II OSK 935/25

II OSK 935/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Marzenna Linska - Wawrzon
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1385/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 73 par. 2, art. 39(1) pkt 1, art. 14 par. 1a, art. 39(3) par. 1 i 4, art. 76a par. 2b
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1385/24 w sprawie ze skargi M. P. i M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2024 r. znak: DOR.7102.7.2024.URA w przedmiocie wydanie odpisu dokumentu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1385/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. i M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 27 marca 2024 r., znak: DOR.7102.7.2024.URA, którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 16 lutego 2024 r., znak: DOR.7102.7.2024.URA, wydane na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", o odmowie przesłania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii postanowienia GINB z 10 stycznia 2024 r., znak: DOR.7102.7.2024.URA.
Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że jego kontroli w niniejszej sprawie nie podlegała legalność postanowienia GINB z 10 stycznia 2024 r., znak: DOR.7102.7.2024.URA.
Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zaskarżanego postanowienia GINB z 27 marca 2024 r. Sąd wskazał na istotę sprawy, tj. czy w świetle art. 74 § 2 K.p.a. skarżący mógł skutecznie domagać się od organu wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii ww. postanowienia GINB z 10 stycznia 2024 r., co wymagało uwzględnienia przesłanki "ważnego interesu strony".
W ocenie Sądu, GINB prawidłowo uznał, że strona nie wykazała w swoich wnioskach ważnego interesu dla wydania jej uwierzytelnionej kopii (odpisu) postanowienia tego organu z 10 stycznia 2024 r., zaś samo twierdzenie, że posiadanie go pozwoli na posługiwanie się nim w innym postępowaniu, jest argumentacją zbyt ogólną dla wykazania "ważnego interesu strony", o którym mowa w art. 73 § 2 K.p.a. Ponadto stronie (reprezentowanej przez pełnomocnika) doręczono ww. postanowienie GINB z 10 stycznia 2024 r. wydanego w postaci elektronicznej i podpisanego elektronicznie, zgodnie z art. 393 K.p.a. Jak słusznie wyjaśnił GINB, w takiej sytuacji wniosek o wydanie uwierzytelnionego odpisu będzie zawierał taką samą formę. Skoro bowiem oryginał postanowienia został sporządzony w formie elektronicznej to jego odpis nie będzie sporządzony w wersji tradycyjnej, a więc opatrzony własnoręcznym podpisem piastuna organu lub osoby upoważnionej do wydawania i podpisywania w jego imieniu aktów administracyjnych (tutaj postanowienia) oraz z pieczęciami organu. Wynika to wprost z art. 393 K.p.a., o którego treści skarżący został zresztą pouczony przez organ.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów wymienionych w skardze, tj. art. 106 § 4 K.p.a. w zw. z art. 20 i art. 21 K.p.a. oraz art. 127 § 2, art. 157 § 1 K.p.a., art. 161 § 1 K.p.a., art. 17 K.p.a. i art. 18 K.p.a.; oraz art. 127 § 3 K.p.a. Zarzut pierwszy dotyczący w zasadniczej części zarządzonego postanowieniem GINB z 10 stycznia 2024 r. w punkcie 4 wyjaśnienia przyczyn i wyjaśnień Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostawał poza granicami sprawowanej w niniejszym postępowaniu przez Sąd kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zarzut drugi naruszenia art. 127 § 3 K.p.a. okazał się być niezasadny, bowiem minister, którym mowa w tym przepisie to zgodnie z art. 5 pkt 4 K.p.a. m.in. to kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległych, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, do której to kategorii należy zaliczyć Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły skarżące, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie "skargi"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 57 § 3 p.p.s.a. polegające na nierozdzieleniu skarg z dn. 26.04.2024 r. i z dn. 26.06.2024 r. do odrębnych postępowań, mimo że: - skarga skarżących z dnia 26.04.2024 r., adresowana do WSA w Warszawie i wniesiona za pośrednictwem GINB, została zarejestrowana w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1385/24; - rozszerzenie skargi z dnia 26.06.2024 r., które skarżące wniosły w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do WSA w Warszawie, zostały umieszczone w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1385/24. Wobec tego niezrozumiały pozostaje cel oraz podstawa wszczęcia postępowania o sygn. akt VII SAB/Wa 171/24, skoro obie skargi skarżących z dnia 26.04.2024 r. i 26.06.2024 r. znalazły się już w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1385/24;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 138 p.p.s.a. przez brak wskazania w sentencji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którą skargę skarżących Sąd oddalił;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji istoty uzupełnienia skargi z dn. 26.06.2024 wniesionej przez skarżące do postępowania sygn. art. VII SA/Wa 1385/24. Istotą tej sprawy jest fakt, że GINB w pkt 4 postanowienia z dnia 10.01.2024 