dzień 3 lub 4 kwietnia, na który to termin nie zgodził się przedstawiciel organu, żądając pisemnego ustosunkowanie się do niemożności stawienia się Prezesa w wyznaczonym terminie (adnotacje urzędowa z 26 i 27 marca 2019 r.). Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że wszelkie próby przeprowadzania kontroli w siedzibie Fundacji lub w siedzibie organu z uwagi na utrudnianie kontroli oraz przekładanie terminu stawienia się Prezesa Zarządu Fundacji skutkują niemożnością zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed organem zmierzającego do sprawdzenia wykonania nakazów objętych źródłową decyzją.
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1536/19 kolejno wskazano, że skargę na powyższe postanowienie PWIS wniosła Fundacja kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego pomimo wydania prawomocnej decyzji z 23 października 2018 r., podczas gdy z dniem uprawomocnienia się decyzji postępowanie administracyjne w sprawie zostało zakończone, stąd nie było dopuszczalne jego dalsze prowadzenie;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie Fundacji jako strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego prowadzonego przez PPIS, podczas gdy ten organ przedłożył Fundacji tylko jedno zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, załączone do protokołu 24 września 2019 r., które to postępowanie zostało zakończone wydaniem prawomocnej decyzji nr DE HŻN/02679/2018 z 23 października 2018 r., a PPIS nie przedłożył Fundacji innego zawiadomienia;
3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 35 § 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym, tj. w terminie maksymalnie 2 miesięcy, czyli do 24 listopada 2018 r., podczas gdy już na etapie kierowania wezwania z 8 marca 2019 r. do Fundacji, postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone ponad 5 miesięcy;
4. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 36 K.p.a., poprzez niezawiadomienie Fundacji o niezałatwieniu sprawy w terminie, podczas gdy postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone najpóźniej 24 listopada 2018 r., a nie zostało do tego dnia zakończone, stąd PPIS zobowiązany był do zawiadomienia Fundacji o niezałatwieniu sprawy w terminie;
5. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 59 ust. 9 pkt 1 uPp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia PPIS z 21 marca 2019 r., podczas gdy do prowadzenia kontroli jeszcze nie doszło, zatem nie było podstawy do utrzymania w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, gdyż kontrola w ogóle nie była prowadzona;
6. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 48 ust. 1 uPp poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie Fundacji o zamiarze wszczęcia kontroli, pomimo istnienia takowego obowiązku;
7. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 55 ust. 1 pkt 1 uPp poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie kontroli do dnia dzisiejszego, podczas gdy kontrola wobec mikroprzedsiębiorców w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać 12 dni roboczych, tj. kontrola wobec Fundacji powinna zostać zakończona najpóźniej w dniu 17 stycznia 2019 r.;
8. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 49 ust. 9 uPp poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie kontroli w zakresie wykraczającym poza zakres wskazany w upoważnieniu przedstawicieli PPIS;
9. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 49 ust. 1 uPp poprzez jego niezastosowanie, tj. nie okazanie przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej uprawniającej do wykonania czynności kontrolnych oraz nie doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, podczas gdy PPIS był zobowiązany do okazania legitymacji służbowej oraz doręczenia Fundacji upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przed podjęciem czynności kontrolnych;
10. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, art. 51 ust. 3 uPp poprzez nieuzyskanie zgody Fundacji na prowadzenie kontroli poza siedzibą Fundacji;
11. art. 49 ust. 6 uPp poprzez jego niezastosowanie i niewydanie upoważnienia w zakresie zmiany miejsca kontroli.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o odstąpienie od czynności kontrolnych, zażądała także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca w sposób nieuprawniony rozszerza w rozpatrywanej skardze zakres sprzeciwu, jaki wniosła 15 marca 2019 r. Merytorycznemu badaniu w niniejszej sprawie nie może bowiem zostać poddana próba kontroli PPIS z 21 lutego 2019 r. w tym jej dopuszczalność, prawidłowość zachowania pracowników (przedstawienie legitymacji służbowej i upoważnień), czy też inne podstawy prawne działania organu. W tym aspekcie uwypuklono, że ten etap działania organów, zakończonych postanowieniem PWIS stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z 20 grudnia "2019 r." (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku – oczywista omyłka, prawidłową datą jest "2018 r." – uwaga Sądu), było przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który wyrokiem z 20 września 2019 r., VII SA/Wa 639/19, następnie uprawomocnionym, skargę Fundacji na postanowienie PWIS z 16 stycznia 2019 r. – oddalił.
