II OSK 945/07

II OSK 945/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Jerzy Siegień
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6341 Pozbawienie uprawnień kombatanckich oraz pozbawienie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne
Kombatanci
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 35/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-07-19
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 42 poz 371
art. 21  ust. 3  pkt 2
Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 35/06 w sprawie ze skargi F. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji . oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 35/06), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę F. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej Kierownik Urzędu) z dnia [...] (Nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] (Nr [...]), która stwierdziła nieważność decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu z dnia [...] (Nr [...]).
WSA we Wrocławiu orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Orzeczeniem Komisji Weryfikacyjnej Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD w W., F. C. przyznano uprawnienia kombatanckie, potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] marca 1976 r., z tytułów:
- Armia Czerwona od dnia 12.05.1942 r. do dnia 14.12.1943 r.;
- Ludowe Wojsko Polskie i walka z bandami o utrwalenie władzy ludowej w okresie od dnia 14.12.1943 r. do dnia 26.03.1943 r. (k. 19 akt administracyjnych)
Skarżący złożył następnie wniosek o rozszerzenie przyznanych uprawnień kombatanckich o uprawnienia z tytułu deportacji do ZSRR w okresie od 15 czerwca 1936 r. do 12 maja 1942 r. Po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 21 i art. 25 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 - dalej jako ustawa o kombatantach), decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...] (k. 35 akt administracyjnych), Kierownik Urzędu pozbawił F. C. uprawnień kombatanckich stwierdzając, że pełnił on służbę w organach bezpieczeństwa publicznego, co powoduje pozbawienie przyznanych uprawnień i brak możliwości ich uzyskania z żadnego innego tytułu (art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach. Jednocześnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...] (k. 32 akt administracyjnych), Kierownik Urzędu odmówił wnioskodawcy przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu deportacji do ZSRR.
F. C. zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję pozbawiającą go uprawnień kombatanckich. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Wr 2431/94) oddalił skargę.
Pismem z dnia 27 sierpnia 1997 r. (k. 54-56 akt administracyjnych), skarżący zwrócił się o przywrócenie uprawnień kombatanckich powołując się na okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 68, poz. 436), przy uwzględnieniu przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich i zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 116, poz. 745).
Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...] (k. 65 akt administracyjnych), Kierownik Urzędu odmówił F. C. przywrócenia uprawnień kombatanckich, których został pozbawiony decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r.
Od powyższej decyzji F. C. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 października 1998 r. (sygn. akt II SA/Wr 1427/98), odrzucił skargę wobec niewyczerpania toku instancji. Następnie postanowieniem z dnia 16 listopada 1998 r. (sygn. akt II SA/Wr 2068/98), Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na brak wskazania ustawowych przyczyn wznowienia.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. (k. 99 akt administracyjnych), Kierownik Urzędu stwierdził niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 1998 r. wobec uchybienia przez stronę terminowi do jego wniesienia. Postanowienie to zostało jednak uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 286/99- k. 113 akt administracyjnych), co w dalszej kolejności skutkowało potrzebą rozpoznania wniosku F. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] maja 1998 r.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., wydaną w wyniku rozpoznania wspomnianego wyżej wniosku, Kierownik Urzędu utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 1998 r. (Nr [...]) wskazując, że z uwagi na zmianę stanu prawnego, brak jest podstaw by F. C. przywrócić uprawnienia kombatanckie, ponieważ skreślono pkt 2 z art. 21 ust. 3 ustawy o Kombatantach ustawą z dnia 4 marca 1999r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 77, poz. 862). Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 9 marca 2000 r. (sygn. akt II SA/Wr 1658/99) skargę oddalił wskazując m. in., że Kierownik Urzędu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. prawidłowo zastosował przepisy ustawy o kombatantach obowiązujące w tej dacie, albowiem ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych w szczególny sposób regulujących kwestie intertemporalne.
Na skutek pisma F. C. z dnia 26 marca 2002 r. (k. 162 akt administracyjnych), o wznowienie postępowania administracyjnego, do którego dołączono oświadczenia świadków dotyczące charakteru pracy i wykonywanych przez stronę zadań podczas służby w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa, Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b) i art. 1 ust. 2 pkt 1, 4 i 6 ustawy o kombatantach, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1994 r. (Nr [...]) o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oraz potwierdził F. C. uprawnienia z następujących tytułów:
- deportacji do ZSRR w okresie od września 1939 r. do maja 1942 r.;
- służby w sojuszniczej Armii Czerwonej w okresie od maja 1942 r. do grudnia 1943 r.;
- służby w Wojsku Polskim podczas działań wojennych w okresie od grudnia 1943 r. do maja 1945 r.;
- udziału w walce z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii w okresie od maja 1945 r. do marca 1946 r. (k. 164 akt administracyjnych).
