II OSK 933/24

II OSK 933/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SA/Po 572/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2024-02-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 572/23 odrzucającego skargę W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 572/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 10 sierpnia 2023 r. W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Poznaniu zaskarżyła uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (ark. [...], obr. G.) oraz [...] i [...] (ark. [...], obr. K.) położonych w P., zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – przez ich niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska, gdyż działki nr [...], [...] i [...] mogą być, w ocenie Skarżącej, dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalnością przez P. S.A. (dalej: "Zakłady"), zaś organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje, a tereny te przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową, mimo że kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które prowadzi Prezydent Miasta Poznania pod sygn. akt KSr-ll.642.10.2023, zainicjowanego [przez] Radę Osiedla W.-P.-M. pismem z 24 lipca 2023 r., skierowanym również do Komisji Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Rady Miasta Poznania (zwanej też dalej "Radą Miasta");
2. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) oraz art. 1 Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, z późn. zm.) – przez ich niezastosowanie oraz istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności Skarżącej, co polegało w szczególności na przeznaczeniu działek nr [...], [...], [...] i [...] w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U), w sytuacji gdy wcześniej, tj. w poprzednio obowiązującym studium, tereny te oraz wszystkie inne działki sąsiednie oznaczone były symbolem U/P – tj. jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów – i taki był też sposób zagospodarowania tych terenów, co w konsekwencji pozbawiło Skarżącą możliwości rozwijania na działce nr [...] gospodarczej działalności produkcyjnej i doprowadzi do naruszenia interesów przyszłych mieszkańców inwestycji realizowanych na działkach nr [...], [...] i [...], którzy będą zmuszeni znosić uciążliwości zakładów produkcyjnych posadowionych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji mieszkaniowych;
3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez jego niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, gdyż działki nr [...], [...], [...] i [...] były historycznie przeznaczone, zagospodarowane, uzbrojone i wykorzystywane jako tereny produkcyjne, magazynowe i usługowe, a nie jako tereny mieszkaniowe,
Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej działek nr 5/29, 5/25, 3/13 i 3/21 oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – załączonych do skargi wyników badań gleby przeprowadzonych przez E. sp. z o.o. – w celu wykazania następujących faktów: wystąpienia na działkach nr [...], [...] i [...] zanieczyszczenia, które stanowi historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, występowania w glebie na terenie ww. działek wysokiego stężenia węglowodorów frakcji oleju oraz przemysłowych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które przekraczają standardy ustalone dla terenów mieszkalnych, zaniechania uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska.
W uzasadnieniu skargi jej autor – argumentując na rzecz istnienia interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu Uchwały – podał, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr [...], na której od ponad 40 lat wykonuje i nieustannie rozwija działalność gospodarczą w branży gazowniczej. Stając się w roku 2002 użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości, Spółka planowała, że swoją działalność będzie mogła rozwijać bez obaw o ewentualne konflikty sąsiedzkie, z dala od zabudowy jednorodzinnej. Albowiem nie tylko działka Skarżącej, ale również tereny sąsiednie zagospodarowane były przemysłowo, i takie też ich przeznaczenie wynikało z danych ujawnionych w księgach wieczystych (BA – tereny przemysłowe) oraz z ustaleń uchwały Nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z 23 września 2014 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (dalej jako "Studium_2014"), w którym przedmiotowe tereny oznaczone były symbolem U/P (tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów). Takie przeznaczenie tych działek miało uzasadnienie zarówno historyczne, jak i funkcjonalne, gdyż na ich obszarze zlokalizowanych jest wiele obiektów produkcyjnych, magazynowych i przedsiębiorstw. Tymczasem zaskarżoną Uchwałą zmieniono nie tylko przeznaczenia działki należącej do Spółki (nr [...]), lecz także wszystkich działek sąsiednich, a w szczególności działek nr [...], [...] i [...], które obecnie, z niezrozumiałych względów, oznaczone są jako MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej). Powyższe zaś, w ocenie pełnomocnika Spółki, w sposób rażący narusza interes prawny Skarżącej, "jako że doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowych dla sprawy działek w kierunku mieszkaniowym". Zarazem autor skargi podkreślił, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego – w którym przyjmuje się m.in., że: "Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane z ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu" (postanowienie NSA z 01.10.2021 r., II OSK 1880/21) – nie ulega wątpliwości, że dopuszczalne jest zaskarżenie studium w drodze skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), mimo że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego.
