II OSK 932/24

II OSK 932/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 261/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 2 pkt 12, art. 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 261/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 18 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 261/23 w wyniku rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. na uchwalę Rady Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2013 r. nr LI/785/VI/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), stwierdził nieważność § 5 ust. 5 pkt 4 zaskarżonej uchwały.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 18 czerwca 2013 r. Rada Miasta Poznania przyjęła uchwałę nr LI/785A/I/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru Główna" w Poznaniu część B. Wskazana w skardze działka skarżącej nr [...], ark. [...], obr. [...], znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolami: 1U i 1Z. Dla terenu oznaczonego symbolem 1U w m.p.z.p. określono przeznaczenie pod teren zabudowy usługowej - wyłącznie usług hotelarskich lub gastronomicznych (§ 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a), a dla terenu 1Z przeznaczenie pod tereny zieleni i wód powierzchniowych (§ 8 ust. 1). Dla terenów 1U i 4U, w zakresie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu (§ 5 ust. 5 pkt 4).
W dniu 31 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła pismo, w którym wezwała do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dokonanego zaskarżonym m.p.z.p.. Skarżąca w ramach inwestycji obejmującej budowę [...] na działce o nr ewid. [...], wybudowała do tej pory jeden budynek mieszkalny (ul. [...]). Do realizacji pozostały budynki oznaczone numerami [...]. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji nr 2537/2012 z dnia 31 października 2012 r., znak UA-VIII-A06.67.40.2541.2012, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, później przeniesionej na rzecz inwestora. Jest to więc pozwolenie udzielone przed wejściem w życie skarżonego planu miejscowego. Działki objęte pozwoleniem na budowę zostały połączone geodezyjnie w jedną działkę ewidencyjną o nr [...], co zostało ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości w 2021 r. Skarżąca wskazała, że jako inwestor, który dysponuje pozwoleniem na budowę, złożyła do Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego wniosek o zaopiniowanie projektu podziału działki nr [...]. Organ negatywnie zaopiniował proponowany podział, powołując się na jego niezgodność z planem miejscowym, tj. wyżej cytowanym § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały. Skarżąca wskazała, że podział działki nr [...], o który wnioskowała, miał na celu m.in. umożliwienie powstania odrębnych nieruchomości gruntowych przypisanych do poszczególnych budynków. Zdaniem inwestora naruszenie jego interesu prawnego polega na tym, że działka nr [...] została objęta faktycznym zakazem podziału wprowadzonym na podstawie § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. Skarżąca wskazała, że organ tym samym przekroczył granice władztwa planistycznego oraz wniosła o uchylenie § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. lub jego zmianę w sposób umożliwiający racjonalny podział nieruchomości.
Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Poznania (dalej: Prezydent) ustosunkował się do pisma skarżącej z dnia 31 stycznia 2023 r. Gmina wskazała, że plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności oraz jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie. Organ podniósł, że wskazana w wezwaniu działka nr [...], ark [...], obr. [...], obejmuje teren dawnego młyna zbożowego na zakończeniu ul. [...], wpisanego do gminnej ewidencji zabytków i objętego strefą ochrony konserwatorskiej. Ponadto całość chronionego konserwatorsko założenia jest położona wśród zieleni doliny rzeki [...]. Zdaniem Gminy, z uwagi na specyfikę terenu niezbędne było stworzenie w planie miejscowym warunków do realizacji spójnego kompozycyjnie rozwiązania architektonicznego i urbanistycznego. Uzasadnieniem użycia w m.p.z.p. kwestionowanego zapisu było przeciwdziałanie niekontrolowanemu rozdrobnieniu istniejącego podziału geodezyjnego i - w konsekwencji - rozdrobnieniu struktury własności, co mogło doprowadzić do braku spójności przy zagospodarowaniu terenu [...]. Zdaniem Gminy, takie działanie wpisuje się w realizację wymogów ładu przestrzennego.
Skargę na uchwałę wniósł inwestor zarzucając organowi przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), dalej: u.p.z.p., poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. w sposób nieuzasadniony całkowitego zakazu podziału działek, co w konsekwencji skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego i powoduje, że uchwała w tej części jest nieważna.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie.