Sąd wojewódzki podkreślił, że postępowanie sprawdzające działanie organów w ramach kontroli może zostać zainicjowane przez stronę wyłącznie sprzeciwem wniesionym w określonym przez ustawodawcę terminie i z podaniem konkretnych naruszeń. Skarżąca nie wniosła jednak w terminie 3 dni roboczych sprzeciwu do czynności kontrolnych, których kolejną próbę przeprowadzenia organ podjął w dniu 21 lutego 2019 r.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że na skutek sprzeciwu z 15 marca 2019 r., który wpłynął do PPIS w dniu 20 marca 2019 r., organ wydał w dniu następnym postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W związku z powyższym PPIS bez wątpienia dochował terminu wskazanego w art. 59 ust. 7 pkt 2 uPp. Sąd wojewódzki w tym miejscu wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło ani do dokonania czynności kontrolnych w dniu 12 grudnia 2018 r. (zgłoszono sprzeciw), ani też w dniu 21 lutego 2019 r. (nie przyjęto kontroli). Nie doszło również do dokonania w siedzibie organu czynności wyznaczonej na dzień 26 marca 2019 r. (zgłoszono sprzeciw, nikt się nie stawił w organie). Trudno zatem – w ocenie tegoż sądu – mówić o tym, że w sytuacji w której na mocy prawa organ przeprowadza czynności kontrolne bez wcześniejszego uprzedzenia, a także gdy w ogóle nie dochodzi do przeprowadzenia kontroli, bowiem Fundacja jej nie przyjmuje odmawiając jakiejkolwiek współpracy z organem, za skuteczny miałby zostać uznany zarzut nieprzedstawienia upoważnienia czy nieokazania legitymacji służbowej. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że skarżąca popada w sprzeczność podnosząc, że pracownicy PPIS nie wylegitymowali się ani nie przedstawili upoważnień (w żadnej z dwóch prób kontroli na miejscu). Tymczasem strona skarżąca sama wskazuje np. w sprzeciwie z 12 grudnia 2018 r., że pracownicy PPIS wylegitymowali się jednak przy próbie kontroli oraz przedstawili stosowne upoważnienie (jego kopia znajduje się w aktach sprawy, zaś skarżąca podaje numery legitymacji służbowych pracowników i ich dane). Zdaniem tegoż sądu trudno więc zarzuty formułowane w tym względzie uznać za wiarygodne.
W przekonaniu sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wyjaśnienia organów błędnie odwołują się wyłącznie do przesłanki usprawnienia kontroli, całkowicie pomijając słusznie akcentowaną przez Fundację kwestię posiadania zgody przedsiębiorcy. W tym zatem względzie skarżąca zasadnie podnosi błędną wykładnię wskazanego przepisu. Niemniej jednak naruszenie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, po pierwsze dlatego, że do kontroli w siedzibie organu w ogóle nie doszło, a po drugie, że skarżąca wbrew temu co twierdzi, wyraziła dorozumianą zgodę na taką formę kontroli. Sąd ten wskazuje na znajdujące się w aktach sprawy notatki urzędowe z 13, 26 i 27 marca 2019 r., niekwestionowane przez skarżącą, z których wynika, że osoba upoważniona kontaktowała się z PPIS w sprawie terminu wizyty w siedzibie organu. Ustalanie terminu wizyty w siedzibie organu przez przedstawiciela Fundacji dzwoniącego do PPIS sąd wojewódzki uznał za zgodę na tego rodzaju kontrolę. Strona czyniła to przy tym w chwili, w której zgłosiła sprzeciw 15 marca 2019 r.
