II OSK 944/06

II OSK 944/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Jerzy Bujko /sprawozdawca/
Jerzy Solarski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1/06 - Wyrok WSA w Łodzi z 2006-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1/06 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 1/06), którym stwierdzono nieważność punktu 2 postanowienia SKO w Ł. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], umarzającego postępowanie z wniosku P. P. o ustalenie warunków zabudowy. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
W dniu 15 grudnia 2004 r. P. P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. P., na działce nr [...], obręb [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) orzekł o zawieszeniu z urzędu przedmiotowego postępowania na okres do dnia 15 grudnia 2005 r.
Na powyższe postanowienie P. P. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez niego inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po powtórnym przeanalizowaniu sprawy, organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., zawiesił przedmiotowe postępowanie do dnia 15 grudnia 2005 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez P. P., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższe postanowienie P. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W dniu 5 sierpnia 2005 r. P. P. ponownie wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. P. na działce nr [...] w obrębie [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie do dnia 5 sierpnia 2006 r.
Na postanowienie organu I instancji P. P. złożył zażalenie, w którym stwierdził, że samo korzystanie z ustawowej możliwości zawieszenia postępowania bez szczegółowego uzasadnienia świadczy o dowolności i uważa je za nieuzasadnione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. P., na działce nr [...] w obrębie [...], była już przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji.
Bezspornym, zdaniem organu, jest bowiem, że prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie prowadzone na wniosek P. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Postanowienie powyższe zostało w dniu [...] sierpnia 2005 r. utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [... ] sierpnia 2005 r., na które P. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Kolejny wniosek zainteresowanego z dnia 5 sierpnia 2005 r. dotyczył również ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego w Ł. przy ul. P. na działce nr [...] w obrębie [...]. Organ I instancji ponownie wydał postanowienie o zawieszeniu tego postępowania do dnia 5 sierpnia 2006 r., a wnioskodawca złożył na nie kolejne zażalenie podając te same argumenty. Zdaniem organu II instancji w omawianej sprawie, wobec tożsamości obu spraw, mamy do czynienia z powagą rzeczy osadzonej. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. (postanowienie utrzymane w mocy postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.) ze sprawą będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2005 r. Nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2005 r. została już wcześniej rozpatrzona i zakończyła się wydaniem ostatecznego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. Ponowne orzekanie przez organ I instancji w tej samej sprawie, mimo nowego wniosku z innej daty, było – zdaniem organu odwoławczego – bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] października 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. P. ponowił argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo, na rozprawie skarżący wyjaśnił, iż skarży wyłącznie pkt 2 postanowienia SKO z [...] października 2005 r. w zakresie umorzenia postępowania I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie 2, to jest w części umarzającej postępowanie przed organem I instancji oraz zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając ten wyrok WSA stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło bowiem o umorzeniu postępowania organu I instancji, mimo iż nie miało do tego żadnych podstaw. Zdaniem Sądu I instancji zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy podejmując decyzje w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ustawowym rygorom, co oznacza, że umorzyć postępowanie może wyłącznie uchylając "decyzję" organu pierwszej instancji. W przypadku zaś wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia. W przeciwnym razie organ taki orzekałby o dwóch różnych przedmiotach: w przedmiocie proceduralnym i co do istoty sprawy, chociaż w tym ostatnim przedmiocie w ogóle brak jest w takim wypadku wypowiedzi organu I instancji. Nie jest zatem właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a taką decyzją jest decyzja o umorzeniu postępowania I instancji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy winien ograniczyć się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, iż zarówno z treści zaskarżonego postanowienia jak i jego uzasadnienia wynika, że organ uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a do tego ostatniego rozstrzygnięcia nie był uprawniony. Z tego względu WSA na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Wyrokowi zarzuciło:
1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ocena legalności postanowienia administracyjnego może być dokonana na podstawie innych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w innych stanach faktycznych;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzenia postępowania w tym zakresie",
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie może mieć zastosowania do postanowień, a tym samym, że możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy postanowienia, w którym ograniczy się do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego,
– art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że organ odwoławczy orzekał "o dwóch różnych przedmiotach: w przedmiocie proceduralnym i w przedmiocie sprawy", w sytuacji, gdy postanowienie Kolegium dotyczyło wyłącznie kwestii zawieszenia postępowania, ponieważ ona była przedmiotem postępowania zażaleniowego.