Pismem z 31 października 2023 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko. Skarżąca wskazała, że budynek, o którym mowa w skardze jest budynkiem niemieszkalnym, w którym zostały wyodrębnione lokale niemieszkalne. Co więcej, skarżąca wskazała, że charakter prawny lokali nie ma znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Prezydent w piśmie z 28 listopada 2023 r. wskazał z kolei, że celem zaskarżonej regulacji jest stworzenie sytuacji, w której cały teren oznaczony symbolem 1U będzie spójnie zagospodarowany w ramach jednej działki budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na niejasność zapisu m.p.z.p. zawartego w § 5 ust. 5 pkt 4, gdyż wyrażenie "powierzchnia terenu" nie jest zdefiniowane na gruncie u.p.z.p. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis ustala powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni działki ewidencyjnej. Na tej podstawie należy przyjąć, iż zawarte w powyższym przepisie sformułowanie "ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu" oznacza faktyczny zakaz wszelkich zmian powierzchni działek ewidencyjnych, w tym ich podziału, ale także łączenia (scalania). Taka interpretacja tego rodzaju zapisów w m.p.z.p. akceptowana jest w orzecznictwie, aczkolwiek sama regulacja oceniana jest krytycznie, szczególnie w sytuacji, w której taki przepis w żadnym stopniu nie odnosi się do powierzchni rzeczywistej terenu i nie wynika z niego wprost, ile wynosi minimalna powierzchnia działki budowlanej na tym terenie. Wprowadzenie do planu wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej jest w świetle orzecznictwa dopuszczalne, z tym, że powinno być interpretowane ściśle. Z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne. Niemniej jednak § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. wprowadza bezwarunkowy zakaz zmian powierzchni działek budowlanych znajdujących się na terenach 1U i 4U, który to zakaz stanowi bezsprzecznie znaczniejsze ograniczenie dla inwestorów niż określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej. W tym kontekście w ocenie Sądu I instancji m.p.z.p. z istoty swej ingeruje w wykonywanie prawa własności nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym planem.
Dalej Sąd wyjaśnił, że skoro uchwalając m.p.z.p., rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie zostały wystarczająco uzasadnione. W szczególności organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz zarówno scalania jak i podziału nieruchomości było konieczne. Sąd uznał, że całkowity zakaz przekształcania działek budowlanych stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Zakaz ten uznać należy bowiem za zasadniczo niedopuszczalny.
Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Poznania zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania polegające na:
1) błędnej wykładni w zakresie użytego w przepisie § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. wyrażenia: "powierzchnia terenu", gdyż Sąd I instancji uznał, iż: "powyższy przepis ustala powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni działki ewidencyjnej" (str. 11 uzasadnienia wyroku) - podczas gdy "powierzchnia terenu" w Planie nie oznacza "powierzchni działki ewidencyjnej"; pojęcie "terenu" funkcjonuje w zaskarżonym planie miejscowym zarówno w tekście (tereny mają swoje symbole i ustalenia), jak i na rysunku planu (wyraźnie widać jak przebiegają granice każdego terenu), a ponadto funkcjonuje w całym systemie planowania przestrzennego i nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej";
2) błędnej wykładni przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p.: "dla terenów 1U i 4U powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu", które uznał za: "faktyczny zakaz wszelkich zmian powierzchni działek ewidencyjnych" (str. 11 uzasadnienia wyroku) - podczas gdy plan miejscowy co do zasady nie wypowiada się na temat działek ewidencyjnych;
3) błędnej wykładni przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p.: "dla terenów 1U i 4U powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu" i przyjęciu, że jest niezgodny z prawem m.in., dlatego, że: "określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek" oraz "z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki" (str. 11 uzasadnienia wyroku) - podczas gdy z istoty planu miejscowego wynika, iż nie ustala się w nim stanu istniejącego lecz wprowadza normy powszechnie obowiązujące w przyszłości, a więc oczywistym jest, że sformułowanie zawarte w § 5 ust. 5 pkt 4 Planu dotyczy przyszłych (tj.: wydzielanych w przyszłości, nowo wydzielanych) działek budowlanych;
4) błędnej wykładni przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że: "przepis w żadnym stopniu nie odnosi się do powierzchni rzeczywistej terenu i nie wynika z niego wprost, ile wynosi minimalna (bądź maksymalna) powierzchnia działki budowlanej na tym terenie" (str. 11 uzasadnienia wyroku) - podczas gdy wielkość zarówno terenu (wyznaczonego liniami rozgraniczającymi), a co za tym idzie powierzchnię działki budowlanej można odczytać z rysunku planu, który jest integralną częścią uchwały, a także w łatwy sposób można tę wielkość odczytać z powszechnie dostępnego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Poznania;