W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor uszczegółowił i umotywował zarzuty podniesione w petitum. W szczególności zaznaczył, że:
– zmiana przeznaczenia działki skarżącej i terenów sąsiednich spowoduje: (i) powstanie ryzyka, że w planie miejscowym sposób tymczasowego zagospodarowania działki Spółki zostanie określony odmiennie, co uniemożliwi jej prowadzenie dotychczasowej działalności produkcyjnej w ogóle; (ii) skarżąca będzie pozbawiona możliwości rozwijania swojej działalności, realizowania nowych inwestycji budowlanych związanych z działalnością produkcyjną na swej działce, a pozbawione sensu stanie się także jakiekolwiek planowanie rozwoju przedsiębiorstwa na terenie tej działki bądź terenach sąsiednich. I to pomimo tego, że obierając miejsce na siedzibę, Spółka celowo wybrała obszar, w którym od lat, historycznie, dominowała zabudowa o charakterze przemysłowym i usługowym (na sąsiadujących z działką nr [...] działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] funkcjonowały przez wiele lat Zakłady);
– spółka K. sp. z o.o. (dalej w skrócie "K.") dotychczas bez sukcesu ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej na działkach nr [...], [...] i [...] inwestycji mieszkaniowej o charakterze wielorodzinnym o łącznej powierzchni aż 6900,00 m2, liczącej 120 lokali mieszkalnych oraz 20 lokali usługowych. "Choć w przedmiotowych postępowaniach [o ustalenie warunków zabudowy – uw. Sądu] wyraźnie wskazywano, że rzeczona inwestycja nie realizuje przede wszystkim warunku kontynuacji linii zabudowy, to w razie zmiany planu miejscowego – mimo że przedmiotowa inwestycja nie wpisuje się w ogóle w istniejącą linię zabudowy – będzie mogła powstać z naruszeniem interesów mojego Mandanta [Spółki – uw. Sądu] oraz pozostałych przedsiębiorców i okolicznych mieszkańców". Co więcej, jako że sąsiednie tereny po zmianie ich przeznaczenia w Studium oraz – następnie – w planie miejscowym, na mieszkaniowe, Spółka będzie nie tylko zmuszona zaniechać rozwijania swojego przedsiębiorstwa na działce nr [...], ale również narażona będzie na protesty ze strony przyszłych mieszkańców osiedli, które powstać mają na działkach sąsiednich, gdyż działalność Skarżącej, jak każda niemal działalność produkcyjna, powoduje m.in. wzmożony ruch samochodów ciężarowych czy też wytwarzanie określonych dźwięków charakterystycznych dla tego rodzaju przedsiębiorstwa, które mogą niewątpliwie stanowić uciążliwość dla przyszłych mieszkańców. Także zaś przyszłe stosunki sąsiedzkie należy poddać ocenie z perspektywy oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej;
– ograniczenie prawa własności Spółki przez zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek nastąpiło w sposób nieproporcjonalny do ewentualnych (rzekomych) korzyści, które ze zmian przeznaczenia terenów miałoby odnieść społeczeństwo. Nieruchomość Skarżącej nie tylko nie będzie mogła być w pełni wykorzystywana zgodnie z pierwotnie obranym przeznaczeniem przemysłowym (produkcyjnym), ale ponadto powstanie osiedli mieszkaniowych na działkach sąsiednich spowoduje, że prowadzenie działalności Spółki na działce nr [...] okaże się w ogóle niemożliwe – a to z uwagi na nieunikniony sprzeciw mieszkańców, dla których działalność ta będzie niewątpliwie uciążliwa. Rada Miasta zaniechała więc odpowiedniego rozważenia interesów prywatnych Spółki oraz interesu publicznego, zwłaszcza że w ocenie skarżącej nikt poza inwestorem (K.) nie odniesie korzyści z mieszkaniowego przeznaczenia przedmiotowych działek;
– działki nr [...], [...] i [...], na których planowane są znacznych rozmiarów inwestycje mieszkaniowe, mogą być, w ocenie Skarżącej, dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w rozumieniu art. 101 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.o.ś."), w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalnością przez Zakłady. Organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje. Skarżąca jest zaś w posiadaniu wyników badań przeprowadzonych na terenie ww. działek (załącznik do skargi), w świetle których w glebie na ww. terenach zanotowano bardzo wysokie stężenie węglowodorów frakcji oleju oraz przemysłowych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które przekraczają standardy ustalone dla terenów mieszkalnych.