Zdaniem sądu wojewódzkiego strona skarżąca błędnie utożsamia postępowanie administracyjne zakończone decyzją nakazową z czynnościami kontrolnymi, zmierzającymi do stwierdzenia wykonania obowiązku. PPIS nie był zobowiązany do inicjowania kolejnego, odrębnego od wcześniejszego postępowania administracyjnego. To dopiero w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych może dojść do wszczęcia kolejnego postępowania, zmierzającego już do wyegzekwowania obowiązków nałożonych na skarżącą wskazaną decyzją.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 48 ust. 11 pkt 1 uPp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ działał na podstawie Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L. 2004, poz. 165.1, ze zm., Rozp. 882/2004) i tym samym organ nie był zobowiązany do zawiadamiania Fundacji o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 1 uPp, podczas gdy ww. rozporządzenie określa jedynie ogólne zasady prowadzenia kontroli urzędowych, a organ działał na podstawie ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2018, poz. 1541 ze zm., Ubż) i tym samym był zobowiązany do zawiadomienia Fundacji o zamiarze wszczęcia kontroli, a nie dokonując przedmiotowego zawiadomienia naruszył art. 48 ust. 1 uPp;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 49 ust. 9 uPp poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do prowadzenia kontroli poza zakresem wskazanym w upoważnieniu, podczas gdy upoważnienia dla pracowników organu doręczone Fundacji 12 grudnia 2018 r. wygasły w dniu 21 grudnia 2018 r., a przy kierowaniu do Fundacji wezwania z 8 marca 2019 r. nie zostały przedłożone upoważnienia obejmujące aktualny zakres kontroli, co stanowiło naruszenie art. 49 ust. 9 uPp;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 49 ust. 1 uPp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż pracownicy organu nie byli zobowiązani do doręczenia Fundacji upoważnień do prowadzenia kontroli, podczas gdy upoważnienia przedłożone Fundacji 12 grudnia 2018 r. wygasły w dniu 21 grudnia 2018 r., a pierwszą czynnością, poprzedzającą podjęcie kolejnych czynności kontrolnych powinno być doręczenie Fundacji upoważnienia do ich przeprowadzenia, a nie wykonanie przedmiotowego obowiązku stanowiło naruszenie 49 ust. 1 uPp,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 51 ust. 3 uPp mające istotny wpływ na treść wyroku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Zarząd Fundacji wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu, podczas gdy organ w wezwaniu nie wskazał, iż stawiennictwo reprezentantów Fundacji związane jest z czynnościami kontrolnymi, nadto, organ postanowił o prowadzeniu kontroli w swojej siedzibie bez uzyskiwania zgody Fundacji, a późniejszy bezskuteczny kontakt z pracownikami organu w celu ustalenia terminu wizyty reprezentantów Fundacji nie może być uznany za zgodę w rozumieniu art. 51 ust. 3 uPp, w szczególności, iż organ nie poinformował, że planowane są czynności kontrolne względem Fundacji i tym samym nie powinien on być zastosowany w niniejszym stanie faktycznym;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 59 ust. 7 uPp mające istotny wpływ na treść wyroku poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji podejmowania przez organ czynności jedynie zmierzających do przeprowadzenia kontroli, był on uprawniony na podstawie ww. przepisu do wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, podczas gdy w takim stanie sąd winien wydać rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia sprzeciwu, i tym samym oddalając skargę zostało utrzymane postanowienie organu wydane z naruszeniem art. 59 ust. 7 uPp.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, alternatywnie zaś wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku "w zaskarżonej części" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto Fundacja wnosiła o zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi (kasacyjnej – uwaga Sądu) na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie rozwinięto jej podstawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Fundacji sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że pracownicy organu nie byli zobowiązani do doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i tym samym nie został naruszony art. 49 ust. 9 uPp, co skutkowało oddaleniem skargi Fundacji.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, jednocześnie wnosząc o zasądzenie kosztów, oświadczając, iż zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do przepisów postępowania, natomiast co do pkt 5 zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazuje, że nastąpiła omyłka i stanowisko skarżącej kasacyjnej, odnosi się do organu, a nie do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa, czyli na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako naruszony przez sąd pierwszej instancji wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z szeregiem przepisów uPp. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter ogólny i wynikowy, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, określającego jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa (a naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej Fundacji nie podniesiono – uwaga Sądu), powinna wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzecz w tym, że zarzut uchybienia przez sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano z takimi przepisami uPp, które w większości mają charakter materialnoprawny. Jest charakterystyczne, że w skardze kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia oznaczonych przepisów uPp w skardze kasacyjnej określając formę ich naruszenia, posłużono się formami (niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia) przypisanymi podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, a więc w aspekcie naruszenia prawa materialnego. To, że przepisy postępowania można naruszyć także w formach ujętych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa nie zmienia okoliczności, że oznaczone przepisy uPp, wskazane w poszczególnych podstawach kasacyjnych, gdzie formułuje się określone nakazy powinnego zachowania się organu kontroli, będą mieć charakter materialnoprawny.