5) błędnej wykładni przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepis ten jest związany z określeniem zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co zostało wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sposób następujący: "W szczególności organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenia prawa własności jak całkowity zakaz zarówno scalania jak i podziału nieruchomości (do tego bowiem sprowadzają się wprowadzone ograniczenia) było konieczne" - podczas gdy ten przepis planu nie odnosi się do procedury scaleń i podziałów, m.in. dlatego, że w procedurze scaleń i podziałów nie chodzi o scalanie działek w działki budowlane;
6) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiających zasadę proporcjonalności, - przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak wystarczającego uzasadnienia wprowadzonego w Planie rozwiązania, tj.: "dla terenów 1U i 4U powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu", stanowi o braku zachowania zasady proporcjonalności;
7) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika tzw. władztwo planistyczne gminy - przyjęcie przez Sąd I instancji, że j ustalenie powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej równej z powierzchni terenu o konkretnym przeznaczeniu pod zabudowę usługową - usług hotelarstwa (1U) stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego;
8) błędnej wykładnię przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, zgodnie z którym w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, oraz przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w omawianej sprawie określenie w planie minimalnej powierzchni dla nowej działki budowlanej równej z powierzchnią terenu 1U nie jest formą kształtowania ładu przestrzennego;
9) błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego - przyjęcie przez Sąd I instancji, iż określenie w Planie wielkości działki budowlanej równej z powierzchnią terenu powoduje zakaz podziału na działki ewidencyjne, podczas gdy w rzeczywistości na działkę budowlaną może się składać wiele działek ewidencyjnych;
10) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust 1 u.p.z.p., tj. błędne zastosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego - przyjęcie przez Sąd I instancji, iż gmina, stosując środki możliwe do wprowadzenia w planie miejscowym w zakresie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni i potrzeb interesu publicznego, wykroczyła poza przysługujące jej władztwo planistyczne;
11) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie polega na stwierdzeniu przez Sąd I instancji co do § 5 ust. 5 pkt 4 Planu, iż "przepis w żadnym stopniu nie odnosi się do powierzchni rzeczywistej terenu i nie wynika z niego wprost, ile wynosi minimalna (bądź maksymalna) powierzchnia działki budowlanej na tym terenie" (str. 11 uzasadnienia wyroku). Sąd pominął jednak istotne kwestie, a mianowicie, że: wielkość zarówno terenu (wyznaczonego liniami rozgraniczającymi), a co za tym idzie powierzchnię działki budowlanej można odczytać z rysunku planu, który jest sporządzony w odpowiedniej skali i stanowi integralną część uchwały, a ponadto w łatwy sposób można tę wielkość odczytać z powszechnie dostępnego poprzez stronę internetową Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Poznania. Brak dostrzeżenia tych możliwości spowodował błędne przekonanie o wadliwości omawianego zapisu. Dodatkowo wskazać należy, iż opisany zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie § 5 ust. 5 pkt 4 Planu jest ściśle związany z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt 4;
12) art. 141 § 4 p.p.s.a. w taki sposób, iż uzasadnienie wyroku zawiera sprzeczność, bowiem Sąd wskazuje, iż: "działka nr [...], ark. [...], obr. [...] obejmuje teren dawnego młyna zbożowego na zakończeniu ul. [...], wpisanego do gminnej ewidencji zabytków i objętego strefą ochrony konserwatorskiej" (str. 14 uzasadnienia wyroku), a następnie stwierdza, że: "Zakaz ten [wg Sądu zakaz podziału na działki ewidencyjne - przyp. autora skargi kasacyjnej] uznać należy bowiem za zasadniczo niedopuszczalny. Jego dopuszczalność można by rozważyć w sytuacji, w której przedmiotem ochrony byłby obiekt (zespół obiektów) o wyjątkowych walorach architektonicznych bądź krajobrazowych stanowiący istotny element dziedzictwa kulturowego, o ile łagodniejsze środki nie byłyby wystarczające do ochrony tego typu obiektu. Z taką sytuacją nie mamy jednak w niniejszej sprawie do czynienia". Tymczasem wprowadzenie w Planie przepisu stanowiącego o tym, że wielkość działki budowlanej ma odpowiadać wielkości terenu, a tym samym realizacja inwestycji ma być wykonana w ramach jednej działki budowlanej, służy zachowaniu wspomnianych walorów tego terenu i jest niezwykle łagodnym środkiem zadbania o te walory.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącą spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Bezzasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można także skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1388/24, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Poznaniu uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność postanowienia planu. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).
Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwą wykładnię § 5 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego. To, że plan miejscowy odnosi się do terenu wskazując jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania nie oznacza, że nie determinuje jednocześnie możliwości podziału lub scalania nieruchomości (działek) znajdujących się w obszarze danej jednostki planu. Pojęcie "terenu" jest pojęciem szerszym, niż "działka budowlana" czy "działka ewidencyjna". Przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie definiują przy tym pojęcia "terenu", dlatego przyjmuje się, że jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne. W § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587) nałożono na organ planistyczny obowiązek odnoszenia ustaleń i wskaźników do "działki lub terenu", dopuszczając w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem zarówno "działki" bez wskazania, że chodzi o działkę budowlaną, jak i "terenu". Działka ewidencyjna stanowi więc działkę budowlaną w tej części, w której zgodnie z postanowieniami planu miejscowego została przeznaczona pod zabudowę (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3789/19, LEX nr 3110926). Skoro dla danego obszaru przewidziano możliwość zabudowy, to znajdujące się tam działki, mocą ustalonego planem przeznaczenia lub w związku ze sposobem ich zagospodarowania, należy traktować jako działki budowlane. Zatem to charakter przeznaczenia danego obszaru lub forma zagospodarowania w planie miejscowym powoduje, że parametry zabudowy należy odnieść raz do powierzchni działki lub terenu a innym razem do powierzchni działki, która będzie stanowiła działkę budowlaną, będąc jednocześnie działką ewidencyjną (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, LEX nr 2315447). W niniejszym przypadku, gdzie plan miejscowy w kwestionowanym przepisie wprowadza ograniczenie polegające na tym, że ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu (§ 5 ust. 5 pkt 4 planu), oznacza, że cały teren w danej jednostce planu może stanowić wyłącznie jedną działkę budowlaną, nie wyklucza przy tym przyjęcia, że jeżeli teren ten stanowi równocześnie jedną działkę ewidencyjną, to ograniczenie takie odnosi się również do działki ewidencyjnej. Trafnie zatem dokonał wykładni tego postanowienia planu Sąd I instancji wskazując na wprowadzone nim ograniczenie w postaci braku możliwości zmiany powierzchni istniejących działek budowlanych (ewidencyjnych), w tym ich podziału w obrębie jednostki planu oznaczonej symbolami 1U i 4U. Wykładnia ta pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem zawartym w wyrokach (sygn. akt I SA/Po 829/21 oraz sygn. akt I OSK 624/22), jakie zapadły w sprawie wniosku skarżącej spółki o podział działki ewidencyjnej (budowlanej) nr 30 znajdującej się w obszarze jednostki planu 1U i 1Z, a które zgodnie z art. 170 p.p.s.a. jest również wiążące dla sądu w niniejszym postępowaniu.