Wskazując na powyższe skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. [...] Kolegium działało w przekonaniu, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.
Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, a w rozpatrywanej sprawie fakt ten nie budził wątpliwości.
Wobec powyższego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie organu I instancji. Skoro przedmiotem postępowania przed Kolegium była sprawa zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, toteż rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania mogło dotyczyć wyłącznie tego co było przedmiotem postępowania zażaleniowego.
Brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie warunków zabudowy, jak to zdaje się sugerować Sąd I instancji.
Skarżący organ stwierdził następnie, że w literaturze funkcjonują różne poglądy co do zakresu odpowiedniego stosowania art. 138 k.p.a.
Nie ma więc jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa.
Uwzględniając to, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., podnieść należy, że takie stwierdzenie może mieć miejsce jedynie przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że zgodnie z poglądem prawnym prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (między innymi w wyroku z dnia 17 kwietnia 1989 r. sygn. akt I SA 1034/88, niepublikowany) nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych. A taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślił także fakt, że wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego poprzez "uchylenie tego postanowienia" bez orzekania o istocie sprawy de facto rodzi ten sam skutek – wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że sprawa ta została już uprzednio rozstrzygnięta innym ostatecznym postanowieniem.
Konkludując: w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wyrok Sądu I instancji nie może się ostać, zważywszy zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie wydanego przez ten Sąd wyroku. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż uzasadniony jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku, że organ II instancji rozpoznający zażalenie od postanowienia wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania może wyłącznie orzec w przedmiocie tego postanowienia, nie może wyjść poza zakres zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od stanowiska wyrażonego wcześniej w wyroku z 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1547/92 (niepubl.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia przy rozpoznawaniu takiego zażalenia, że sprawa nie podlega rozstrzygnięciu decyzją administracyjną, organ odwoławczy może uchylić wadliwe postanowienie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stanowisko wyrażone w ostatnio wymienionym orzeczeniu spotkało się z krytyką w doktrynie (por. B. Adamiak, Komentarz do KPA, wydanie 7 Becka, str. 456) i Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od niego stwierdzając, iż "organ administracyjny rozpatrując sprawę zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego, nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie" (wyrok z 10 maja 1993 r., I SA 1548/92, publ., ONSA 1994, nr 9, poz. 81). Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajmował też w wyroku SA/Wa 936/91 publ., ONSA 1991, nr 3–4, poz. 90 i z 18 czerwca 1996 r. I SA 674/95 (ONSA 1997, nr 2, poz. 94). Należy więc przyjąć, iż stanowisko zajęte w treści zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku jest dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podziela je również skład rozpoznający niniejszą sprawę. Słuszny jest bowiem pogląd, że organ właściwy do rozpoznania zażalenia na zawieszenie postępowania nie może wkraczać w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, gdyż treść zażalenia określa zakres jego kompetencji a wyjście poza zakres postanowienia pierwszoinstancyjnego prowadziłoby do naruszenia podstawowej zasady postępowania, jaką jest dwuinstancyjność. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy nie miał podstaw do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, a mógł rozstrzygnąć jedynie zażalenie na zawieszenie postępowania.
Skarga kasacyjna zasadnie podnosi, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. mogło nastąpić w razie ustalenia, iż zaistniały przesłanki nieważnościowe wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Trafny jest też pogląd, że stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, gdy treść naruszonego przepisu nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym przepisem a nadto naruszenie prawa prowadzi do następstw niemożliwych do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie uzasadnił istnienia tak określonych przesłanek rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji czy postanowienia. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w wyroku WSA z dnia 21 lutego 2006 r. Istotą tego wyroku jest bowiem wyeliminowanie w zwykłym trybie zaskarżania decyzji administracyjnych błędnej decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania. Wobec wykazania, że zaskarżona do sądu decyzja umorzyła postępowanie z naruszeniem prawa, usunięcie jej skutków było w pełni uzasadnione. Fakt, że nastąpiło to przez stwierdzenie nieważności a nie uchylenie z powodu naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) jest kwestią drugorzędną, a uchybienie to nie mogło wpłynąć w istotny sposób na wynik sprawy.
Należy więc uznać, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.