II OSK 941/09

II OSK 941/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1063/08 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2009-02-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1, art. 174 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 75 par. 1, art. 76 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1063/08 w sprawie ze skargi J. J. i D. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 941/09
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2009r. w sprawie o sygn. II SA/GL 1063/08, po rozpoznaniu skargi J. J. i D. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Prezydent Miasta Bytomia zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. J. i D. S. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-biurowego na działkach nr [...],[...] i [...] 6, położonych przy ul. [...] w Bytomiu.
Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzono wygaśnięcie powyższej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Jednakże wskutek odwołania inwestorów decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2007 r. uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Bytomia decyzją z dnia [...] września 2007 r. powtórnie stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 2000 r. i nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Również ta decyzja została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r.
Organ odwoławczy polecił wówczas zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz wyjaśnienie, czy i jakie działania inwestorskie zostały wykonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prezydenta Bytomia, po kolejnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 108 § 1 kpa, ponownie stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę i nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wynik oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 23 listopada 2006 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z udziałem przedstawiciela organu, utrwalonych dokumentacją fotograficzną. W ich trakcie nie stwierdzono rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Dlatego uznał, że wpisy do dziennika budowy z lat 2002-2003 o prowadzeniu robót budowlanych - ziemnych, są nieprawdziwe. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy w ocenie organu był także fakt ukarania D. S. na mocy prawomocnego wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w Bytomiu z dnia [...] lipca 2005 r. sygn. akt [...]. Wymierzono wówczas inwestorowi karę za wykroczenie z art. 10 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach po ustaleniu przez Straż Miejską w dniu 4 listopada 2004 r. i 22 kwietnia 2005 r., iż na terenie przeznaczonym pod planowaną inwestycję zalegają śmieci w postaci papierów i opakowań.
Nadto, organ I instancji wskazał, że Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. zezwolił na nieodpłatne usunięcie 25 drzew i 15 m2 krzewów z przedmiotowej nieruchomości, co dowodzi, że w 2006 r. działka porośnięta była zielenią i nie mogła być placem budowy.
W ocenie organu I instancji, potwierdzeniem faktu, że do końca 2006 r. na przedmiotowym terenie nie prowadzono robót budowlanych były też oświadczenia P. K. - Proboszcza Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w Bytomiu, B. K. - Dyrektora Zakładu [...] oraz D. D. - Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji [...] w Bytomiu.
W konsekwencji organ I instancji ustalił, iż budowa została jedynie geodezyjnie wytyczona, co wynikało z wpisów w dzienniku budowy. Jednocześnie odnosząc się do mocy dowodowej dziennika organ zauważył, iż nawet gdyby uznać za prawdziwe wpisy do dziennika budowy z lat 2002-2003, to i tak ostatni wpis, dotyczący prowadzenia robót budowlanych, został dokonany w dniu 9 sierpnia 2004 r. Natomiast wpisy z dnia 18 kwietnia i 10 maja 2005 r. potwierdzały jedynie brak prowadzenia robót budowlanych.
W tej sytuacji zdaniem organu, rozpoczęcie przez inwestora robót w 2007 r. nastąpiło po ponad dwuletniej przerwie, co skutkowało wygaśnięciem pozwolenia na budowę oraz podjęciem działań przez organ nadzoru budowlanego wobec prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego zgłoszenia.
Organ I instancji wyjaśnił też, że pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. strony zostały powiadomione w trybie art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, z czego inwestorzy nie skorzystali. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił faktem ważnego interesu społecznego, powołując się na prowadzenie budowy w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego kościółka św. Ducha, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i niezgodnie z planem miejscowym - planem rewitalizacji i rozwoju śródmieścia.
