II OSK 941/24

II OSK 941/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 236/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-12-13
II OZ 539/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, 51, 52 ust. 1, 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 236/23 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi
B. W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej organ)
z 13 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.129.2022.CM, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, wyrokiem z 13 grudnia 2023 r. o sygn. II SA/Gd 236/23, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, wynikające z akceptacji błędnych założeń materialno-prawnych organów, a mianowicie:
1) art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud.") poprzez akceptację nałożenia obowiązku rozbiórki na osoby nie będące właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, którymi są S.
i T. K. a nie B. W. i P. W., mimo że roboty budowlane zostały zakończone, a wykonanie nałożonego obowiązku przez skarżącą jest niemożliwe, bowiem nie posiada ona wskazanego w przepisie tytułu prawnego do przedmiotowej ściany oraz gruntu pod nią,
2) wadliwą akceptacja skierowania zaskarżonej decyzji o nakazaniu rozbiórki
do skarżącej, która nie jest podmiotem mającym jakikolwiek tytuł do obiektu budowlanego (budynek gospodarczy), nie była i nie jest inwestorem, który budował ten obiekt, którego elementem jest przedmiotowa ściana, czy inwestorem
w zakresie rozbiórki obiektu, którego ściana była i nadal jest elementem,
3) nieuzasadnioną ocenę, że dla rozbiórki tego typu obiektu nie jest konieczna opinia biegłych, co jest sprzeczne z zasadami, bowiem rozebranie jednej, podtrzymującej obiekt budowlany ściany, nie jest typową rozbiórką, jak sprzecznie z nawet potoczną wiedzą, przyjmuje Sąd I instancji,
4) wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że błędy organu w ustaleniach dotyczących umiejscowienia obiektu w stosunku do poszczególnych działek, również w kontekście stwierdzenia jednoznacznej własności gruntu, na którym znajduje się obiekt, nie są wadami istotnymi, co stanowi wadą rażącą, mającą zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości podmiotowego nałożenia
obowiązku rozbiórki,
5) wadliwą akceptację sprzeczności treści nakazu rozbiórki z art. 51 Pr.bud. poprzez nakazanie rozbiórki ściany, która nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, lecz jest ścianą zewnętrzną samoistnego budynku gospodarczego posadowionego w całości na sąsiedniej działce ul. [...] stanowiącego własność S. i T. K.,
6) wadliwą akceptację sprzeczności treści nakazu rozbiórki z zasadami technologii
i bezpieczeństwa oraz zasadami logiki, bowiem rozbiórka ściany nie jest możliwa bez rozbiórki całego budynku gospodarczego posadowionego na sąsiedniej działce stanowiącej własność S. i T. K., do którego to obiektu
w całości ani też w części (np. przedmiotowej ściany) skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego,
7) naruszenie zasad ustalania prawdy obiektywnej poprzez akceptację pominięcia przez organ przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność, czy rozbiórka ściany, stanowiącej element konstrukcyjny budynku gospodarczego stanowiącego własność S. i T. K. jest możliwa bez rozbiórki budynku, którego elementem jest ściana, oraz nieuzasadnione przyjęcie, że pobieżne ustalenia dokonane przez inspektora organu są równe wagą dowodową jak ustalenia biegłego ds. budownictwa,
8) naruszenie art. 66 Pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie, mimo tego że decyzja w sprawie winna być wydana na podstawie tego przepisu i skierowana do właściciela/i obiektu budowlanego
i działki, na której jest posadowiony również jako następcy prawnego inwestora tego obiektu budowlanego,
9) wadliwą akceptację sprzeczności ustaleń organu, który twierdził, że sporna ściana znajduje się na działce ul. [...] a następnie, że ściana znajduje się na działce przy ul. [...] bowiem nie była ona w tej części nigdy zabudowana,
10) wadliwą akceptację braku ustaleń organu i opisu, że sporna ściana stanowi część istniejącego budynku gospodarczego znajdującego się w całości na działce przy ul. [...] (a nie [...] jak niezgodnie ze stanem granic twierdzi organ),
11) upływ czasu – naruszenie przepisów o postępowaniu poprzez egzekwowanie obowiązków wynikających jakoby z decyzji z 2010 r.,
12) wadliwą akceptację braku ustaleń geodezyjnych w zakresie przebiegu granic działki ul. [...] a [...] w wyniku czego podstawowe dla sprawy
ustalenia opierają się nie na ustaleniu faktów, lecz arbitralnej opinii kontrolera,
który nie ma uprawnień budowlanych.