Zgodzić się należy ponadto ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kwestionowane postanowienie de facto wprowadza ustalenie w postaci minimalnej powierzchni działki budowlanej, która nie może być mniejsza niż wielkość terenu 1U i 4U, zatem odnosi się tak do istniejących, jak i tych mających powstać w przyszłości działek. Tymczasem art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. uprawnia organ uchwałodawczy do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Przepis ten winien być jednak interpretowany ściśle. Wnika z niego, że: po pierwsze - rada gminy taką minimalną powierzchnię może określić; po drugie - określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek. Z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 948/18, LEX nr 2644282 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 646/22, LEX nr 3402127). Nietrafne w tym względzie są argumenty skargi, że plan miejscowy jest uchwalany na przyszłość i nie ustala się w nim stanu istniejącego, w sytuacji gdy plan miejscowy, jako akt wyznaczający co do zasady zachowania pro futuro, uwzględnia dotychczasowe zagospodarowanie terenu, bowiem nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązku dostosowania sposobu zagospodarowania terenu do ustaleń planu miejscowego. Dając tym samym podstawę do warunkowego (przy braku odmiennych ustaleń planu) i czasowego umożliwienia właścicielom nieruchomości, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowania dotychczasowego, legalnego sposobu jego zagospodarowania aż do momentu, gdy nastąpi jego zmiana zgodna z planem. Tym niemniej uruchomienie procesu inwestycyjnego przez właściciela nieruchomości (inwestora) aktualizuje potrzebę dostosowania się przez niego do aktualnie obowiązujących uwarunkowań planu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 970/22, LEX nr 3855009). Stąd też trafny jest wniosek, że w toku prac planistycznych uwzględniać trzeba dotychczasowe przeznaczenie terenu bądź jego zagospodarowanie. Przy czym odnosi się to do zagospodarowania legalnego, dokonanego w przewidzianym przez przepisy prawa budowlanego trybie, a nie do zagospodarowania samowolnego.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny wskazujący na błędną wykładnię art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 konstytucji RP. Należy zauważyć, że prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Zatem na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Tymczasem analiza dokumentacji planistyczna jednoznacznie wskazuje na brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla uznania konieczności wprowadzenia ograniczenia w zakresie wielkości działki budowlanej i możliwości podziału nieruchomości w obrębie jednostki planu oznaczonej symbolem 1U, kwestionowana uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym względzie. Takie uzasadnienie pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie może zastąpić uzasadnienia kwestionowanej uchwały i nie świadczy o należytym wyważeniu występujących w tym zakresie interesów jednostki oraz interesu publicznego. Nadto argumentacja wskazująca na konieczność stworzenia spójnego kompozycyjnie rozwiązania architektonicznego i urbanistycznego z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego oraz ochrony i dziedzictwa kulturowego, ze wskazaniem, że działka nr [...] obejmuje teren dawnego młyna zbożowego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków i objętego strefą ochrony konserwatorskiej oraz położona jest wśród zieleni rzeki [...], którego realizacja w ocenie gminy jest możliwa przez jeden podmiot w ramach jednej koncepcji, w żaden sposób nie uzasadnia wprowadzenia ograniczenia wynikającego z § 5 ust. 5 pkt 4 planu, uniemożliwiającego podział nieruchomości. Nadto nie przystaje do faktu, że w chwili uchwalenia planu teren oznaczony symbolem 1U stanowiło kilkanaście działek ewidencyjnych, które zostały scalone w jedną działkę nr [...] dopiero po uchwaleniu planu miejscowego. Nadto zagospodarowanie tego terenu zostało już ustalone w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego.
W związku z powyższym nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na brak przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszym przypadku, jak trafnie uznał Sąd I instancji, organ nie dokonał wyważenia kolidujących ze sobą dóbr, skutkiem czego naruszył zasady sporządzania planu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia planu miejscowego.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p., wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zakwestionował wskazanej w powołanym przepisie definicji działki budowlanej i dokonał właściwej wykładni zarówno wskazanego przepisu jak i postanowienia planu zawartego w § 5 ust. 5 pkt 4. Stąd trafnie przyjął, że wprowadzona uchwałą regulacja w istocie uniemożliwia podział będącej w użytkowaniu wieczystym działki nr [...].
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.