B. Nie jest skuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 11 pkt 1 uPp. W art. 48 ust. 1 uPp ustawodawca wprowadził regułę, zgodnie z którą – poza sytuacjami wskazanymi w cyt. ustawie – organ kontroli jest zobowiązany zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, a sama kontrola jest wszczynana nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (por. art. 48 ust. 2 uPp). Przypadki, w których zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, określa art. 48 ust. 11 uPp, w jego pkt 1 wskazano, że chodzi o sytuację, gdy "kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej". Sąd pierwszej instancji zasadnie uwypuklił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 Rozp. 882/2004 kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Niesporne jest, że cyt. rozporządzenie unijne obowiązywało w dacie podejmowania przez PPIS czynności zmierzających do skontrolowania Fundacji, gdy uprzednio nałożono na nią źródłową decyzją obowiązek zaprzestania określonych działań związanych z oferowaniem przez internet suplementów. Sąd pierwszej instancji nie miał też wątpliwości, że próba wyjaśnienia tego czy Fundacja, działająca na rynku żywności, nadal stosuje działania niedozwolone przez prawo, może podlegać takiej kontroli, o której organ nie musi jej zawiadamiać, uwzględniając iż istotą tej regulacji jest zapewnienie skuteczności czynności kontrolnych w newralgicznej społecznie dziedzinie jaką jest obrót żywnością.
C. Nie mogły odnieść skutku argumenty przywołane w skardze kasacyjnej na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 uPp. Biorąc pod uwagę wywody strony skarżącej kasacyjnie, wypadnie zauważyć po pierwsze, że w Rozp. 882/2004 brak takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 1 ust. 13". W prolegomenie tegoż rozporządzenia w pkt 13 wyjaśnia się m. in., że: "Kontrole ad hoc powinny być przeprowadzane w przypadku podejrzenia występowania niezgodności. Dodatkowo kontrole ad hoc mogłyby być przeprowadzane w każdej chwili, nawet w przypadku gdy nie ma podejrzeń występowania niezgodności". Po drugie, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 uPp poprzez uwypuklenie istnienia przepisu art. 48 ust. 11 pkt 4 uPp, określającego jako przypadek dopuszczalności prowadzenia kontroli przedsiębiorcy bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, gdy jej przeprowadzenie "jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska". Trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że wobec okoliczności, że Inspekcja Sanitarna działając w ramach procedur kontroli żywności (stosując reguły ujęte w Rozp. 882/2004 – uwaga Sądu), nie miała obowiązku stosowania reguły z art. 48 ust. 1 uPp, zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawało odwoływanie się przez organ do art. 48 ust. 11 pkt 4 uPp. Słusznie także w zaskarżonym wyroku zwrócono uwagę, że powołanie się na tam zawartą przesłankę odstąpienia od obowiązku zawiadomienia odnośnie zamiaru przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy wymagałoby wykazania rzeczywistego związku przyczynowego pomiędzy owym zagrożeniem a działaniem Fundacji. Przepis art. 48 ust. 11 pkt 4 uPp nie stoi w opozycji do przypadku ujętego w art. 48 ust. 11 pkt 1 cyt. ustawy. Skoro jednak zamiar przeprowadzenia kontroli – jak wynika z wyjaśnień PWIS – dotyczył sprawdzenia wykonania przez skarżącą Fundację środków zaradczych ujętych w decyzji nakazowej podjętej – co bezsporne – m. in. na podstawie Rozp. 882/2004 – słusznie sąd a quo ocenił, że zachodził przypadek z art. 48 ust. 11 pkt 1 uPp.
D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 49 ust. 9 uPp. Z cyt. przepisu wynika, że zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Trafnie sąd pierwszej instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do dokonania w siedzibie organu czynności wyznaczonej na dzień 26 marca 2019 r. (zgłoszono sprzeciw, nikt za stronę się nie stawił w organie). W sytuacji, w której na mocy prawa organ ma zamiar przeprowadzić czynności kontrolne bez wcześniejszego uprzedzenia w swojej siedzibie, a także gdy w ogóle nie dochodzi do przeprowadzenia kontroli, bowiem przedsiębiorca odmawiając współpracy z organem nie stawia się w miejscu kontroli, za skuteczny nie może zostać uznany zarzut wykroczenia poza "zakres wskazany w upoważnieniu".
