II OSK 928/24

II OSK 928/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SA/Po 37/24 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2024-03-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 5, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 37/24 odrzucającego skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 37/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 22 grudnia 2023 r. skarżący zaskarżył uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – w części obejmującej działki nr ewid. [...] (ark. [...], obr. G.) i nr ewid. [...] (ark. [...], obr. G.) stanowiące własność skarżącego (dalej: Nieruchomości), w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia obu ww. działek został oznaczony w Studium jako "ZP", tj. tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej i zarzucił Uchwale naruszenie:
1) art. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały w przedmiocie Studium, przez nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i naruszającą prawo własności skarżącego zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, która w sposób rażący narusza zasady i tryb sporządzania studium, a także prawo własności skarżącego;
2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez działanie niezgodne z przepisami prawa, naruszenie prawa własności skarżącego przez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych Nieruchomości i prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, a także podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, a wskutek tego naruszających m.in. zasadę praworządności, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami, w sposób jasny i precyzyjny
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia Nieruchomości oznaczony jest jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zaznaczył, że jest właścicielem Nieruchomości, których dotyczy Uchwała. Postanowienia Studium naruszają jego prawa, bowiem z ich uwzględnieniem została podjęta uchwała nr XCI/1741/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu (dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan"), który zgodnie ze Studium przeznaczył Nieruchomości [na] tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), wyłączając możliwość wykorzystania Nieruchomości przez skarżącego na własne cele. Postanowienia Studium determinowały treść Planu. Nie ma więc wątpliwości, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), a tym samym przysługuje mu legitymacja skargowa w sprawie. Skarżący zaznaczył, że jednocześnie z niniejszą skargą złożył skargę na Plan miejscowy i dlatego pod rozwagę Sądu poddaje połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor opisał diametralną zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości, do jakiej doszło w toku procedury uchwalania Studium – z pierwotnego: pod zabudowę mieszkaniową/usługi (MW/U), na finalny: jako tereny zielone (ZP). Zdaniem skarżącego nie wiadomo, co spowodowało taką zmianę już po wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu. Z pewnością nie rozstrzygnięcie uwag przez Prezydenta Miasta Poznania, a następnie przez Radę Miasta Poznania – żadna z nich nie odnosiła się bowiem do Nieruchomości. W poprzednio obowiązującym studium (uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 z 23 września 2014 r.; dalej jako "Studium z 2014 r.") kierunek przeznaczenia Nieruchomości oznaczony był symbolem MW/U, czyli możliwa była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługi. W konsekwencji uchwalenia Studium, dla obszaru obejmującego Nieruchomości uchwalono Plan miejscowy, który wszedł w życie z dniem 21 grudnia 2023 r., przeznaczający Nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej (5ZP). Kierunek przeznaczenia obszaru obejmującego Nieruchomości jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, determinował przeznaczenie tego obszaru pod tereny zieleni w Planie. Zaskarżona Uchwała stanowi więc pierwotną przyczynę naruszenia interesu prawnego skarżącego.
Rozwijając wątek interesu prawnego w zaskarżeniu Studium, autor skargi wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, iż w określonych przypadkach możliwe jest zaskarżenie studium do sądu administracyjnego, pomimo tego, że nie jest to akt prawa miejscowego i nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący ma bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny interes prawny w tym, by zaskarżyć Studium. Jego postanowienia naruszają chroniony prawem interes prawny skarżącego, gdyż w sytuacji, gdyby kierunek przeznaczenia w projekcie Studium nie został zmieniony – z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług na tereny zieleni – wówczas nie byłoby możliwe uchwalenie Planu miejscowego w takim brzmieniu, czyli z przeznaczeniem Nieruchomości pod zieleń. Obecnie, z uwagi na brzmienie Planu miejscowego, który został uchwalony już po zmianie studium, skarżący nie może w żaden sposób zagospodarować Nieruchomości. Wcześniej skarżący miał możliwość zabudować swoją nieruchomość, bowiem Studium z 2014 r. dopuszczało zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi na tym terenie. W związku z nowo uchwalonym Studium, na podstawie którego uchwalono Plan miejscowy, skarżący utracił możliwość jakiejkolwiek zabudowy Nieruchomości. W związku z tym, uznać należy, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną Uchwałą i może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności Studium we wskazanej w petitum skargi części.
