II OSK 931/10

II OSK 931/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Elżbieta Makowska
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 688/09 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2009-12-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 39
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA del. Elżbieta Makowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 688/09 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 688/09 oddalił skargę B. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., w oparciu o treść art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił B. K. odroczenia rozbiórki obiektu budowlanego (na okres 3 lat) usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] w Z. gmina G.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku B. K. zarzuciła decyzji WINB rażące naruszenie art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art., art. 10,6, 7, 8, 57 § 5 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 powołanej ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane może mieć zastosowanie przepis art. 39 pierwszej ustawy.
Z treści tego przepisu wynika, że wydanie decyzji w przedmiocie odroczenia przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego oparte zostało na uznaniu administracyjnym. Powyższe oznacza natomiast, że zezwolenie na czasowe wykorzystywanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 39 powołanej ustawy. Przesłankami tymi są natomiast "względy społeczne" lub "względy gospodarcze", które przemawiają za celowością czasowego wykorzystania danego obiektu budowlanego. W toku postępowania administracyjnego, organ w pierwszej kolejności, powinien ustalić, czy w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy istnieją określone względy społeczne lub gospodarcze, w drugiej zaś, czy przemawiają one za celowością czasowego wykorzystania obiektu. Nawet jednak stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przesłanek może, ale nie musi, prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora (vide: wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1322/08).
W niniejszej sprawie organy uznały, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca nie stanowią względów społecznych lub gospodarczych, przemawiających za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Zauważyć należy, iż pojęcia te mają charakter niedookreślony, a ich interpretacja wymaga każdorazowo uwzględnienia okoliczności faktycznych występujących w indywidualnej sprawie. W interesie inwestora leży zatem wykazanie, że okoliczności, na które się powołuje, przemawiają za uznaniem, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których stanowi art. 39 powołanej ustawy.
W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności wskazanych w przywoływanym przepisie. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W jego wyniku prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniono wszystkie istotne jej okoliczności. Sąd pierwszej instancji zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem organów, że w rozpoznawanej sprawie ani względy społeczne ani względy gospodarcze nie przemawiają za celowością odroczenia wykonania rozbiórki. Za takie, szczególne okoliczności (jak wskazuje skarżąca) trudno uznać fakt przebywania w domku letniskowym w okresie wakacyjnym, wspieranie miejscowej ludności w tym czasie poprzez korzystanie z miejscowego handlu i usług, czy też niezaśmiecanie środowiska przez skarżącą i jej bliskich.
Organy nadzoru budowlanego tych okoliczności nie negują, jak również faktu, że obiekt jest utrzymany w należytym stanie technicznym. Natomiast, Sąd podziela stanowisko organów, iż nie są to ani względy społeczne ani gospodarcze. Wskazują natomiast na interes osobisty i faktyczny skarżącej, próbującej odwlec w czasie wykonanie prawomocnej decyzji o rozbiórce. Dodatkowo, podkreślić należy, że skarżąca na stałe zamieszkuje w Warszawie. Dom letniskowy wykorzystuje przez 2 miesiące wakacyjne w celach rekreacyjno – wypoczynkowych. Rozbiórka budynku nie pozbawi skarżącej ani miejsca zamieszkania, ani źródła utrzymania. Co więcej, skoro skarżąca posiada (jak twierdzi) inną działkę siedliskową w okolicy G. powinna była zadbać wcześniej o przeniesienie tam budynku przeznaczonego do rozbiórki tym bardziej, że postępowania rozbiórkowe toczyły się przez kilkanaście lat, nie przynosząc oczekiwanego, przez skarżącą, rezultatu.
Subiektywny interes skarżącej, polegający na chęci korzystania z obiektu budowlanego, nie jest zbieżny z ogólnie pojmowanym interesem społecznym lub gospodarczym. Jak słusznie wskazały organy budowlane, teren na którym skarżąca wybudowała dom lotniskowy, nie był do tego przeznaczony ani w dacie wznoszenia obiektu, ani obecnie. Od 2005 roku istnieje zakaz lokalizowania budowli w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej m.in. jezior, o czym stanowi rozporządzenie Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie". Rozporządzenie ma na celu ochronę przyrody i środowiska czyli preferuje względy społeczne. Obiekt skarżącej, usytuowany 14 m od linii brzegowej Jeziora Z. , znajduje się w strefie ochronnej jeziora, pozostaje więc w sprzeczności z przesłankami społecznymi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WINB przepisów postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie każde naruszenie procedury administracyjnej skutkuje automatycznie uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko w przypadku takiego naruszenia przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W dniu 12 sierpnia 2009 r. skarżąca odebrała zawiadomienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2009 r., w którym została pouczona w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów – w terminie 7 dni. Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia, składając pismo procesowe z dnia 17 sierpnia 2009 r., które wpłynęło do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 21 sierpnia 2009 r. i faktycznie, w dacie wydawania decyzji - [...] sierpnia 2009 r. - nie było ono znane organowi. Chociaż organ odwoławczy popełnił błąd, wydając decyzję bez oczekiwania na upływ 7 dniowego terminu uwzględniającego dodatkowy czas na doręczenie pocztowe, to Sąd przychylił się do stanowiska organu, że treść pisma z dnia 17 sierpnia 2009 r. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli chodzi o wniosek skarżącej dotyczący przeprowadzenia wizji lokalnej, to został on złożony w piśmie z dnia 5 sierpnia 2009 r. (data wpływu – 7 sierpień 2009 r.) i nie został przez organ odwoławczy uwzględniony, co zostało umotywowane w uzasadnieniu organu II instancji.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od powyższego wyroku B. K. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów k.p.a. wskazanych przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, a mianowicie art.10 § 1 i art. 57 § 5 bezpośrednio, co skutkowało dalszą obrazą art. 6, 7 i 8 k.p.a., polegającą na uznaniu przez ten Sąd, iż naruszenie przez organ administracji powoływanych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto, organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszyły przepis art. 77 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzono, iż decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2009 r., utrzymująca decyzję powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana została z naruszeniem powyższych przepisów postępowania. Jednakże zdaniem WSA w Białymstoku naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Ze stanowiskiem tym skarżąca nie zgadza się.