W konkluzji autor skargi stwierdził, że w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia interesu Spółki oraz naruszenia zasad sporządzania studium. Nieruchomość skarżącej nie tylko nie będzie mogła być bowiem w pełni wykorzystywana zgodnie z pierwotnie obranym przeznaczeniem przemysłowym (produkcyjnym), ale ponadto powstanie osiedli mieszkaniowych na działkach sąsiednich spowoduje, że prowadzenie działalności Spółki na działce nr [...] okaże się w ogóle niemożliwe, z uwagi na nieunikniony sprzeciw mieszkańców, dla których działalność ta będzie wysoce uciążliwa. W ocenie sądów administracyjnych zaś naruszeniem zasad sporządzania studium bądź planu, uzasadniającym stwierdzenie nieważności, jest właśnie przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła: o oddalenie skargi w całości, o przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie dowodów z: (a) treści uwagi nr 548, złożonej przez Metropolitalną Komisją Planistyczną (wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium – dokumentacja planistyczna, poz. 13), (b) pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu z 24 marca 2022 r. (MPU-ZOŚ.530.7.2022, 2089/03/2022), (c) pisma Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania z 30 marca 2022 r. (KOS-II.642.7.2022, 30032200650) wraz z wydrukiem przekazanych danych – na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszego pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Spółki podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Sąd wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie została objęta uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] (ark. [...], obr. G.) oraz [...] i [...] (ark. [...], obr. K.), położonych w Poznaniu. Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie "u.p.z.p.").
Skarga na tę Uchwałę została wniesiona przez Spółkę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do zbadania, czy postanowienia Uchwały w zaskarżonej części naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej, Sąd podkreślił, że skarżąca, będąca użytkowaniem wieczystym działki nr [...] (ark. [...], obr. K.), upatruje swej legitymacji do wniesienia skargi na Studium w przewidzianej ustaleniami tej uchwały zmianie przeznaczenia ww. działki oraz sąsiednich działek nr [...] (ark. [...], obr. K.), [...] (ark. [...], obr. G.) i [...] (ark. 20, obr. G.) z dotychczas przewidzianego dla tych działek (m.in. w Studium_2014) przeznaczenia na tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów (symbol U/P) – czyli, jak podkreślono w skardze, przeznaczenia odpowiadającego zarówno historycznemu, jak i aktualnemu zagospodarowaniu tych działek – na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (symbol MW/U). W ocenie autora skargi taka zmiana, po jej implementacji do planu miejscowego, uniemożliwi Spółce kontynuowanie lub rozwój dotychczas prowadzonej przez nią na działce nr [...] działalności gospodarczej (przede wszystkim produkcyjnej) w branży gazowniczej.
Sąd podał, że lektura uzasadnienia skargi pokazuje, że swe stanowisko skarżąca opiera na przyjmowanym implicite założeniu, że przeznaczenie należącej do niej działki oraz działek sąsiednich na cele mieszkaniowe lub usługowe (MW/U) zostało określone w Studium w sposób tak jednoznaczny, kategoryczny i konkretny, że bez żadnych wyjątków będzie musiało zostać recypowane w uchwalanym w przyszłości na podstawie tego studium planie miejscowym dla ww. działek.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie stanowisko strony skarżącej jest błędne, jako oparte na niewłaściwej, bo tylko fragmentarycznej, zamiast całościowej, analizie i interpretacji postanowień Studium.
Zdaniem Sądu uszły bowiem uwagi autora skargi (a sądząc po treści odpowiedzi na skargę – również pełnomocnika organu) unormowania zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, zawierającym "Ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych" (s. 155). Pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie – na pytanie Sądu – że według jego wiedzy ustalenia te odnoszą się także do terenów, których dotyczy skarga. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają przy tym ustalenia zawarte w tiret pierwszym i piątym ww. punktu, w myśl których:
– tiret pierwsze – "dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium";
– tiret piąte – "ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania na etapie sporządzania planu miejscowego wynikać powinno ze szczegółowych analiz krajobrazowo-przestrzennych popartych wskazaniami Studium (zabudowa niska, średniowysoka itd.), przy czym dopuszcza się zachowanie istniejących na danym terenie lub działce budowlanej parametrów zabudowy lub wskaźników zagospodarowania, odmiennych od parametrów i wskaźników wskazanych w Studium".