Następnie autor skargi obszernie umotywował podniesione w niej zarzuty, podkreślając, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania studium. Skoro organ uwzględnił jedynie dwie uwagi do wyłożonego projektu Studium i żadna z nich nie odnosiła się do Nieruchomości, to powstaje pytanie, jaka była podstawa i uzasadnienie wprowadzonej zmiany kierunku ich przeznaczenia, skoro wcześniej sam organ przewidział przeznaczenie obszaru obejmującego Nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Oczywistym wnioskiem jest, że taka modyfikacja projektu Studium i uchwalenie go w diametralnie odmiennym kształcie od wyłożonego projektu – w odniesieniu do Nieruchomości – i bez podstawy w formie uwzględnionej uwagi do projektu, było całkowicie nieuzasadnione i arbitralne. Ponadto, zdaniem autora skargi, wprowadzenie tak istotnej zmiany kierunku przeznaczenia Nieruchomości wymagało ponowienia procedury w koniecznym zakresie, czego nie uczyniono.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi w całości, o przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych w tym piśmie dokumentów wchodzących w skład dokumentacji planistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie została objęta uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – w części obejmującej, stanowiące własność skarżącego, działki ewidencyjne o numerach [...] (ark. [...], obr. [...]) i [...] (ark. [...], obr. G.), w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia obu ww. działek został oznaczony w Studium jako "ZP", tj. tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej. Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie "u.p.z.p."). Skarga na tę Uchwałę została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle cytowanego przepisu skarga na konkretną uchwałę rady gminy jest dopuszczalna, o ile:
(i) jest to uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej;
(ii) postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
Mając na względzie, że – jak wynika z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały) – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej "studium") określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, to nie ulega wątpliwości, że każda uchwała w przedmiocie studium jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a także art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Przechodząc do zbadania, czy postanowienia Uchwały w zaskarżonej części naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego, Sąd podkreślił, że na gruncie analizowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. (inaczej niż np. w przypadku legitymacji procesowej strony ustalanej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym pod rządem art. 28 k.p.a.) legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu j.s.t. nie przysługuje temu, kto "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem już "naruszony" (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17). W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć co do zasady charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. np. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17), a także aktualny (por. wyroki NSA: z 19.11.2021 r., II GSK 2242/21; z 30.03.2022 r., III FSK 4805/21).
Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84), w którym stwierdzono, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd wskazał, że podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama zarzucana sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Sąd podkreślił, że bezsporna okoliczność, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), czyli źródłem prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), lecz "tylko" aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 08.10.2015 r., II OSK 340/14), nie pozwala jeszcze a priori zakładać, że jego ustalenia nie mogą – wyjątkowo – naruszyć interesu prawnego indywidualnego podmiotu. Z pola widzenia nie może bowiem uchodzić bezpośrednie, normatywne powiązanie treści studium oraz uchwalanego na bazie jego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), ustanowione przez ustawodawcę w przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia Uchwały), w myśl którego: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Na tle tego przepisu za w pełni uprawniony należy uznać pogląd, w myśl którego "aczkolwiek co do zasady [...] naruszenie interesu prawnego musi być realne i następuje ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a nie niebędącego takim aktem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium" (zob. wyrok NSA z 07.12.2006 r., II OSK 839/06; por. też postanowienie NSA z 01.10.2021 r., II OSK 1880/21). Obecnie w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje już stanowisko, że studium, pomimo swego wewnętrznego charakteru, może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 15.09.2016 r., II OSK 3086/14, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA; por. też wyroki NSA: z 26.02.2019 r., II OSK 65/17; z 08.05.2019 r., II OSK 1544/17).
W konsekwencji Sąd Wojewódzki w pełni podzielił pogląd, w myśl którego kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Przykładowo, w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień m.p.z.p. dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia np. określonych zasad prawnych (jak np. zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości) należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia (por. wyroki NSA: z 08.04.2010 r., II OSK 123/10; z 21.10.2011 r., II OSK 1547/11; dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu, o ustaleniach studium jako o wspomnianym "pierwotnym źródle naruszenia" można mówić zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżone ustalenia studium są na tyle szczegółowe, kategoryczne i konkretne, że dla zachowania ustawowego wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez postanowienia planu miejscowego (por. art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia Uchwały), przewidziane w tych ustaleniach zakazy lub ograniczenia będą musiały zostać praktycznie wprost (tj. w co do istoty niezmienionej postaci) "przeniesione" do odnośnego, uchwalanego lub zmienianego planu miejscowego (zob. postanowienie WSA z 15.02.2024 r., IV SA/Po 572/23, CBOSA). Za przykład mogą posłużyć ustalenia studium wprowadzające bezwarunkowe zakazy budowy nowych budynków lub rozbudowy już istniejących na określonych terenach, będące na tyle szczegółowe i konkretne, że bez żadnej uznaniowości musiałyby zostać wprost recypowane w uchwalanych lub zmienianych po wejściu w życie owego studium planach miejscowych dla odnośnych terenów (por. wyrok WSA z 30.09.2022 r., IV SA/Po 295/22, CBOSA).
