II OSK 944/20

II OSK 944/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 645/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-02
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 645/19 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 stycznia 2019 r. znak ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 645/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 4 stycznia 2019 r. po rozpatrzeniu zażalenia spółki E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 2 lipca 2018 r. odmawiające uzgodnienia inwestycji.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Starosta Powiatu T. wystąpił w piśmie z 4 czerwca 2018 r. z wnioskiem o uzgodnienie zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych, obejmującego 4 budynki mieszkalno-usługowe oraz 3 budynki mieszkalne przy ul. P. w O. na działkach nr ewid. ..., ... ... z obrębu O. (dalej: "inwestycja").
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "Dolnośląski WKZ" lub "WKZ"), po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z 2 lipca 2018 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.
Organ konserwatorski pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187; dalej: "ustawa o ochronie zabytków" lub "u.o.z."), oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej: "Prawo budowlane"), a także na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Dolnośląski WKZ, wskazał na niedostosowanie zaprojektowanego zespołu zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej miasta, w szczególności zakwestionował usytuowanie budynków w dwóch liniach zabudowy, bez pozostawienia wolnego od zabudowy zielonego zaplecza działki oraz podkreślił brak nawiązania formą zaprojektowanych budynków do lokalnej tradycji architektonicznej. Tym samym w ocenie organu pierwszej instancji inwestycja określona w przedłożonym do uzgodnienia projekcie budowlanym jest niezgodna z zasadami ochrony zabytków i ustaleniami miejscowego uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego.
Od ww. postanowienia zażalenie pismem z 9 lipca 2018 r. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uzgodnienie przedmiotowej inwestycji ewentualnie uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zarzuty skarżącej dotyczyły w szczególności powołania się przez organ konserwatorski na przepisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odwoływanie się do "argumentów architektoniczno–urbanistyczno–konserwatorskich" spoza terenu objętego ustaleniami planu miejscowego oraz zastosowanie wykładni rozszerzającej w interpretacji przepisów prawa miejscowego w zakresie zakazu lokowania budynków w drugiej linii zabudowy.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 4 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 lipca 2018 r.
Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 2096).
Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie siedmiu wolnostojących budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym czterem budynkom towarzyszy funkcja usługowa, a trzem – garaże podziemne. Budynki zaprojektowano jako trzykondygnacyjne, kryte dachem dwuspadowym symetrycznym o nachyleniu połaci dachowej 38°. Elewacje mają zostać wykończone tynkiem w kolorze białym lub jasnoszarym oraz drewnem bądź okładziną elewacyjną drewnopodobną w kolorze szarym; dach wykończony dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym matowym.
Organ odwoławczy podzielił zarzut skarżącej dotyczący przywołania przez Dolnośląskiego WKZ nieaktualnych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji. Organ pierwszej instancji analizował ustalenia aktu prawa miejscowego określone w uchwale nr ... Rady Miejskiej w O. z [...] 2005 r., tymczasem ustalenia tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji zostały zmienione uchwałą nr ... Rady Miejskiej w O. z [...] 2012 r. W ocenie organu drugiej instancji powyższe nieprawidłowe wskazanie normy prawa lokalnego nie ma istotnego wpływu na ocenę dopuszczalności inwestycji, zatem nie zobowiązuje organu odwoławczego do wydania orzeczenia kasacyjnego. Jak wyjaśnił organ drugiej instancji ogólne ustalenia "starego", jak i "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji są analogiczne.
Teren przedłożonej do uzgodnienia inwestycji położony jest w jednostce oznaczonej symbolem MW1 i przedstawiony na załączniku nr 5a do uchwały nr ... Rady Miejskiej w O. W ocenie organu odwoławczego analiza przedłożonego do uzgodnienia projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że inwestycja spełnia wskazane powyżej ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego niezbędne jest, aby inwestycja spełniała wymagania ogólne planu w zakresie zasad ochrony ładu przestrzennego oraz wymagania w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, do których odsyłają ustalenia szczegółowe w poszczególnych jednostkach planistycznych.