Pismem z dnia 27 lipca 2009 r. doręczonym skarżącej 12 sierpnia 2009 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pouczył skarżącą, iż w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż w sprawie został zebrany materiał dowodowy przed wydaniem decyzji ostatecznej przez ten urząd. Skarżąca z zachowaniem zakreślonego terminu pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r., nadanym tego samego dnia w placówce pocztowej listem poleconym, podniosła zarzuty i zgłosiła wnioski dowodowe. Pismo to zostało doręczone w dniu 21 sierpnia 2009 r. Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który dzień wcześniej wydał zaskarżoną decyzję. Działaniem tym Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozbawił skarżącą możliwości skorzystania z przysługujących jej uprawnień, naruszając w sposób oczywisty powoływane przepisy k.p.a. Złożony wcześniej wniosek dowodowy o przeprowadzenie wizji lokalnej został - przez organ ten pominięty. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż dowód ten uznany został za zbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyrażony został również pogląd, iż zebranie materiału w toku wieloletniego postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego czyniło zbytecznym przeprowadzenie dowodów w przedmiocie zaistnienia przesłanek społecznych i gospodarczych w aspekcie art.39 Prawa budowlanego z 1974 r., które umożliwiłyby uwzględnienie wystąpienia skarżącej w przedmiocie czasowego użytkowania tego obiektu. Skarżąca podniosła, że materiał dowodowy, we wzmiankowanym postępowaniu nie był zbierany dla wykazania ewentualnego zaistnienia tych przesłanek. Wskazała również, że założenie o nieprzydatności wnioskowanych dowodów bez ich przeprowadzenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jest nieracjonalne i sprzeczne z treścią art. 77 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczyły granice rozpoznania.
Skarga kasacyjna formułuje wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwe uznanie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji przed zapoznaniem się z pismem strony, wysłanym przed upływem terminu do wypowiedzenia się w sprawie, nie stanowi naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wydanie decyzji bez oczekiwania na upływ 7-dniowego terminu uwzględniającego dodatkowy czas na doręczenie pocztowe, co skutkowało pominięciem pisma skarżącej z dnia 17 sierpnia 2009 r. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy mianowicie mieć na względzie, że przedmiot postępowania dotyczył odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki domku letniskowego, która to instytucja była uregulowana w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Treść art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnych, uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Użyte w omawianym przepisie wyrazy "może odroczyć" wskazują, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Oznacza to - jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji - że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w omawianym art. 39. Uznanie to jest determinowane "względami społecznymi lub gospodarczymi", przemawiającymi za celowością czasowego wykorzystania danego obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony. Ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do oceny okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie, a więc uznania, że zaistniały "względy społeczne lub gospodarcze", które dawałyby możliwość podjęcia pozytywnej dla zainteresowanego decyzji. Wprawdzie uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie obliguje również do spełniania każdego żądania wnioskodawcy. Wobec tego należało stwierdzić, że zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że nie można uznać za szczególne okoliczności faktu przebywania skarżącej w domku letniskowym w okresie wakacyjnym, wspierania miejscowej ludności w tym czasie poprzez korzystanie z miejscowego handlu i usług, jak również niezaśmiecanie środowiska. Dom letniskowy nie jest miejscem zamieszkania skarżącej, również nie wiąże się z nim źródło jej utrzymania. Zatem jego rozbiórka nie pozbawi skarżącej zarówno miejsca zamieszkania, jak również źródła utrzymania. Natomiast za "względy społeczne lub gospodarcze" nie można uznać faktu, że w okolicy mogą znajdować się inne obiekty budowlane wzniesione również w ramach samowoli budowlanej, co skarżąca chciała wykazać składając pominięte w postępowaniu pismo z dnia 17 sierpnia 2009 r. Należy podkreślić, że samo kilkuletnie istnienie samowoli budowlanej w żaden sposób nie uzasadnia dalszego trwania takiego stanu rzeczy. Nie można zapominać, że nakaz rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej stanowi ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez skarżącą działań naruszających przepisy Prawa budowlanego. Względy społeczne nie przemawiają za funkcjonowaniem obiektu wzniesionego sprzecznie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa nawet wówczas, gdy w okolicy mogą znajdować się również inne obiekty budowlane wzniesione bez pozwolenia na budowę. Również samo kilkunastoletnie istnienie samowoli budowlanej, nawet akceptowanej przez Wójta Gminy oraz jej mieszkańców nie uzasadnia dalszego trwania takiego stanu rzeczy. Wprost przeciwnie dalsze tolerowanie istnienia samowoli budowlanej może mieć negatywne oddziaływanie społeczne, gdyż może świadczyć o nieskuteczności prawa. Dlatego też pominięcie w postępowaniu odwoławczym pisma skarżącej z dnia 17 sierpnia 2009 r. oraz załączonych do niego oświadczeń nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zatem należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż postępowanie administracyjne nie było obarczone takimi wadami, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.