Należy przy tym zastrzec, że aby zaskarżyć studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie trzeba czekać, aż zostanie uchwalony plan miejscowy realizujący kierunki zagospodarowania wskazane w tym studium. Składając skargę należy jednak wykazać, że ustalenia studium już na etapie jego uchwalenia naruszają interes prawny skarżącego. Postanowienia studium muszą mieć taki charakter, że nie będzie możliwe uchwalenie takiego planu miejscowego, który zrealizuje sporne ustalenia studium i jednocześnie nie naruszy interesu prawnego skarżących właścicieli do zagospodarowania ich działek zgodnie z prawem (por. postanowienie NSA z 28.06.2018 r., II OSK 1596/18).
W ocenie Sądu pierwszej instancji z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skarżący, będący właścicielem działek nr ewid. [...] (ark. [...], obr. G.) i nr ewid. [...] (ark. [...], obr. G.), upatruje swej legitymacji do wniesienia skargi na Studium w przewidzianej ustaleniami tej uchwały zmianie kierunku przeznaczenia ww. działek z dotychczas przewidzianego dla tych działek w Studium z 2014 r. przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową (symbol MW/U) na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (symbol ZP), która to zmiana – jak stwierdził Skarżący – wyłącza możliwość wykorzystania ww. działek przez niego na własne cele. Jego zdaniem sporne postanowienia Studium zdeterminowały bowiem treść uchwalonego następnie Planu miejscowego (uchwała nr XCI/1741/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z 24.10.2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu; Dz. Urz. Woj. Wielk. z 06.12.2023 r. poz. 11207), obejmującego działki skarżącego, w którym działki te zostały przeznaczone pod tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem "5ZP". Według pełnomocnika skarżącego (s. 9 skargi): "Postanowienia Zaskarżonej uchwały naruszają chroniony prawem interes prawny skarżącego, bowiem w sytuacji gdyby kierunek przeznaczenia w projekcie Studium nie został zmieniony – z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług na tereny zieleni – wówczas nie byłoby możliwe uchwalenie planu miejscowego w takim brzmieniu. Czyli, gdyby kierunek przeznaczenia Nieruchomości pozostał bez zmian, Rada Miasta Poznania nie uchwaliłaby planu miejscowego pod zieleń. Zgodnie bowiem z przepisami, plan miejscowy rada gminy uchwala dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 UPZP – w brzmieniu przed nowelizacją, zgodnie z przepisem przywołanym na str. 6 skargi). Obecnie, z uwagi na brzmienie Planu miejscowego, który został uchwalony już po zmianie studium, skarżący nie może w żaden sposób zagospodarować Nieruchomości. Jeśli studium nie zostałoby zmienione, nie zostałby również uchwalony plan miejscowy, który w sposób niekorzystny dla skarżącego przeznaczył jego Nieruchomości pod zieleń. Wcześniej Skarżący miał możliwość zabudować swoją nieruchomość, bowiem studium z 2014 r. dopuszczało zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi na tym terenie. Obecnie, w związku z nowo uchwalonym Studium, na podstawie którego uchwalono Plan miejscowy, skarżący utracił możliwość jakiejkolwiek zabudowy Nieruchomości. W związku z tym, uznać należy, że jego interes prawny został naruszony Zaskarżoną uchwałą i może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności Studium we wskazanej w petitum skargi części".
Sąd uznał, że skarżący swe stanowisko opiera na przyjmowanym implicite założeniu, że przeznaczenie należących do niego działek jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP) zostało określone w Studium w sposób tak jednoznaczny, kategoryczny i konkretny, że bez żadnych wyjątków determinuje treść uchwalanego na podstawie tego studium planu miejscowego dla ww. działek.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie stanowisko strony skarżącej było błędne, jako oparte na niewłaściwej, bo tylko fragmentarycznej – zamiast całościowej – analizie i interpretacji postanowień Studium.