W świetle cytowanych ustaleń Studium, zdaniem Sądu, treść tego aktu – wbrew zarzutom skargi – wcale nie przesądza, że już doszło, ani że w ramach przyszłej procedury planistycznej będzie musiało dojść do zmiany dotychczasowego przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania działki skarżącej lub wymienionych w skardze działek sąsiednich. Przeciwnie, z ustaleń tych wynika expressis verbis upoważnienie dla organu planistycznego do ewentualnego ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu – lege non distinguente: także ww. działek – zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium.
W ocenie Sądu, oznacza to, że aktualnie nie można przewidzieć ani określić, jakie przeznaczenie zostanie ustalone dla tych działek w planie miejscowym uchwalonym w przyszłości na podstawie Studium. W szczególności nie można wykluczyć, że ów plan dopuści zachowanie dotychczasowego przeznaczenia tych działek, na którym zależy skarżącej i z którym wiąże ona swój interes prawny.
Z tych względów Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze skarżącą, że już ustalenia Studium w zaskarżonej część naruszają jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.
W skardze kasacyjnej Web Technologie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy:
1.1. interes prawny wnoszącego skargę na przedmiotową uchwałę został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. art. 101 ust. 1 Ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) i miał charakter indywidualny, realny oraz dotyczył wprost i bezpośrednio skarżącego, zaś o braku naruszenia nie może świadczyć jedynie fakt zamieszczenia w Studium ustaleń zawartych w tiret pierwszym i piątym punktu 4.3.1. Studium (strona 155.), które dopuszczają - co do zasady i w sposób ogólny - ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium, albowiem:
- z całokształtu stanowiska procesowego organu administracji publicznej wynika, że nie ma realnych szans i widoków na zastosowanie jakiegokolwiek odstępstwa od zmiany przeznaczenia działek objętych skargą z przemysłowego na usługowo-mieszkalne, albowiem Miasto Poznań ewidentnie dąży do zrealizowania na tychże działkach nowej wizji ładu przestrzennego (która doprowadzi do uniemożliwienia mojemu Mandantowi jakiegokolwiek dalszego rozwoju prowadzonej działalności i wywoła niewątpliwie konflikty na tle sąsiedzkim), albowiem - jak podnosił pełnomocnik organu w niniejszej sprawie - na spornych terenach Miasto Poznań zamierza stworzyć nowq dzielnicę mieszkaniowo - usługo wq, ponieważ tereny te stanowią "doskonały obszar do realizacji założeń polityki przestrzennej miasta Poznania" - przy czym kierunek tej polityki przestrzennej narusza w sposób oczywisty interes prawny i uprawnienia mojego Mandanta, zaś dostrzeżona przez sąd potencjalna możliwość odstępstwa od ustaleń Studium w tym zakresie (pkt. 4.3.1. Studium) jawi się więc jako zupełnie iluzoryczna i nie może przesądzać o braku konkretnego naruszenia interesu prawnego mojego Klienta,
- powszechnym jest w ocenie skarżącego zamieszczanie w treści uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanowień, które dopuszczają ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem niezależnie od (odmiennego) kierunku przeznaczenia wskazanego w studium, jednakże wskazane w nich przesłanki są na tyle ogólne, że nie sposób wywodzić z nich, aby w tej konkretnej sprawie mogło dojść do zmiany tego kierunku, co miałoby przesądzać z góry o braku możliwości naruszenia interesu prawnego skarżących, zwłaszcza że każda przecież uchwała w sprawie studium może być zmieniona przez organ, a więc w istocie - przyjmując argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia nigdy nie przybrałoby dość konkretnego charakteru, nigdy bowiem nie ma w przypadku studium pewności czy nie zostanie ono "znowelizowane" w toku dalszych prac planistycznych, co musiałoby skutkować przecież odrzucaniem wszystkich skarg na tego typu uchwały:
- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaniechał merytorycznego zbadania zarzutów skargi, poprzestając jedynie bezpodstawnie na przyjęciu, że skoro Studium dopuszcza . odstępstwa od wyznaczonych kierunków zagospodarowania, to o naruszeniu interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego nie może być mowy, podczas gdy z treści zarzutów do samej uchwały i przedstawionych dowodów wprost wynika w ocenie skarżącego fakt naruszenia przez tą uchwałę jego uprawnień i interesu prawnego mojego Mandanta;
1.2. zaskarżona uchwała narusza szereg przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: ,,u.p.z.p.) przez niezastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, gdy winny one znaleźć zastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska I wymagań ochrony środowiska, albowiem przedmiotowe dla niniejszej skargi działki [...], [...] oraz [...] mogą być w ocenie skarżącego dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalności przez P. S.A., zaś organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje, a tereny te przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową, mimo że kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które prowadzi Prezydent Miasta Poznania pod sygn. akt KSr-11.642.10.2023, zainicjowanego Radę Osiedla W.-P.-M. pismem z 24 lipca 2023 roku, skierowanym również do Komisji Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Rady Miasta Poznania;
2) naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 1,7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 z późn. zm.) przez niezastosowanie przedmiotowych przepisów oraz istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżącego, co polegało w szczególności na przeznaczeniu działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] ark. [...], Obręb G., Miasto Poznań oraz [...], [...], ark. [...], obręb K., Miasto Poznań - w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U) w sytuacji gdy wcześniej, tj. w poprzednio obowiązującym studium tereny te oraz wszystkie inne działki sąsiednie oznaczone były symbolem U/P, tj. jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów i taki był też sposób zagospodarowania tych terenów, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości rozwijania na działce [...] gospodarczej działalności produkcyjnej i doprowadzi do naruszenia interesów przyszłych mieszkańców inwestycji realizowanych na działkach [...], [...] i [...], którzy będą zmuszeni znosić uciążliwości zakładów produkcyjnych posadowionych
w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych Inwestycji mieszkaniowych,
3) naruszenie prawa materialnego - art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez niezastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy winien on znaleźć zastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, albowiem przedmiotowe dla niniejszej skargi działki [...], [...], [...] i [...] były historycznie przeznaczone, zagospodarowane, uzbrojone i wykorzystywane jako tereny produkcyjne, magazynowe i usługowe, a nie jako tereny mieszkaniowe,
4) naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 Ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przez niezastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy winien on znaleźć zastosowanie i odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, podczas gdy do naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie doszło z przyczyn opisanych w zarzutach ad 1) 3), co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do nieuprawnionego odrzucenia skargi z uwagi na stwierdzony bezpodstawnie brak naruszenia interesu prawnego, podczas gdy interes prawny skarżącego został naruszony w sposób oczywisty, zaś uchwała naruszała szereg przepisów postępowania i prawa materialnego, co winno doprowadzić w konsekwencji do stwierdzenia jej nieważności w części - zgodnie z wnioskiem skarżącego, w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Prawidłowo Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, iż każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. III RN 42/02).
Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w przypadku zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podstawowe znaczenie ma normatywne powiązanie treści tego aktu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak w tym zakresie nie dokonał właściwej oceny.
Dlatego należy przypomnieć, że chociaż w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).
Jak wskazuje się w orzecznictwie, studium poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (zob. postanowienia NSA z 12 lutego 2016 r. II OSK 260/16, 1 października 2021 r. II OSK 1880/21).
Wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium, stosownie do przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 25 września 2012 r. II OSK 1377/12, 26 października 2016 r. II OSK 145/15).
W świetle przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych należało w niniejszej sprawie przyjąć, że skarżący wykazał legitymację do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przedmiotowej Uchwały.
Słusznie bowiem skarżąca Spółka naruszenie własnego interesu prawnego wiąże z określonym w Studium z 11 lipca 2023 r. kierunkiem przeznaczenia jej nieruchomości i działek sąsiednich, odmiennym od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium z 23 września 2014 r. oraz odmiennym od obecnie funkcjonującego na tym terenie sposób zagospodarowania.
Mianowicie w skardze podniesiono, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr ew. [...], na której wykonuje działalność gospodarczą w branży gazowniczej, konkretnie od 40 lat tworzy, produkuje i dystrybuuje systemu do budowy przyłączy gazu ziemnego i płynnego oraz systemy do budowy sieci gazowych. Skarżąca planowała, że swoją działalność na tym terenie będzie mogła rozwijać bez kolizji z zagospodarowaniem na sąsiednich nieruchomościach, zgodnie ze wcześniejszym Studium z 2014 r., który dla danego obszaru wyznaczał kierunek przeznaczenia jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów (symbol U/P).