W ocenie organu drugiej instancji przedmiotowa inwestycja narusza m.in. ustalenia obowiązujące w strefie "B" ochrony konserwatorskiej odnoszące się do elementów historycznego układu przestrzennego (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały nr ...), a także nie będzie dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania i nie uwzględni istniejących związków przestrzennych i planistycznych oraz nie będzie zharmonizowana z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną miasta (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. d i e ww. uchwały). Zaprojektowana inwestycja będzie też naruszać – częściowo powtarzające się z ustaleniami dla strefy B – zasady określone dla strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego. W opinii organu przedłożony projekt budowlany jest też niezgodny z § 6 ww. uchwały ustalającym zasady kształtowania form i sytuowania nowych budynków w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.
Organ odwoławczy uznał, że chybiony jest zarzut przywoływania ustaleń miejscowego planu, które nie dotyczą terenu inwestycji, a zwłaszcza okoliczności, że "na obszarze obowiązywania MPZP (...) nie ma i nigdy nie było żadnej zabudowy, żadnych budynków, żadnych ulic, placów, dróg, żadnych kompozycji zieleni, [ani] żadnego historycznego układu przestrzennego". Teren inwestycji położony jest w strefach ,.B", "K" i "Ow" wyznaczonych na terenie miasta, zatem założenia projektowe powinny respektować zasady ustalone dla tych stref. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej oraz podziałów funkcjonalnych terenu. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, intensywności zabudowy, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Pojedyncze przykłady odstępstw od podstawowego sposobu organizacji przestrzeni i sytuowania zabudowy nie niweczą generalnej zasady, która powinna być zachowana i kontynuowana.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z 19 lutego 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo, skarżąca wniosła również o przyznanie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.
Odpowiadając w dniu 8 marca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowieniu zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym wskazał, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i ar. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu naruszenie wskazanych przepisów polegało nie tylko na dokonaniu błędnej wykładni przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co zarzuca organom skarżąca, ale również na błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego i błędnym ich zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie.
Po pierwsze, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie oceny projektu budowlanego złożonego przez skarżącą z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Rzeczywiście, nie budzi wątpliwości okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przyjęty w uchwale Rady Miejskiej w O. nr ... z [...] 2005 r. (dalej: "uchwała z 2005 r.") został uchylony i zastąpiony przez plan przyjęty uchwałą nr ... z dnia [...] 2012 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z [...] 2012 r., poz. ...; dalej: "uchwała z 2012 r."). Uchwała z 2012 r. została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w O. nr ... z dnia [...] 2014 r. Jednak zmiany te nie miały istotnego wpływu na przepisy uchwały z 2012 r. mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Sąd nie zakwestionował również generalnej oceny przyjętej przez organ drugiej instancji, że postanowienia uchwały z 2012 r. odnoszące się do zasad ochrony konserwatorskiej terenów objętych planem można uznać za analogiczne do obowiązujących na podstawie uchwały z 2005 r. W tym zakresie utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji, tj. Dolnośląskiego WKZ, nie stanowiło naruszenia prawa.
Po drugie, Sąd wziął pod uwagę fakt, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ odwoławczy zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny poprzez użycie wyrażeń ocennych, a także nadanie przepisom uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru przepisów odsyłających pozasystemowo. Stwierdzenie zatem niezgodności określonego rozwiązania, a w rozpatrywanej sprawie niezgodności złożonego projektu budowlanego z nieostrymi standardami prawnymi nie może polegać wyłącznie na przytoczeniu sformułowań zawartych w przepisach uchwały Rady Miejskiej w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie, w przypadku oceny projektu budowlanego należy bardzo szczegółowo wskazać przyczyny, dla których dany projekt musi być uznany za niezgodny z przepisami uchwały w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania.