W odwołaniu od decyzji powyższej decyzji J. J. i D. S. domagali się jej uchylenia. Zarzucali, że organ I instancji przeprowadził niekompletne i wadliwe postępowanie. Ich zdaniem, oświadczenia przywołanych w decyzji osób nie mogły stanowić dowodu w sprawie z uwagi na brak po ich stronie wiedzy w zakresie pojęcia "roboty budowlane". Materiał dowodowy nie został zebrany zgodnie z poprzednimi decyzjami organu odwoławczego, a w szczególności nie dokonano oględzin placu budowy z udziałem stron i nie przesłuchano ich oraz osób prowadzących budowę, czym uchybiono art. 7, 8, 10 i 73 kpa. Podnieśli też brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji.
Nadto, wskazali że w październiku 2006 r. na skutek podpalenia przez nieznanego sprawcy spłonęło całe zaplecze budowy, zaś plac był ogrodzony płotem z blachy trapezowej, na którym stały baraki i liczne maszyny, co zdaniem odwołujących się czyniło niemożliwym przeprowadzenie wiarygodnych oględzin. Odwołujący się wskazali także na naruszenie art. 67, 68, 69 i 72 kpa w zakresie utrwalania czynności postępowania. Twierdzili, iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w dniu 22 lutego 2002 r., zaś przerwa w ich prowadzeniu nie trwała dłużej niż 2 lata. Ich zdaniem, Straż Miejska dokonała oględzin większej nieruchomości, a nie działki nr 190/6, na której prowadzona była budowa. Drzewa i krzewy porastały tylko tę część placu budowy, która nie wymagała ich usunięcia w trakcie palowania terenu i budowy fundamentów oraz ścian. Organ nie przeprowadził dowodu z dziennika budowy, a jedynie z nielegalnie uzyskanej kopii. Odwołujący się podnieśli, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło z naruszeniem art. 108 § 1 kpa.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., odwołania nie uwzględnił. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy uznał, iż nie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. z uwagi na oparcie ustaleń faktycznych na dokumentach urzędowych w postaci notatki strażników miejskich z dnia 22 kwietnia 2005 r. oraz dołączonych zdjęciach.
Nie stwierdzając naruszenia reguł procedury administracyjnej, organ odwoławczy uznał za wykazany fakt przerwy w prowadzeniu robót budowlanych w okresie od 9 sierpnia 2004 r. do dnia 23 listopada 2006 r. Wpisy do dziennika budowy z dat 18 kwietnia i 10 maja 2005 r. o uporządkowaniu terenu i zabezpieczeniu planu budowy, w ocenie organu nie miały charakteru robót budowlanych.
W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego J. J. i D. S. zarzucili naruszenie art. 7, 8, 10, 28, 73, 77, 80, 81 i 108 § 2 kpa oraz art. 28 ust. 2 i 37 ust. 1 Prawa budowlanego, wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego.
Ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący podnieśli, że dokumentacja z oględzin z dnia 23 listopada 2006 r. została dołączona do akt sprawy dopiero na etapie przekazania odwołania od decyzji i nie mieli możliwości zapoznania się z jej treścią. Stwierdzili, że dziennik budowy został skradziony w dniu 20 lipca 2007 r., stąd organ I instancji nie mógł poświadczyć w dniu 8 lipca 2008 r. zgodności znajdującej się w aktach kserokopii. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie odniósł się do całości zapisów z dziennika budowy, dysponując jedynie kserokopią 8 stron oraz wadliwie pominął wpisy z dnia 18 kwietnia 2005 r. i 10 maja 2005 r.
Zdaniem skarżących, wpis do dziennika z dnia 18 kwietnia 2005 r. świadczył o prowadzeniu robót ziemnych (plantowaniu terenu). Prowadzenie robót ziemnych potwierdzono też wpisami z dnia 9 czerwca 2003 r. i 12 lipca 2004 r., a ich wstrzymanie nastąpiło dopiero w dniu 10 maja 2005 r. W ocenie skarżących, niedopuszczalne było oparcie ustaleń na wyroku Sądu Rejonowego w Bytomiu, gdyż dotyczył on nie terenu budowy, lecz innych działek (nr [...] i [...]).