Podkreślono również, że skarżąca celowo wybrała miejsce na siedzibę w obszarze, w którym od lat, historycznie, dominowała zabudowa o charakterze przemysłowym i usługowym. Tymczasem w uchwalonym w 2023 r. Studium określono kierunek przeznaczenia nieruchomości Spółki (działka nr ew. [...]) oraz działek sąsiednich (nr [...], [...], [...]) jako tereny MW/U – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (kierunek wiodący), z uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia – zieleń, tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.
Skarżąca wskazała, że taka zmiana Studium, a następnie uchwalenie planu miejscowego, skutkować będzie pozbawieniem możliwości rozwijania swojej działalności produkcyjnej i realizowania nowych inwestycji budowlanych na przedmiotowej działce, z uwagi na potencjalne uciążliwości dla terenów mieszkaniowych przewidzianych na sąsiednich działkach.
Trudno w podanych w skardze okolicznościach nie dostrzec naruszenia interesu właściciela nieruchomości, gdy w następstwie zmiany Studium oraz w razie uchwalenia planu miejscowego, ograniczony będzie w wykorzystaniu i zagospodarowaniu przedmiotowej działki w oczekiwanym kierunku, a więc pod działalność gospodarczą, zwłaszcza produkcyjną.
Podkreślić należy, że przy badaniu legitymacji procesowej Spółki, uwzględnieniu powinny podlegać przede wszystkim zapisy Studium określające wiodący kierunek przeznaczenia danego terenu, mianowicie w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (symbol U/P), bo to on zasadniczo wyznacza konkretyzowany w planie miejscowym sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości.
Błędnie zatem uznał Sąd Wojewódzki, że o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej świadczą unormowania zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, określające ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych, konkretnie tiret pierwsze i piąte, dopuszczające ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium.
Zgodzić się należało z argumentacją skargi kasacyjnej, że odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do regulacji z punktu 4.3.1. Studium jest o tyle chybione, że z całokształtu stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika, że brak jest realnych szans na zastosowanie jakiegokolwiek odstępstwa od zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek z przemysłowego na usługowo-mieszkalne, albowiem Miasto Poznań ewidentnie dąży do zrealizowania na tychże nieruchomościach nowej wizji ładu przestrzennego, mianowicie stworzenia nowej dzielnych mieszkaniowo-usługowej. Rację ma skarżąca, że dostrzeżona przez Sąd ewentualna możliwość odstępstwa od ustaleń Studium na etapie sporządzania planu miejscowego jawi się jako iluzoryczna i nie może przesądzać o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki.
Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że już same zapisy Studium, wyznaczające kierunek przeznaczenia działek gruntowych objętych skargą, stwarzają istotne ograniczenia w realizacji uprawnień Spółki, jako użytkownika wieczystego oznaczonej nieruchomości.
Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, ze względu na zarzuty podniesione przez skarżącą, miała ona prawo oczekiwać, że dojdzie do rozpoznania skargi i oceny, czy zakwestionowane postanowienia Studium uchwalone zostały zgodnie z prawem.
Nie bez znaczenia jest też fakt, że w odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, przedstawił uzasadnienie zapisów Studium odnoszących się do przedmiotowych nieruchomości.
W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było merytoryczne jej rozpoznanie, tymczasem doszło do odrzucenia skargi z przyczyn, które nie powinny mieć znaczenia na etapie badania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Całość argumentacji przedstawionej w skardze pozwalała stwierdzić, że legitymacja skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika z naruszenia uprawnień przysługujących mu z tytuły własności nieruchomości, podlegających ochronie na podstawie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnienie zasad ustanowionych w przepisach art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.
Natomiast weryfikacja zakwestionowanych postanowień Studium pod kątem ich zgodności z prawem, wymaga rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz Radę Miasta Poznania.
Tym samym przedwcześnie w skardze kasacyjnej postawiono zarzuty z punktu 1.2., odnoszące się do zaskarżonej w sprawie Uchwały.
W konsekwencji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.
-----------------------
2