Sąd Wojewódzki uznał za niezgodne z prawem wykładnię oraz zastosowanie przepisów planu z 2012 r., w szczególności § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt a-b oraz pkt d-e oraz § 18 ust. 1-5. Z uchwały z 2012 r. wynika jednoznacznie, że teren oznaczony symbolem MW1 położony jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, a równocześnie w strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego i w strefie "Ow" ochrony zabytków archeologicznych (§ 18 ust. 3-5 uchwały z 2012 r.). Jednocześnie standardy ochrony konserwatorskiej, czyli zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków uregulowane są w § 8 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 3 i 4 uchwały z 2012 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma wątpliwości, iż teren objęty planowaną inwestycją jest oznaczony na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. symbolem MW1, to znaczy jest przewidziany pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 10 ust. 1 pkt 5 lit. c) oraz załącznik 5a planu z 2012 r.). Dla tego terenu zasady zagospodarowania zostały szczegółowo określone w § 18 uchwały z 2012 r. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest jednak tzw. pozwolenie konserwatorskie (uzgodnienie), czyli pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizację inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem, które na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi warunek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszym postępowaniu parametry techniczne, funkcjonalne i przestrzenne zabudowy mogą być istotne jedynie w takim zakresie, w jakim objęte są przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego standardami dotyczącymi ochrony konserwatorskiej. W przeciwnym razie wskazane parametry techniczne, funkcjonalne i przestrzenne odgrywają istotną rolę w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 i nast. Prawa budowlanego.
W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia przyjęte dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej, a w szczególności: nie eksponuje elementów historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowania dróg, ulic i placów, linii zabudowy, kompozycji wnętrz urbanistycznych oraz kompozycji zieleni (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b planu z 2012 r.); nowa zabudowa nie będzie dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, nie uwzględnia istniejących związków przestrzennych i planistycznych (§ 8 ust. 1 pkt 2 lit d planu z 2012 r.) oraz nowa zabudowa nie będzie zharmonizowana z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną miasta (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. e planu z 2012 r.). Zaprojektowana inwestycja będzie też naruszać – częściowo powtarzające się z ustaleniami dla strefy B – zasady określone dla strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego, stanowiące, że: a) należy zachować i wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych i kompozycję zielem, b) nowa zabudowa powinna być dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej; wszelka działalność inwestycyjna musi uwzględniać istniejące już związki przestrzenne i planistyczne. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego w § 6 ww. planu z 2012 r., określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono wymóg kształtowania form i sytuowania nowych budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń towarzyszących w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.
Zdaniem Sądu przedstawiona ocena naruszenia przez przedłożony projekt budowlany przepisów uchwały z 2012 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego polega na wadliwym zastosowaniu przepisów uchwały z 2012 r. W praktyce organów administracji architektoniczno-budowlanej, a zwłaszcza w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się bowiem, że jeśli uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera wyrażenia ocenne lub nieostre, zwane niekiedy klauzulami generalnymi, bądź jeśli jej przepisy mają charakter przepisów odsyłających pozasystemowo, to dla stwierdzenia naruszenia takich przepisów nie wystarczy powtórzenie ich przez organ odpowiedzialny za ochronę zabytków. Takie rozwiązanie, występujące zresztą w rozpatrywanej sprawie, to rozstrzygnięcie arbitralne i nieuzasadnione, a przez to między innymi naruszające obowiązki przewidziane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że jeśli plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, że "w strefie ochrony konserwatorskiej oraz w jej sąsiedztwie należy przewidzieć funkcje oraz rozwiązania