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania oraz, że brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia w postępowaniu sądowym dowodów, zawnioskowanych w skardze.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, że w stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następowało w przypadkach, gdy budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2008 r. w związku z ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 145, poz. 914).
Istotnym dowodem był dziennik budowy jako urzędowy dokument obrazujący przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywanych robót - art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego. Treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych (art. 76 § 1 kpa). Natomiast przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie jego prawdziwości.
W sytuacji, gdy dziennik budowy nie był prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w ustawie Prawo budowlane oraz w obowiązującym w dacie udzielonego pozwolenia na budowę, zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie dziennika budowy oraz tablicy informacyjnej (MP z 1995 r. Nr 2, poz. 29), organ miał prawo podważyć jego treść.
Wpisy na odwrocie stron dziennika budowy nie stanowią urzędowego potwierdzenia przebiegu robót budowlanych, a takie właśnie adnotacje co do rodzaju pali zawierała dołączona do skargi kserokopia dziennika budowy.
Zdaniem Sądu, sprawa sprowadzała się do oceny wiarygodności wpisów do dziennika budowy i wyników kontroli budowy z dnia 23 listopada 2006 r., przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytomiu.
Skarżący zaprzeczali, aby organ administracji dysponował kiedykolwiek dziennikiem budowy, który skradziono w dniu 20 lipca 2007 r. poza terenem budowy i negowali wyniki kontroli z dnia 23 listopada 2006 r.
W ocenie Sądu, potwierdzenie przez organ zgodności kserokopii dziennika budowy z oryginałem było niedopuszczalne, gdyż w tej dacie organ nie mógł zapoznać się z oryginałem dziennika budowy. Jednak skarżący dołączyli do skargi kserokopię dziennika budowy z roku 2005, której treść była tożsama z kserokopią znajdującą się w aktach administracyjnych, przy czym ostatni wpis dziennika pozostającego w aktach pochodził z daty 10 maja 2005 r., podczas gdy kserokopia dołączona do skargi zawierała kolejne trzy wpisy z dat 3 października 2006 r., 5 marca 2007 r. i 23 kwietnia 2007 r.
Mimo to zdaniem sądu administracyjnego zachodziły podstawy prawne do podważenia mocy dowodowej dziennika budowy z uwagi na wynik kontroli z dnia 23 listopada 2006 r.
Sąd wskazał, że nawet gdyby zgodzić się z twierdzeniami skargi, iż zdjęcia sporządzone przez Straż Miejską w Bytomiu z dnia 4 listopada 2004 r. i 22 kwietnia 2005 r. na użytek postępowania karnego nie dotyczyły przedmiotowego terenu budowy, to ewidentne było, iż oględziny i materiał fotograficzny z dnia 23 listopada 2006 r. dotyczyły działek objętych decyzją z dnia [...] marca 2000 r.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd wywodził, że skarżący nie skorzystali z możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., ani też nie złożyli wniosków dowodowych, pomimo pisma organu I instancji z dnia 28 lutego 2008 r.
Nadto Sąd stwierdził, że organ przeprowadził kontrolę budowy, którą należy odróżnić od oględzin nieruchomości jako dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, Kontrolę jako odrębny środek działania organów nadzoru budowlanego przewiduje art. 81a Prawa budowlanego. Szczególny tryb dokonywania czynności kontrolnych wskazuje, że do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy art. 85 kpa, dotyczące oględzin i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie oględzin (art. 79 § 1 kpa). Sąd uznał, że brak jest podstaw prawnych do dezawuowania protokołu z dnia 23 listopada 2006 r., którego treść podważa wiarygodność wpisów w dzienniku budowy.
Sądu dokonał analizy robót wymienionych w dzienniku budowy i przyjął, że prace ziemne, polegające na usunięciu humusu zostały rozpoczęte (wpis do dziennika budowy z dnia 11 marca 2002 r.). Jednak przerwano je już w dniu 25 marca 2002 r. zgodnie z wpisem z tej daty.