E. W konsekwencji powyższych uwag, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 uPp, z którego wynika – przy wykonywaniu czynności kontrolnych – obowiązek pracowników organu kontroli do okazania przedsiębiorcy lub osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Trafna jest konstatacja WSA w Warszawie, że z uwagi na niestawienie się przedstawiciela Fundacji i jednoczesne złożenie sprzeciwu, w ogóle nie można mówić o zaniedbaniu przez organ obowiązku okazania legitymacji służbowej czy upoważnienia do kontroli. W sytuacji braku stawiennictwa strony organ nie miał po prostu komu okazywać wymienionych dokumentów, przez co nie mógł naruszyć wskazanego przepisu art. 49 ust. 1 uPp.
F. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 uPp. Stosownie do art. 51 ust. 1 uPp, kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wyłączenie powyższej reguły, zawarte jest w art. 51 ust. 3 cyt. ustawy, albowiem za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku – nie podzielając wszystkich stwierdzeń organów inspekcji sanitarnej, gdy idzie o przesłankę usprawnienia kontroli – przyjął, że organ powiatowy uzyskał następczo zgodę przedsiębiorcy na przeprowadzenie czynności kontrolnych związanych z dystrybucją przez Fundację poprzez internet określonych produktów żywnościowych. Dowodem na ową zgodę mają być notatki urzędowe odnośnie terminu, w którym przedstawiciel Fundacji stawić miałby się w siedzibie organu. Z treści samej skargi kasacyjnej wynika potwierdzenie takiego, telefonicznego kontaktu przedstawiciela Fundacji z PPIS, a tym samym – wobec bezskuteczności podjętych uprzednio prób dokonania czynności kontrolnych w siedzibie przedsiębiorcy – sam tylko spór co do daty stawienia się przedstawiciela Fundacji w siedzibie organu powiatowego – słusznie został uznany przez sąd a quo za dorozumianą zgodę przedsiębiorcy. Słusznie ponadto sąd pierwszej instancji ocenił, że skoro skarżąca zmierza do kwestionowania każdej czynności o charakterze kontrolnym wobec niej, a związanej z wydaniem decyzji nakazowej, to organy inspekcji sanitarnej miały prawo ocenić to działanie jako próbę utrudniania kontroli.
G. Nie jest wreszcie trafny zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 uPp poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji naruszenie art. 59 ust. 7 uPp. Skarżąca kasacyjnie odwołując się do poglądów doktrynalnych (w skardze kasacyjnej powołano się na jedno z opracowań komentarzowych do Prawa przedsiębiorców, autorstwa A. P. – uwaga Sądu) wywodzi, że organ – oprócz wydania postanowień, o których mowa w art. 59 ust. 7 uPp – miał możliwość wydania "rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego sprzeciwu". Tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie jest uzasadniony.
Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 7 uPp, w skardze kasacyjnej nie wskazano zarazem – poza ograniczeniem się do przywołania jednego z poglądów doktrynalnych – jaka ma być poprawna wykładnia tego przepisu. W przypadku zarzutu błędnej wykładni oznaczonego przepisu w judykaturze przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. W przedmiotowej skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałaby polegać owa błędna wykładnia roztrząsanego przepisu. Z art. 59 ust. 7 uPp wynika wyłącznie tyle, że: "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych". Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne w sytuacjach określonych dyspozycją art. 59 ust. 2 zd. 1 uPp, tj. w przypadku, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Z niepodważanych ustaleń sądu a quo wynika, że żaden z tych przypadków nie zachodził w rozpatrywanej sprawie. Tym samym prawidłowe było ustalenie sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, w której Fundacja złożyła sprzeciw wobec konkretnych czynności zmierzającej do przeprowadzenia kontroli, skarżąca nie może stwierdzić, że właściwy do jego rozpoznania organ nie może z kolei wydać jednego z postanowień, określonych w art. 59 ust. 7 uPp. W konsekwencji nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 59 ust. 9 uPp, sformułowany w samym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bliżej zresztą nie uzasadniony. Nie czyni usprawiedliwionym tego zarzutu oświadczenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie odnośnie omyłki w konstrukcji zarzutu nr 5 skargi kasacyjnej, gdzie wadliwie przypisano sądowi uprawnienie do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zarzutu.
H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.