przestrzenno-architektoniczne uwzględniające obszary i obiekty objęte ewidencją zabytków", to formułując ocenę naruszenia przez określony projekt budowlany wskazanego przepisu uchwały w sprawie planu należy dokładnie podać, jakie funkcje (skutki rozwiązań organizacyjnych i konstrukcyjno-budowlanych) kolidują ze standardami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba również wskazać, które rozwiązania projektu budowlanego są niezgodne z planem i na czym polega ta niezgodność. Nie wystarczy przy tym przyjąć, że odmienne rozwiązanie organizacyjne lub funkcjonalne, np. inny kąt nachylenia dachu niż w pobliskich budynkach albo inny kolor elewacji (jeśli nie są szczegółowo uregulowane w uchwale w sprawie planu) prowadzą do niezgodności z planem. Przeciwnie, jeśli określone rozwiązanie nie jest szczegółowo przesądzone przez przepisy uchwały w sprawie planu należy uznać, że jest ono dopuszczalne, chyba że odmienność w stosunku do rozwiązań istniejących ma charakter zasadniczy (np. dach płaski zamiast skośnego lub vice versa). Analogicznie, jeśli uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że "nowa zabudowa winna być dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły, przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej", to z takiego postanowienia można wyprowadzić kilka ważnych wniosków. Primo, nowopowstająca architektura nie musi być identyczna, nie musi naśladować istniejących elementów tradycyjnej zabudowy, ale może właśnie przyjmować formy nowoczesne, niekiedy nawet bardzo śmiałe, pod warunkiem jednak pewnej estetycznej analogii, która wyraża się w braku radykalnie odmiennych rozwiązań. Nakaz harmonizacji różnych form architektonicznych opiera się przecież na założeniu ich podstawowej odmienności, a nie tożsamości. Secundo, kryteriami oceny zgodności nowej zabudowy z istniejącymi postaciami zabudowy podlegającej ochronie konserwatorskiej są przede wszystkim szeroko rozumiana kompozycja przestrzenna, skala lub forma zabudowy (bryła). Są to jednak kryteria na tyle elastyczne, że pozwalające na architektoniczną i artystyczną różnorodność. Ślepe naśladownictwo lub monotematyczność form jest raczej zaprzeczeniem przedstawionych przepisów uchwał niż wartością chronioną.
Sąd zaznaczył, że powyższych uwag nie należy traktować jako jawnych lub ukrytych zaleceń dotyczących sposobów urzeczywistnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji zostały zmienione uchwałą nr ... Rady Miejskiej w O. z [...] 2012 r. Sąd nie ma kompetencji do rozstrzygania w takim zakresie. Są to natomiast przykłady szczegółowych dyrektyw wykładni przepisów uchwał w sprawie przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sądy administracyjne nierzadko formułowały dyrektywy interpretacji przepisów uchwał o przyjęciu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Były to zarówno reguły odnoszące się do podstawowych metod wykładni (językowej, systemowej, celowościowej), jak i ogólniejsze zasady i wskazówki wykładni, np. takie, które rekomendowały "ważenie interesów" różnych stron postępowania dotyczącego miejscowych planów zagospodarowania bądź stosowanie zasady "złotego środka" przy rozstrzyganiu kolizji między interesami różnych podmiotów, w tym właścicieli inicjujących podejmujących zamierzenia budowlane (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696, z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 81/16 oraz z 25 listopada 2009 r., sygn. akt 586/09).
Odnosząc powyższe zasady ochrony konserwatorskiej do rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy błędnie zastosował standardy przyjęte w planie z 2012 r. do projektu przedłożonego przez skarżącego inwestora. Błąd ten polegał, po pierwsze, na dokonaniu wykładni planu z 2012 r. w taki sposób, że odejście od form lub wzorów niektórych fragmentów zabudowy O. Ś. zostało uznane za naruszenie postanowień planu. Po drugie, błąd wykładni polegał również na tym, że organ odwoławczy za punkt odniesienia przyjął wyłącznie pobliskie osiedle domów jednorodzinnych, między innymi wzdłuż ul. J. Już bowiem zabudowa w nieodległym rejonie ul. K. i ul. W. nie prezentuje regularności, jakiej domaga się organ odwoławczy. Organ nie uwzględnił natomiast wyraźnej różnorodności zabudowy miasta, którą prezentują m.in. załączniki nr 1, 2, 4 i 5b uchwały z 2012 r. W takim kontekście twierdzenie organu, że badany projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadnione. Podobnie nietrafny jest argument z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, że skarżący inwestor odwołuje się do zabudowy mieszczącej się poza obszarem bliskim przedmiotowej inwestycji.