W uzasadnieniu organ wskazał na istniejące przesłanki faktyczne i prawne umożliwiające zmianę decyzji ostatecznej pozbawiającej uprawnień kombatanckich, a ponadto, iż za zmianą decyzji przemawiają także względy społeczne (znaczące zasługi wojenne F. C., nierepresyjny charakter zatrudnienia w UB). Organ powołał się także na pogląd prawny wyrażony w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r. (sygn. akt OPS 14/00).
W wyniku dalszej korespondencji skarżącego i po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (k. 191 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...] Nr [...], Kierownik Urzędu stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] z uzasadnieniem, iż w sprawie doszło do wydania aktu administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa tj. wydania decyzji na podstawie nieobowiązującego stanu prawnego, gdyż należało stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, a przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 wówczas był już wyeliminowany z porządku prawnego.
Po zbadaniu wniosku F. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] (Nr [...]), Kierownik Urzędu utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]
W uzasadnieniu tej decyzji wskazał na bezsporny fakt pełnienia przez skarżącego w okresie od dnia 27 kwietnia 1951 r. do dnia 31 grudnia 1956 r. służby w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w Ś. i Wojewódzkim Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w W.. Jednocześnie organ zaznaczył, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia na jakich stanowiskach F. C. pełnił służbę, jakie czynności wykonywał, a w szczególności - czy wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem Kierownika Urzędu przepisy ustawy o kombatantach, przewidują sytuacje, w których jest on zobowiązany do wydania decyzji o pozbawieniu osoby - w stosunku do której wszczęto postępowanie weryfikacyjne - uprawnień kombatanckich. W dacie wydania decyzji pozbawiającej F. C. uprawnień, art. 25 ust. 2 pkt I lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach stanowił, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osobę, która: była zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej. Obowiązujące w 1994 roku przepisy miały charakter bezwzględny i nie przewidywały możliwości zachowania uprawnień kombatanckich przez osoby objęte dyspozycją art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach. Możliwość taka pojawiła się z dniem 31 lipca 1997 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W znowelizowanej treści art. 21 ustawy o kombatantach, po ustępie 2 dodano ustęp 3 i 4 w brzmieniu:
"3. Nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) /tj. przepisu o pozbawieniu uprawnień kombatanckich/ wobec osób:
1) które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy,
2) które przedłożą dowody, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w ust. 2 w pkt 4 lit. a) i b) wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
4. Przy orzekaniu w sprawach osób, o których mowa w ust. 3, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasięga opinii powołanej przez niego komisji, składającej się z przedstawicieli stowarzyszeń (związków) kombatanckich i osób represjonowanych, zgłoszonych przez Radę".
Na podstawie art. 2 ustawy nowelizującej z dnia z dnia 25 kwietnia l997 r. Kierownik Urzędu przywracał uprawnienia kombatanckie z urzędu w przypadkach, w których decyzja pozbawiająca uprawnień kombatanckich była w momencie jej wydania nieważna z mocy prawa (ust. 1); zaś przywrócenie uprawnień z innych przyczyn niż określone w ust. 1 następowało na wniosek osoby uprawnionej złożony w Urzędzie (ust. 2).
W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich korzystała z waloru ostateczności, jednakże nie można było uznać, że za jej uchyleniem bądź zmianą przemawiał interes społeczny lub ważny interes strony (przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a.). Co prawda "słuszny interes" F. C. przemawiałby za przywróceniem mu uprawnień kombatanckich, niemniej jednak treść art. 6 k.p.a. (wyrażającego zasadę praworządności) zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Słuszny interes skarżącego nie mógł więc doprowadzić do obejścia prawa polegającego na przywróceniu mu uprawnień kombatanckich w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych oraz przy jednoznacznie brzmiącym przepisie ustawy o kombatantach [tj. art. 25 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit. a], stanowiącym barierę dla takiego rozstrzygnięcia.