Wznowienie robót ziemnych w północnej części wytyczonego budynku nastąpiło zgodnie z dziennikiem budowy w dniu 9 czerwca 2003 r., a przerwa w realizacji budowy została odnotowana w dniu 20 czerwca 2003 r. Roboty ziemne rozpoczęto następnie w dniu 12 lipca 2004 r. i dotyczyły południowo-zachodniego naroża planowanego budynku, a w dniu 9 sierpnia 2004 r. odnotowano próbne palowanie, które w tym samym dniu przerwano.
Na podstawie takich zapisów nie można było zdaniem Sądu ustalić zakresu wykonanych robót i należało przyjąć, że przerwy w ich realizacji zniweczyły niewielkie wykopy. Dlatego organy obydwu instancji analizując zapisy w dzienniku budowy z dat 9 sierpnia 2004 r., 18 kwietnia 2005 r. i 10 maja 2005 r. trafnie uznały, iż nawet w przypadku rozpoczęcia robót ziemnych, nastąpiła przerwa w prowadzeniu budowy na czas dłuższy niż 2 lata, gdyż roboty budowlane (próbne palowanie) przerwano w dniu 9 sierpnia 2004 r., jak to odnotowano w dzienniku budowy.
W toku kontroli budowy 23 listopada 2006 r. nie stwierdzono żadnych robót na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Materiał fotograficzny potwierdził, że teren nie był ogrodzony (poza niewielkim fragmentem ogrodzenia z blachy od strony kościoła) i parkowały tam samochody osobowe. Na zdjęciach było żadnych pali, o których mowa we wpisie w dzienniku budowy z daty 3 października 2006 r., na który powoływali skarżący, a którego to wpisu brak w kserokopii dziennika znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego.
Zdaniem sądu administracyjnego, organy obydwu instancji dokonały prawidłowej interpretacji zapisów w dzienniku budowy z dat 18 kwietnia 2005 r. i 10 maja 2005 r. jako świadczących o wykonaniu w tych datach robót porządkowych i potwierdzających w efekcie przerwanie robót budowlanych w dniu 9 sierpnia 2004 r.
W dzienniku budowy odnotowano w dniu 2 sierpnia 2004 r. przygotowanie terenu pod rozpoczęcie palowania. Nie odnotowano w tym dniu prowadzenia jakichkolwiek robót ziemnych. W dniu 9 sierpnia 2004 r. przerwano "próbne" palowanie, teren budowy uporządkowano i wyplantowano w dniu 18 kwietnia 2005 r., nie rozpoczynając palowania i powtórnie uporządkowano i zabezpieczono plac budowy w dniu 10 maja 2005 r. Było oczywistym, że prace budowlane ziemne nie zostały w tym dniu wstrzymane, co wpisano do dziennika budowy, gdyż teren przygotowano pod rozpoczęcie palowania w dniu 2 sierpnia 2004 r. i palowanie rozpoczęto w dniu 3 października 2006 r., a w dniu 23 listopada 2006 r. organ nadzoru budowlanego nie stwierdził jakichkolwiek robót budowlanych.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że przez prace budowlane nie można rozumieć odnotowanego w dzienniku, dnia 18 kwietnia 2005 r. plantowania terenu. Pojęcie budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego obejmuje bowiem wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).
Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "niwelacja terenu". W potocznym rozumieniem jest to wyrównanie różnicy w poziomie terenu. Tymczasem dołączona do akt postępowania dokumentacja projektowa, zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywała takiego zakresu robót budowlanych. Tego rodzaju prace należą do porządkowych. Natomiast porządkowanie terenu, przeznaczonego pod budowę, nie wyczerpuje pojęcia budowy.
W konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia reguł procedury administracyjnej, a w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów, zawartej w art. 80 kpa.
Skarżący nie byli też pozbawieni prawa czynnego udziału w postępowaniu, a jedynie sami nie skorzystali z takich uprawnień w toku długotrwałego postępowania.