W opinii Sądu naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ odwoławczy polega również na błędnym zastosowaniu art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że forma architektoniczna projektowanego osiedla jest sprzeczna z tradycyjnym zagospodarowaniem miasta, jeśli kryteria oceny podlegają tak wyraźnej ocenie i interpretacji przez organy planistyczne i organy konserwatorskie. Upatrywanie sprzeczności z prawem tam, gdzie występuje istotna uznaniowość lub interpretacyjność przepisów prawa miejscowego, a jednocześnie gdy akta sprawy sugerują raczej podobieństwo przyjętych przez inwestora i istniejących już rozwiązań niż ich zasadniczą odmienność, stanowi naruszenie zasady legalności działania organów przewidzianej w art. 6 k.p.a.
Ten sam wniosek, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, należy wyprowadzić biorąc za podstawę art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji, aby w sprawie, w której pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, co niewątpliwie obejmuje normy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ujawnione wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony. Takiej otwartości na inne koncepcje rozwoju architektonicznego miasta organ odwoławczy nie wykazał. Rekomendowana w art. 7a § 1 k.p.a. zasada preferencji została zignorowana. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał przy tym, aby rozwiązaniu proponowanemu w projekcie złożonym przez skarżącą sprzeciwiały się istotne sporne interesy stron lub interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przyjęcie, że zabudowa wzdłuż ul. J. musi stanowić jedyny punkt odniesienia dla zaprojektowanej nowej inwestycji można uznać za naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ nie wziął pod uwagę, że wspomniane osiedle wzdłuż ul. J. obejmuje domy jednorodzinne, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. teren inwestycji przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW1). Z uwagi na odmienny charakter zabudowy proste odnoszenie do nowej zabudowy wzorców bardzo wąsko, partykularnie rozumianej "historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły" nie może być prostym procesem bez szczegółowego uzasadnienia. Nie można też zapominać, że przewidziany w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. d i w § 8 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 2012 r. obowiązek przy utrzymania "harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej" wymaga szczegółowego zidentyfikowania zarówno owej lokalnej tradycji, jak i palety możliwych form współczesnych. Bez tego nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu art. 77 § 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu dotyczące prawidłowej wykładni przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania z 2012 r., a na tej podstawie rzetelnie uzasadni przyjęte kryteria zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez skarżącą z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków na terenie objętym planem zagospodarowania z 2012 r. Sformułowana ocena, być może wsparta opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa, powinna być przedstawiona w sposób budzący zaufanie stron postępowania do władzy publicznej, a jednocześnie uzasadniona przekonująco i zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. przed ostatecznym podjęciem decyzji organ odwoławczy umożliwi skarżącemu inwestorowi wypowiedzenie się co do zgromadzonych materiałów w trybie art. 79a § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie uchylił natomiast postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż takie rozstrzygnięcie mogłoby doprowadzić do skutku przewidzianego w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, a intencją Sądu nie było ostateczne rozstrzygnięcie kwestii zasadności pozwolenia na konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przewidzianych w złożonym projekcie budowlanym, a jedynie wyeliminowanie błędów postępowania w tym przedmiocie.
W skardze kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 79 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") przez dokonanie błędnej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i przypisania organom szeregu naruszeń i uchylenie zaskarżonego postanowienia na tej podstawie,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. przez: "wadliwą ocenę przeprowadzonego przez organy postępowania jako arbitralnego i nieuzasadnionego, przez jedynie "powtórzenie" ich przez organy administracji, kiedy to z uzasadnienia obu postanowień jednoznacznie, pełnie oraz zgodnie z przepisami prawa wskazano, że głównym powodem odmowy była planowana zabudowa wnętrza działki, a konkretnie proponowana linia zabudowy. Błędna ocena postępowania oraz pominięcie głównej przyczyny odmowy wykonania prac doprowadziła do wadliwego uchylenia zaskarżonego postanowienia".