Kierownik Urzędu w badanej sprawie stwierdził, iż zarówno w dniu złożenia przez F. C. wniosku o wznowienie postępowania (niezależnie nawet od tego, w jakim trybie nadano mu w dalszej kolejności bieg), jak również w dniu [...], (data wydania decyzji Nr [...]) o uchyleniu decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich z jednoczesnym potwierdzeniem uprawnienia z innych tytułów), nie obowiązywał już przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, na który powoływała się strona i który ewentualnie (w poprzednim stanie prawnym) mógłby stanowić podstawę zachowania przez skarżącego uprawnień kombatanckich. Wskazany przepis (art. 21 ust. 3 pkt 2) został skreślony na skutek nowelizacji, która weszła w życie z dniem 9 października 1999 r. Z tą datą wyeliminowano więc możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez osoby podnoszące (i przedkładające dowody), że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) i b), ustawy o kombatantach wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w decyzji z dnia [...] zastosował zatem nieobowiązujący (od ponad dwóch lat) przepis i w konsekwencji uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1994 r. (Nr [...]) o pozbawieniu F. C. uprawnień kombatanckich, potwierdzając mu jednocześnie uprawnienia przyznane przez ZBoWiD. czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Pomimo niepowołania w podstawie prawnej decyzji art. 21 ust. 3 pkt 2, w ocenie Kierownika Urzędu nie ulega wątpliwości, że to właśnie jego treść legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, co wynika z jego uzasadnienia.
Przywrócenie F. C. uprawnień kombatanckich, stanowiło zatem oczywiste i rażące naruszenie prawa, przesądzające o nieważności wydanej w tym zakresie decyzji. Pełnienie przez niego służby w Urzędach Bezpieczeństwa Publicznego w Ś. i w W., ze względu na treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a), powodowało niedopuszczalność wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia (przywracającego uprawnienia).
Zdaniem organu nie sposób również uznać, że u podstaw wydania decyzji z dnia [...], legły okoliczności wynikające z obowiązującego w dacie rozstrzygania i nadal, art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach. F. C. na żadnym etapie postępowania nie powoływał się bowiem na służbę w organizacji podziemnej w czasie wojny lub po jej zakończeniu, która ewentualnie mogłaby skierować go do służby w organach bezpieczeństwa publicznego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na decyzję z dnia [...], F. C. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że w latach 1942-1945 walczył za ojczyznę z okupantem, a w 1946 r. z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii. Zakwestionował fakt zatrudnienia w organach bezpieczeństwa publicznego w W.. Jak wskazał, pracował jako referent w Fabryce Liczników, a z urzędu bezpieczeństwa pobierał tylko pobory. Od 1962 r. pozostaje we władzach organizacji kombatanckiej, a od kilkunastu lat jest prezesem Koła w Ś., ciesząc się u ludzi autorytetem. Zarzucił pracownikom organu kombatanckiego działanie na jego niekorzyść i stosowanie zbiorowej odpowiedzialności.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.
WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 35/06) oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, które to naruszenie charakteryzuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Zachodzi ono zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz jej treść stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest przy tym ograniczone żadnym terminem, zaś właściwy organ stwierdzający jej występowanie, jest bezwzględnie zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że mimo, iż skarżący żądał wznowienia postępowania, to skorzystanie z trybu określonego w art. 154 k.p.a. nie mogło wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, odnosząc się do kwestii prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie (w decyzji z dnia [...]) art. 154 § 1 k.p.a. (jego przesłanek) wskazać należało, że słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym), nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też zastępować tego przepisu, albowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Organ orzekający w sprawie słusznie więc zauważył, że powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na przyznaniu jej uprawnień kombatanckich, gdy brak było ku temu podstawy prawnej. Prawidłowa jest zatem argumentacja organu mówiąca o nieważności decyzji z powodu nieobowiązywania - zarówno w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania (26 marca 2002 r.), jak i w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji ([...]) - przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, który został skreślony ustawą z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (z dniem 9 października 1999 r.). W ten sposób wyeliminowana została możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez osoby podnoszące, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) ustawy o kombatantach wykonywały wyłącznie zadania niezwiązane ze zwalczaniem organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Od tego momentu jedyną możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez funkcjonariuszy szeroko pojętego aparatu bezpieczeństwa publicznego przewidywał art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach, niemający jednak zastosowania w stosunku do F. C. (wobec niepowołania się na okoliczności nim objęte).
Stosując zatem w decyzji z dnia [...] nieobowiązujący już od dwóch lat przepis organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą. (WSA we Wrocławiu powołał się na wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04, Lex nr 171686).