r. nakazał rozpatrzenie bezczynności podległego mu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) przez ten sam organ – WINB. Działanie to narusza fundamentalną zasadę "nemo iudex in causa sua" (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). W konsekwencji, decyzja GINB była fikcją działania, gdyż rozpatrzenie wskazanej bezczynności faktycznie nie nastąpiło;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 § 1a K.p.a. oraz w zw. z "art. 391 § 1" K.p.a. polegające na oddaleniu przez WSA skargi, mimo że organ naruszył przepisy K.p.a. dotyczące obowiązku prowadzenia i załatwiania spraw na piśmie utrwalonym w postaci papierowej – a nie elektronicznej – wobec skarżących. Wadliwość ta przejawiała się w przekazaniu skarżącym nie oryginału postanowienia, lecz jedynie kserokopii postanowienia elektronicznego z dnia 10.01.2024 r. Tymczasem skarżące nie wskazały własnego adresu elektronicznego do korespondencji ani nie wyraziły na to zgody. Taki stan rzeczy stanowi naruszenie prawa przez GINB, gdyż organ nie wydał postanowienia w wymaganej formie papierowej.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 138 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które to zarzuty zasadniczo dotyczą problematyki granic rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy, co jest pochodną zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze.
W odniesieniu do granic zaskarżenia w danej sprawie, o tym decyduje skarga do sądu administracyjnego, a więc jej elementy składowe, o jakich mowa w art. 57 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżące przy piśmie z 26 kwietnia 2024 r. wniosły skargę na postanowienie GINB z dnia 27 marca 2024 r., znak: DOR.7102.7.2024.URA, w przedmiocie wydania odpisu dokumentu. Była to więc skarga na akt administracyjny, czyli postanowienie, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego zgodnie z § 56 ust. 1 i § 69 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, przedmiotowa skarga "zwykła" została wpisana do repertorium "SA" i został jej nadany symbol "6019", jako inne o symbolu podstawowym 601 – budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1385/24. Następnie do tej sprawy skarżące przy piśmie z 26 czerwca 2024 r. zawnioskowały o "rozszerzenie przedmiotu skargi skarżących z dnia 26 kwietnia 2024 r. do WSA w Warszawie, o bezczynność organu". W tej sytuacji z uwagi na odrębności prawnoprocesowe i prawnomaterialne "skargi na ww. postanowienie GINB" oraz "skargi na bezczynność GINB" – bo dotyczą odrębnych zagadnień prawnych (o czym świadczy m.in. treść art. 145 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a.), zaistniały przesłanki do wyłączenia z akt sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1385/24 skargi na bezczynność GINB, celem jej rejestracji oraz odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – co nastąpiło zarządzeniem Sądu z 15 lipca 2024 r. Dlatego ww. skarga z 26 czerwca 2024 r. jako skarga na bezczynność GINB, została zarejestrowana w repertorium "SAB" i został jej nadany symbol "658/6019". Nie można zatem w tym zakresie doszukać się naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a., który dotyczy jednego pisma, w sytuacji gdy skarżące złożyły odrębne dwa pisma, stanowiące w istocie różne skargi, tj. jedna na postanowienie GINB, a druga na bezczynność GINB. Oceny tej nie zmienia fakt, że w piśmie z 26 czerwca 2024 r. wskazano, że skarżące "rozszerzają skargę z dnia 26 kwietnia 2024 r.", i że nadesłano to pismo do akt niniejszej sprawy, bo finalnie ww. skarga na bezczynność GINB została zarejestrowana pod sygnaturą akt VII SAB/Wa 171/24. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome, że postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 171/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. P. i M. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu; a postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 609/25, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M. P. i M. P. od ww. postanowienia o sygn. akt VII SAB/Wa 171/24.
Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wskazał, którą ze skarg oddalił. Z komparycji zaskarżonego wyroku wprost wynika, że pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1385/24 została rozpoznana skarga "M. P. i M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2024 r., znak: DOR.7102.7.2024.URA, w przedmiocie wydanie odpisu dokumentu". Z treścią wyroku jest też zbieżne jego uzasadnienia, w którym także wskazano, że "przedmiotem skargi M. P. i M. P. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 marca 2024 r. (znak: DOR.7102.7.2024.URA), utrzymujące w mocy postanowienie własne z 16 lutego 2024 r. (znak: DOR.7102.7.2024.URA) w przedmiocie wydania odpisu dokumentu". Zatem co do zakresu orzekania przez Sąd I instancji nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 138 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę M. P. i M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2024 r., znak: DOR.7102.7.2024.URA, w przedmiocie wydanie odpisu dokumentu.