II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów materialnych tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt a-b oraz pkt d-e oraz § 18 ust. 1-5, § 8 ust. 2 pkt oraz pkt 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w uchwale Rady Miejskiej w O. nr ... z dnia [...] 2012 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z [...] 2012 roku poz. ...; dalej, uchwała z 2012 roku) przez niemające poparcia w zebranym materiale dowodowym, arbitralne stwierdzenie, że organ administracji naruszył te przepisy co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że zaskarżone postanowienie należało uchylić.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w zw. z art. 28 i nast. pr. bud. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i bezpodstawnym zawężeniu kompetencji organów konserwatorskich w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. sp. z o.o. sp. k. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się trafne.
Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 4 stycznia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 lipca 2018 r., którym odmówiono uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych przy ul. P. w O.
Potrzeba uzgodnienia wnioskowanej inwestycji w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wynikała z faktu, iż teren planowany na jej realizację położony jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta O. wraz z przedmieściami, ujętego jako obszar w wykazie zabytków oraz w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego i strefie "OW" ochrony zabytków archeologicznych, wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską [...] 2012 r. (Uchwała Nr ...).
Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu wydanego postanowienia przedstawił ustalenia planu miejscowego obowiązujące w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego, z których wywiódł, że planowana budowa zespołu budynków jest dopuszczalna pod warunkiem ograniczenia inwestycji do budowy budynków zlokalizowanych przyulicznie, wzdłuż ulicy P., w jednej linii zabudowy stanowiącej kontynuację historycznej linii zabudowy oraz pod warunkiem rezygnacji z budynków usytuowanych w drugiej linii zabudowy, a także przy nawiązaniu architekturą nowych obiektów, proporcjami i przyjętymi rozwiązaniami do pensjonatowej czy sanatoryjnej architektury miasta. Opierając się na analizie poszczególnych elementów chronionego układu urbanistycznego, organ wojewódzki wskazał, że wszystkie budynki po obu stronach ulicy P. – zarówno historyczne, figurujące w wykazie zabytków, jak i budynki wzniesione wtórnie – zlokalizowane są przyulicznie, wzdłuż określonej linii zabudowy, z pozostawieniem zielonego zaplecza; podobnie kształtuje się też zabudowa przebiegająca na zapleczu tego kwartału, od strony wschodniej ulicy W., oraz większości ulic w obrębie układu przestrzennego miasta. Tymczasem planowana do realizacji inwestycja obejmuje siedem budynków, ustawionych w dużym zagęszczeniu w dwóch liniach zabudowy, bez miejsca na zielone zaplecze, typowe dla układu zabudowy miasta.
Akceptując powyższą ocenę organu pierwszej instancji, Minister w uzasadnieniu wydanego postanowienia stwierdził, że ustalenia planu miejscowego dla strefy "B" i strefy "K" kreują obowiązek wyeksponowania – w przypadku realizacji inwestycji – elementów historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowania dróg, linii zabudowy i kompozycji wnętrz urbanistycznych. Planowane zatem przez inwestora przesunięcie budynków w głąb działki i rozlokowanie ich na całej powierzchni działki, w dwóch liniach zabudowy, jest zdaniem organu sprzeczne z wymogami określonymi w planie miejscowym.
Uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy należało zaakceptować w pełni stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji.
Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom proceduralnym i pozwoliło na ustalenie tych wszystkich okoliczności, które były istotne w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa miejscowego dotyczących terenów objętych ochroną konserwatorską.
W rezultacie niezasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Ponadto błędnie wskazał Sąd Wojewódzki na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organu obu instancji szczegółowo wyjaśniły z jakich przyczyn wnioskowany projekt inwestycyjny nie może być pozytywnie uzgodniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom na wyprowadzenie wniosków co do niezgodności planowanej zabudowy z wymogami obowiązującymi w ustanowionych strefach ochrony konserwatorskiej i ochrony krajobrazu kulturowego.
Mianowicie organy trafnie w kontrolowanych postanowieniach wskazały na obowiązujące postanowienia ogólne planu miejscowego (Uchwały z [...] 2012 r.) w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.
W przeciwieństwie do zastrzeżeń poczynionych przez Sąd Wojewódzki, w postanowieniu organu drugiej instancji wskazano konkretnie, że zabudowa wnętrza działki (w drugiej linii zabudowy) trzema budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i pozostawienie niezabudowanego frontu działki nr ... z przeznaczeniem go na parking narusza zasady kompozycji urbanistycznej przynależnej istniejącej zabudowie.