Sąd uznał również za niezasadny podniesiony przez skarżącego zarzut zastosowania wobec niego odpowiedzialności zbiorowej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł F. C., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wydane orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wydanemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- przepisów postępowania art. 16 k.p.a. poprzez zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy, a polegające na uznaniu, iż decyzja z dnia [...] uchylająca decyzję o pozbawieniu uprawnień kombatanckich została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w przedmiotowej decyzji jedynie błędnie powołał decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 1994 r. ( Nr [...]), zamiast prawidłowej decyzji z dnia [...] maja 1998 r. (Nr [...]);
- przepisów postępowania art. 6, art. 8 w zw. z art. 154 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, iż słuszny interes skarżącego, jak i interes społeczny w niniejszej sprawie sprzeczne są z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., gdyż ustalono, że słuszny interes prowadzi w niniejszej sprawie do obchodzenia prawa polegającego na przyznaniu skarżącemu uprawnień kombatanckich, gdy brak było ku temu podstawy prawnej, podczas gdy w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1998 r. której wzruszenia w trybie wznowienia postępowania w oparciu o 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. żądał skarżący, istniała podstawa prawna tj. art. 21 ust. 3 pkt. 2 ustawy o kombatantach, dająca podstawę do rozstrzygnięcia o przywróceniu skarżącemu uprawnień kombatanckich jak w decyzji z dnia [...],
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich przesłanek nieważności, stąd rozpatrywał ją w granicach skargi kasacyjnej.
Błędne określenie podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie prawidłowości wykładni przepisów zastosowanych w postępowaniu przed Sądem I instancji, poza wspomnianymi wyżej przypadkami nieważności postępowania, które brane są pod uwagę z urzędu.
Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego ustawodawca w art. 175 p.p.s.a., wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym.
Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie przepisów procesowych, powołując jako podstawę prawną zarzutu przepisy k.p.a.
Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 174 § pkt. 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego (podobnie jak naruszenia prawa materialnego) ma być Sąd pierwszej instancji, a nie organ administracji publicznej, bowiem przedmiotem instancyjnej kontroli sądowej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd też prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny musi zawierać przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a ponadto wykazanie, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast art. 8 k.p.a. formułuje zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Oba te przepisy adresowane są więc do organów administracji publicznej, a nie do sądu administracyjnego. Nie mogły być zatem stosowane przez w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, a co z tego wynika nie mogły być przez ten Sąd naruszone. To samo odnosi się do zarzutu naruszenia art. 154 k.p.a. Brak powiązania w skardze kasacyjnej naruszenia tychże przepisów k.p.a., regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z przepisami dotyczącymi procedury sądowoadministracyjnej uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do przedstawionych kwestii.
Wyjątkiem od omówionej powyżej zasady, zgodnie z którą w prawidłowo sporządzony zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać na uchybienie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, jest możliwość bezpośredniego powołania się na przepis art. 156 k.p.a., ponieważ w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca bezpośrednio powołuje wspomniany przepis k.p.a.
Mimo to NSA uznał, że zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. "polegający na uznaniu, że decyzja z dnia [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ błędnie powołał decyzję z dnia [...] sierpnia 1994 r., zamiast decyzji z [...]" nie znajduje usprawiedliwienia na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Nie jest prawdziwe twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skarżący we wniosku z dnia 26 marca 2002 roku żądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku. W tymże piśmie skarżący wskazał, że chodzi mu o weryfikację decyzji z [...] sierpnia 1994 roku. Można przyjąć, że miał on na myśli decyzję z dnia [...] sierpnia 1994 r., a z pewnością trzeba wykluczyć, że jego wolą było poddanie kontroli w nadzwyczajnym trybie decyzji z dnia [...] roku. Zatem Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawdą nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.
Na marginesie należy zaznaczyć, że przepis art. 21 ust. 3 pkt 2, który umożliwiał ewentualne przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich obowiązywał w okresie od 31 sierpnia 1997 r. do 9 października 1999 r. Zatem, przepis ten nie obowiązywał, ani w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania (data wpływu do organu: 28 marca 2002 r.), ani w dniu przyznania mu ponownie uprawnień (decyzja z dnia [...]), ani nawet w momencie wydania decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich ([...] sierpnia 1994 r.). Przywołany wyżej przepis ustawy o kombatantach, który obowiązywał w stosunkowo krótkim czasie, nie mógł być podstawą do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 1997 r. Co prawda art. 21 ust. 3 pkt 2 obowiązywał w chwili złożenia wniosku oraz wydania decyzji w pierwszej instancji ([...] maja 1998 r.), jednakże w momencie ostatecznego rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy czyli w dniu 3 listopada 1999 r. (k. 115 akt administracyjnych) ów przepis już nie obowiązywał.
Z uwagi na okoliczność, że stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji, nie został skutecznie podważony przez autora skargi kasacyjnej, NSA był nim związany w niniejszym postępowaniu.
W związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną, jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.