Skarżąca wskazała ponadto na naruszenie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi, mimo że zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, podniesione w skardze, a to:
13) art. 107 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa.") poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, ponieważ organ wskazał w niej tylko przepisy proceduralne ponadto obowiązek został skierowany tylko do jednego z współwłaścicieli nieruchomości.
Skarżąca powołała się także na naruszenie przepisów o postępowaniu polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym w sprawie, zarzucając:
14) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, w tym materiału zebranego przez organ, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotowy płot nie stanowi funkcjonalnej całości z płotem, który został rozpoczęty w 2012 r. na podstawie zgłoszenia z 2011 r.,
15) akceptację niezgodności ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym dokumentem własnym, poprzez sprzeczne z faktami ustalenie, że prace objęte zakresem decyzji nr [...] z [...] października 2010 r. w zakresie rozbiórki objętej tą decyzją nie zostały wykonane przez skarżących w całości,
16) sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz wysnuwanie wniosków w tym zakresie na podstawie dowolnych ocen organu, z pominięciem również autorskich czynności prawnych dokonanych w 2011 r. przez organ, poprzez zanegowanie twierdzeń, że pozwolenie na rozbiórkę zostało w całości wykonane, a ściana budynku gospodarczego objęta obecnie nakazem rozbiórki nie była objęta decyzją z 2011 r. zawierającą pozwolenie na rozbiórkę, bowiem nie była ścianą budynku, który stał na działce skarżących, stanowił ich własność
w odróżnieniu od ściany objętej obecnie nakazem rozbiórki, która jest i była
w 2010/2011 r. posadowiona na działce stanowiącej własność S. i T. K.,
17) nierozważenie skutków oświadczenia złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji przez uczestniczkę T. K., że przedmiotowy mur stoi na działce stanowiącej jej własność.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji w całości, i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono ponadto
o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz
o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi
lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania
z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zawarte
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty jako niezasługujące na uwzględnienie.
Poza sporem pozostaje, że Państwo W. właściciele nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], dz. nr [...] uzyskali decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2010 r.
o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę
i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego
w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] przy ul. [...] w Gdańsku. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nieważność powołanej decyzji z [...] czerwca 2010 r., z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które to postępowanie powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Pr.bud. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 62/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA").
Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji jest uznawane za okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., tzn. oznacza prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wejście do obrotu prawnego decyzji eliminującej decyzję
o pozwoleniu na budowę stwarza pustkę prawną w stosunku do zrealizowanej inwestycji, co wymaga przeprowadzenia pozwolenia naprawczego z art. 51 Pr.bud., którego celem jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem (tak: A. Plucińska – Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wicenciak, Komentarz do art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane [w:] A. Plucińska – Filipowicz, (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2023).
Według art. 52 ust. 1 Pr.bud. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach wydawanych m.in. na podstawie art. 51 danego aktu nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym integralną część wspomnianej wcześniej decyzji z [...] czerwca 2010 r. wskazano, że przy granicy
z działką ozn. nr [...] znajduje się "bud. istniejący do wyburzenia". Jak wynika
z poczynionych w sprawie ustaleń, rozbiórka ta została w znaczącej części wykonana. Pozostała jedynie ściana przy granicy z działką ozn. nr [...], która stanowiła część budynku przeznaczonego do wyburzenia. Ścianę uznano jako pozostałość po obiekcie gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki, a sama rozbiórka – wbrew treści protokołu – nie została wykonana w całości.
Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że skoro Państwo W.,
w tym skarżąca kasacyjne, byli inwestorami, którzy nie zrealizowali
w całości decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadnie uznano ich za adresatów nakazu rozbiórki. Robót budowlanych bowiem nie zakończono, co prowadzi
do wniosku, że obowiązki nakładane na podstawie art. 51 Pr.bud. nałożyć należy
na inwestora (art. 52 ust. 1 a contrario Pr.bud.).
Zasadnie przyjęto, że pozostawiona sporna ściana jest w złym stanie technicznym, nie posiada żadnej funkcji, a stojąc bez podparcia stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponieważ jednak sprawa dotyczy budynku, który został częściowo rozebrany, a pozostała jedynie jedna jego ściana zlokalizowana na granicy nieruchomości ul. [...] i ul. [...], nie było podstaw do nałożenia
na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud..
Zarzucana przez skarżącą kasacyjnie kwestia prawidłowości określenia adresatów nałożonych obowiązków oraz rozbieżności w materiale dowodowym dotyczącym wykonania rozbiórki, została należycie wyjaśniona przez Sąd I instancji.
Zarzut braku ustaleń technologicznych co do możliwości rozbiórki jednej ściany bez rozbiórki obiektu i naruszenie zasad ustalania prawdy obiektywnej przez pominięcie opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność czy rozbiórka ściany stanowiącej element konstrukcyjny budynku gospodarczego jest możliwa bez rozbiórki obiektu, okazał się nieuzasadniony, czemu Sąd I instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Trudno zgodzić się ze stanowiskiem, że dla oceny czy możliwe jest dokonanie na przykład rozbiórki jednej ze ścian danego obiektu, organy administracji publicznej powinny powoływać biegłych. Pomijając wyjątkowe sytuacje, w których mogłaby zaistnieć tego rodzaju potrzeba należy przyjąć, że powoływanie biegłych co do oceny technicznych możliwości rozbiórki podważałoby sens funkcjonowania wyspecjalizowanych organów. Zarzut zatem naruszenia art. 66 w zw. z art. 51 ust. 1 Pr.bud. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach rozstrzyganej sprawy albowiem art. 66 Pr.bud. dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, a postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, toczyło się w trybie art. 51 Pr.bud..
Wobec formułowanych przez skarżącą kasacyjnie wątpliwości, nie można przyjąć, jakoby w sytuacji wydania nakazu rozbiórki był on niewykonalny ze względu na to, że osoba, do której został on skierowany, wcześniej zbudowała płot uniemożliwiający wykonanie nałożonych obowiązków, a właściciel nieruchomości sąsiedniej odmawia wstępu na swoją nieruchomość. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że rozbiórka ściany jest możliwa od strony nieruchomości należącej do Państwa W. (ul. [...] – dokumentacja zdjęciowa przy piśmie T. K. z [...] stycznia 2022 r.), choć przeszkodą w jej realizacji jest postawione przy ścianie od strony ul. [...] ogrodzenie betonowe. Powołana okoliczność nie mogła jednakże mieć jakiegokolwiek wpływu na realizację obowiązku wynikającego
z wydanych w niniejszej sprawie decyzji.
Podzielając pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym zarzut upływu czasu
i egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji z 2010 r. nie mógł prowadzić
do uchylenia decyzji organu, wskazać należy, że w obowiązujących przepisach prawa brak instytucji przedawnienia wydania decyzji w sprawach regulowanych ustawą –Prawo budowlane. Oznacza to, że niewykonanie obowiązków nałożonych ostateczną decyzją, nawet zakwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym, może prowadzić nawet po upływie znacznego czasu do uruchomienia postępowań, jak w badanej sprawie w oparciu o przepis art. 51 Pr.bud., których celem będzie doprowadzenie
do stanu zgodnego z prawem.
Wobec powyższych twierdzeń, podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa materialnego. Fakt powołania przez organ w osnowie zaskarżonej decyzji jedynie przepisów proceduralnych, jest irrelewantny z punktu widzenia jej prawidłowości, potwierdzonej wyrokiem objętym nieskuteczną skargą kasacyjną.
Skoro skargę kasacyjną oparto na nieusprawiedliwionych podstawach,
na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.