Po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzednich rozstrzygnięć, organ I instancji należycie ocenił materiał dowodowy i na tym etapie postępowania nie miał powinności zawiadamiania o jego wszczęciu. Kontrola z dnia 23 listopada 2006 r., przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego, nie nastąpiła w toku niniejszego postępowania i nie podlegała regułom dowodowym kpa. W konsekwencji, należycie przeprowadzone postępowanie dowodowe i oparcie się na kserokopii dziennika budowy, którego treść poza wpisem z daty 3 października 2006 r., nie była kwestionowana, nie dawały podstaw do podważenia ustaleń faktycznych organów obydwu instancji, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.
J. J. oraz D. S. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2009 r. oddalającego skargę na decyzje Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r.
Skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na przyjęciu, że organy nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, 75 § 1 Kpa , 77 § 1 Kpa, 78 Kpa, 80 Kpa, przeprowadzając postępowanie dowodowe na podstawie kserokopii dziennika budowy, której autentyczność nie została potwierdzona.
Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd nie zakwestionował ustaleń dokonanych przez Wojewodę Śląskiego co do braku prowadzenia robót budowlanych, które oparto na kserokopii części dziennika budowy. Organ naruszył w ten sposób zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, 75 § 1 Kpa, 77 § 1 Kpa, 78 Kpa, 80 Kpa.
Znajdująca się w aktach sprawy kserokopia dziennika budowy nie mogła stanowić dowodu, gdyż była poświadczona za zgodność z oryginałem przez organ I instancji z datą 8 lipca 2008r.
W tej dacie poświadczenie kopii z oryginałem, nie mogło mieć miejsca, ponieważ w dniu 20.07.2007r. Komisariat Policji w Libiążu, został powiadomiony o fakcie kradzieży dziennika budowy. Dokonanie przez organ I instancji potwierdzenia dokumentu za zgodność z oryginałem bez wglądu do oryginału dokumentu, stanowiło poświadczenie nieprawdy. Sąd bezpodstawnie przyjął domniemanie zgodności kserokopii z oryginałem dziennika budowy. Nie ustalił, czy organ wydający decyzję kiedykolwiek dysponował oryginałem dziennikiem budowy.
Kserokopia dziennika budowy będąca w posiadaniu Sądu, miała wyłącznie 8 stron, jednakże dziennik budowy, posiadał o wiele więcej stron i wpisów, co oznacza, iż organ był w posiadaniu niekompletnego materiału. "dowodowego" na podstawie, którego wydał następnie decyzje.
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie uznał przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru w Bytomiu oględziny, jako dowód, iż prace budowlane nie były prowadzone, gdyż czynność ta została ostatecznie podważona postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2007r. poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytomiu z dnia [...].04.2007 r.
W związku z powyższym, dowód z oględzin nie mógłby być dopuszczony jako dowód w sprawie, ponieważ był sprzeczny z prawem.
Nie udostępniono inwestorom dokumentacji z oględzin z dnia 23.11.2006 r. uniemożliwiając im wypowiedzenie się co do jej treści przed wydaniem decyzji, naruszając tym samym przepis art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, a w zaskarżonym wyroku zaaprobowano to naruszenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nasteruje:
Oceniając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej cytowana jako p.p.s.a.) i stwierdzając brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Sąd Naczelny za chybiony uznał zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego, wymieniony w skardze kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor koncentrował się na wykazaniu naruszeń prawa procesowego, głównie z zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez orzekające organy, a formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał żadnego przepisu, który zostałoby przez Sąd naruszony w wyniku błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Należy przypomnieć, że w skardze jako podstawę kasacyjną wskazano przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na przyjęciu, że organy nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, 75 § 1 Kpa , 77 § 1 Kpa, 78 Kpa, 80 K.p.a.
Tymczasem skarga kasacyjna została wniesiona przeciwko orzeczeniu sądowemu, a nie przeciwko orzeczeniu organu administracji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Jej podstawy powinny więc odnosić się do orzeczenia sądowego, a nie do orzeczenia organu administracji.