Niewątpliwie udokumentowana w aktach sprawy charakterystyka zagospodarowania przestrzennego analizowanego obszaru potwierdza, że zasadniczo budynki po obu stronach ul. P., ul. K. oraz na zapleczu kwartału od strony ul. W. – zlokalizowane są przyulicznie, wzdłuż określonej linii zabudowy, z pozostawieniem zielonego zaplecza.
Nietrafna była zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego o różnorodności rozmieszczenia zabudowy, jak też uwaga, że organ odwoławczy za punkt odniesienia przyjął wyłącznie pobliskie osiedle domów jednorodzinnych.
Całokształt argumentacji przytoczonej w postanowienia Ministra wskazuje na prawidłową wykładnię i zastosowanie przepisów § 6, § 8 ust. 2 pkt 2 lit b), d) i e) oraz pkt 4 lit. a) i b) Uchwały z 29 października 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.
Stosownie do wymienionych przepisów, organy obu instancji przy badaniu przedmiotowego projektu budowlanego uwzględniły wymogi obowiązujące w strefie ochrony konserwatorskiej "B" oraz w strefie ochrony krajobrazu kulturowego "K", w szczególności:
- nakaz zharmonizowania nowej zabudowy z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną miasta,
- nakaz dostosowania nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły, przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej,
- nakaz zachowania i wyeksponowania elementów historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowania dróg, ulic i placów, linii zabudowy, kompozycji wnętrz urbanistycznych oraz kompozycji zieleni.
W konsekwencji zgodzić się należało ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że realizacja wnioskowanej inwestycji według założeń określonych w projekcie budowlanym doprowadziłaby do dysharmonii ukształtowanego historycznie układu przestrzennego w strefach ochrony konserwatorskiej "B" oraz ochrony krajobrazu kulturowego "K", wyznaczonych w planie miejscowym.
Tym samym za trafne należało uznać wskazania, aby zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości (dz. nr. ew. ..., ...) odpowiadało ukształtowanemu w tym rejonie miasta historycznemu układowi przestrzennemu z przyuliczną lokalizacją zabudowy oraz zielonym zapleczem w głębi kwartału.
Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu Ministra, działki inwestycyjne leżą w granicach historycznego układu urbanistycznego miasta, zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej oraz podziałów funkcjonalnych terenu. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, intensywności zabudowy, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Pojedyncze przykłady odstępstw od podstawowego sposobu organizacji przestrzeni i sytuowania zabudowy nie niweczą generalnej zasady, która winna być zachowana i kontynuowana.
Z tych względów błędnie przyjął Sąd Wojewódzki, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów planu miejscowego w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.
Nieuprawniona była zwłaszcza ocena Sądu Wojewódzkiego, że rozstrzygnięcia organów ochrony konserwatorskiej podjęte zostały w sposób arbitralny, podczas gdy zostały one wydane na podstawie kompletnego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie z zasadami logiki, a w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień zawarto wyczerpujące wyjaśnienia w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy. W rezultacie nie zachodziła potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, przy czym zauważyć należy, że rozważania Sądu Wojewódzkiego w dużym rozmiarze nie odnosiły się do istoty zaskarżonego postanowienia, gdyż dotyczyły formy architektonicznej planowanych budynków.
Zaakcentować zatem należy, że Minister, weryfikując postanowienie organu pierwszej instancji, skonkretyzował jakie elementy projektowanego przedsięwzięcia są niezgodne z zasadami obowiązującymi w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie miejscowym.
Z całego wywodu organu drugiej instancji wynikało jednoznacznie, że zasadnicze zastrzeżenia dotyczą lokalizacji poszczególnych budynków, niezgodnej z układem przestrzennym istniejącej zabudowy na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej.
Wobec powyższego zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a skarga – jako niezasadna – oddaleniu, o czym orzeczono zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
17