W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że poza jego kontrolą w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie GINB z 10 stycznia 2024 r., wydane na skutek ponaglenia oraz to w jaki sposób wykonano punkt 4 postanowienia z 10 stycznia 2024 r. dotyczący zarządzonego wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych zaistniałej sytuacji, a także podjęcia środków zapobiegających naruszenia terminów załatwienia spraw w przyszłości. Dlatego zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że nie oceniał kwestii związanych ze stwierdzoną w postanowieniu z 10 stycznia 2024 r. bezczynnością Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji powyższego istniały podstawy do stwierdzenia, że w granicach niniejszej sprawy przedmiotem oceny Sądu było to, czy skarżące mogły skutecznie się domagać od organu wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 stycznia 2024 r., a nie ocena co do pozostawania organów w bezczynności, z uwagi na treść art. 35-37 K.p.a.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 138 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 § 1a K.p.a. oraz w zw. z "art. 391 § 1" [powinno być art. 391 pkt 1] K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pomimo że zaskarżone postanowienie zostało sporządzone w formie elektronicznej, to jednak akta sprawy administracyjnej prowadzono też w formie papierowej, dołączając do akt także wydruk zaskarżonego postanowienia, jak i m.in. postanowienia z 10 stycznia 2024 r., które stosownie do art. 14 § 1a K.p.a. zostały opatrzone podpisami elektronicznymi. Taki stan rzeczy zgodny jest co do zasady z art. 14 § 1a K.p.a., który stanowi, że sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie organu sporządzone w formie elektronicznej, nie zostało skarżącym doręczone w formie elektronicznej, tj. na adres do doręczeń elektronicznych, w trybie art. 391 pkt 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, GINB swoje rozstrzygnięcia doręczał w formie papierowej, tj. w formie wydruku, o jakim mowa w art. 393 § 1 K.p.a. i na adres pełnomocnika skarżących. Dlatego bez znaczenia jest podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja podnosząca, że skarżące nie wskazały własnego adresu elektronicznego do korespondencji, ani nie wyraziły na to zgody.
Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie zaakceptował ocenę GINB, że wydanie uwierzytelnionego odpisu będzie zawierało taką samą formę, jak wydruk. Wynika to z tego, że w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Stąd już chociażby doręczenie wydruku w trybie art. 393 K.p.a. umożliwia stronie postępowania posługiwanie się tym wydrukiem w innych postępowaniach, o czym przekonuje także treść art. 393 § 4 K.p.a., zgodnie z którym wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej. Poza tym w odniesieniu do art. 73 § 2 K.p.a., który ma kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy, w skardze kasacyjnej w oparciu o ten przepis nie sformułowano zarzutu. Tym samym nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie wskazał, że GINB trafnie stwierdził, iż skarżące nie uzasadniły swojego wniosku "ważnym interesem strony". W tym zakresie ma rację Sąd I instancji, że samo twierdzenie skarżących, iż posiadanie odpisu postanowienia pozwoli się posługiwać nim w innym postępowaniu, jest argumentacją zbyt ogólną dla wykazania "ważnego interesu strony", o którym mowa w art. 73 § 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tego rodzaju ogólnie wskazane działania skarżących pozwala uzyskanie wydruku postanowienia, który zgodnie z art. 393 § 4 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej (o czym już wyżej była mowa). Oczywiście nie można wykluczyć możliwości uzyskania odpisu postanowienia, jako pisma utrwalonego w postaci elektronicznej, co wynika z art. 76a § 2b K.p.a. Należy pamiętać, że odpisem jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści oryginalnego dokumentu, poświadczone za zgodność z oryginalnym dokumentem. Można m.in. sporządzić odpis dokumentu elektronicznego w formie dokumentu papierowego (ale też w formie dokumentu elektronicznego), jak również odpis dokumentu papierowego w formie dokumentu elektronicznego. Tak czy inaczej w okolicznościach niniejszej sprawy sporządzenie odpisu postanowienia uzależnione było zaistnieniem przesłanki "ważnego interesu strony", której to przesłanki w tej sprawie nie wykazano – co też trafnie ocenił Sąd I instancji.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.