Pomijając wadliwość tak sformułowanego zarzutu, to jego analiza prowadzi do wniosku, że nie jest on uzasadniony.
W skardze kasacyjnej mocno podkreślano, że do ustalenia stanu faktycznego doszło na podstawie kserokopii dziennika budowy, której wiarygodność nie została udokumentowana. Jednocześnie skarżący przedstawili kserokopię dziennika budowy z roku 2005, która w ich ocenia odzwierciedlała rzeczywisty przebieg robót i której chcieli nadać przymiot autentyczności.
Ocena Sądu I instancji w tym zakresie, zawarta w uzasadnieniu wyroku jest rzetelna, szczegółowa i kompletna. Odnosi się nie tylko do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, ale również do poszczególnych dowodów, które były podstawą do ustalenia przez organy stanu faktycznego. Dotyczy to zwłaszcza zakresu robót wykonanych na przedmiotowej budowie oraz sposobu ustalenia ponad 2 letniej przerwy w ich wykonywaniu.
W szczególności słusznie Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie pozostająca w aktach administracyjnych kserokopia dziennika budowy została w sposób nieprawidłowy opatrzona w dniu 8 lipca 2008 r. pieczęcią o zgodności z oryginałem, to jednak skarżący dołączyli do skargi kserokopię dziennika budowy z roku 2005, której treść była tożsama z kserokopią znajdującą się w aktach administracyjnych.
Jedynie ostatni wpis dziennika budowy znajdującego się w aktach pochodził z daty 10 maja 2005 r., podczas gdy kserokopia dołączona do skargi zawierała kolejne trzy wpisy z dat 3 października 2006 r., 5 marca 2007 r. i 23 kwietnia 2007 r.
W tym kontekście Sąd zasadnie uznał, że późniejsze wpisy do dziennika budowy były nieistotne, gdyż ważny był stan robót budowlanych stwierdzony na dzień kontroli budowy, czyli 23 listopada 2006 r.
Zatem skarżący nie podważyli wartości dowodowej dziennika budowy którym dysponował organ.
Prawidłowo również Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż zachodziły podstawy prawne do zakwestionowania treści wpisów do dziennika budowy z uwagi na wynik kontroli z dnia 23 listopada 2006 r. Dowodem na stan prowadzonych robót budowlanych był przywołany przez organ I instancji protokół z dnia 23 listopada 2006 r. i dołączony materiał fotograficzny. Przeprowadzona wówczas kontrola nie potwierdziła rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych.
Zarzut braku udziału inwestorów w tej kontroli był również chybiony. Sąd I instancji szczegółowo wykazał, iż oględziny nieruchomości jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, różni się od kontroli budowy przeprowadzonej na podstawie art. 81a Prawa budowlanego. Podczas kontroli w przypadku nieobecności inwestora, ustawodawca przewidział udział świadków. Kontrolę budowy w dniu 23 listopada 2006 r. przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytomiu przy udziale dwóch świadków - pracowników Urzędu Miejskiego w Bytomiu.
Brak było zatem podstaw prawnych do zanegowania ustaleń protokołu z dnia 23 listopada 2006 r., które podważały treść wpisów do dziennika budowy, zgodnie z wymogami z art. 76 § 3 kpa.
Wszystkie będące podstawą do dokonania ustaleń faktycznych dowody zostały szczegółowo przez Sąd I instancji omówione. Tworzą one spójną i logiczną całość z której bezspornie wynika, iż nastąpiła przerwa w prowadzeniu budowy na czas dłuższy niż 2 lata. Roboty budowlane (próbne palowanie) przerwano w dniu 9 sierpnia 2004 r., jak to odnotowano w dzienniku budowy, natomiast podczas kontroli w dniu 23 listopada 2006 r. nie stwierdzono rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. W tej sytuacji stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia budowlanego z dnia [...] marca 2000r. było w pełni uzasadnione.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.