Sąd wskazał, że pomijając nawet w tym miejscu te okoliczności, że wbrew sugestiom skargi:
– ustalenia poprzednio obowiązującego Studium z 2014 r. wcale nie gwarantowały Skarżącemu, że w uchwalanym na ich podstawie planie miejscowym (planach miejscowych) działki skarżącego zostałyby na pewno przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową, skoro – jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę – w tamtym studium, obok kierunku przeznaczenia wiodącego (w postaci właśnie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej), przewidziano także kierunek uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. Co więcej, ów uzupełniający kierunek przeznaczenia ze Studium z 2014 r. jest zbieżny z kierunkiem uzupełniającym z obecnie obowiązującego Studium (o którym niżej);
– ustalenia zaskarżonego Studium wcale nie wyłączają możliwości "jakiejkolwiek zabudowy" działek skarżącego, skoro, obok określonego w tym studium wiodącego kierunku przeznaczenia (w postaci zieleni urządzonej), przewidziano także uzupełniający kierunek przeznaczenia, obejmujący: "zabudowę usługową o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej" (s. 146 Studium),
to najprawdopodobniej uszły uwagi autora skargi (a sądząc po treści odpowiedzi na skargę – również pełnomocnika organu) unormowania zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, zawierającym "Ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych" (s. 155). Pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie – na pytanie Sądu – że według jego wiedzy ustalenia te odnoszą się także do terenów, których dotyczy skarga. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają przy tym ustalenia zawarte w tiret pierwszym i piątym ww. punktu, w myśl których:
– tiret pierwsze – "dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium";
– tiret piąte – "ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania na etapie sporządzania planu miejscowego wynikać powinno ze szczegółowych analiz krajobrazowo-przestrzennych popartych wskazaniami Studium (zabudowa niska, średniowysoka itd.), przy czym dopuszcza się zachowanie istniejących na danym terenie lub działce budowlanej parametrów zabudowy lub wskaźników zagospodarowania, odmiennych od parametrów i wskaźników wskazanych w Studium".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle cytowanych ustaleń Studium, treść tego aktu, wbrew zarzutom skargi, wcale nie przesądza, że z chwilą jego uchwalenia doszło – ani że w ramach następującej po nim procedury planistycznej musiało dojść – do zmiany przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania działek skarżącego w kierunku zgodnym z ustalonym w Studium, jako kierunek wiodący, przeznaczeniem pod tereny parków i zieleni urządzonej (ZP). Przeciwnie, z ustaleń tych wynika expressis verbis upoważnienie dla organu planistycznego do ewentualnego ustalenia w m.p.z.p. przeznaczenia terenu – lege non distinguente: także działek skarżącego – zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium.
To zaś, że dotychczasowy, tj. istniejący w chwili uchwalania Planu miejscowego rzeczywisty sposób zagospodarowania i użytkowania działek skarżącego (jako teren porosły spontanicznie rozwijającą się roślinnością) – prawnie relewantny w świetle cytowanego punkcie 4.3.1. tiret pierwsze Studium – odbiegał od zamierzonego przez skarżącego sposobu ich użytkowania jako terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, było wyłącznie kwestią faktu, nieuwarunkowanego jakimkolwiek aktem prawnym, w tym treścią Studium.
Zdaniem Sądu, w konsekwencji nie sposób było zasadnie twierdzić, że przewidziany w Studium dla działek skarżącego kierunek przeznaczenia terenu ("ZP") w sposób bezwarunkowy zdeterminował treść uchwalonego następnie Planu miejscowego. Przeciwnie, ze znanych Sądowi z urzędu akt, zawisłej również przed Sądem, sprawy ze skargi M. S. na Plan miejscowy (sygn. akt IV SA/Po 38/24) jasno wynika, że podstawową (wymienioną jako pierwszą) okolicznością, które "zdeterminowała" przeznaczenie w Planie działek skarżącego pod tereny zieleni urządzonej (5ZP) był "obecny sposób zagospodarowania działek skarżącego, które to działki są niezabudowane, porośnięte spontanicznie powstałą roślinnością" (vide: s. 9 odpowiedzi na ww. skargę).
Z tych względów Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że już ustalenia Studium w zaskarżonej części naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.
W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenia Studium w zaskarżonej przez skarżącego części nie naruszają jego interesu prawnego lub uprawnienia i w konsekwencji tego odrzucenie skargi skarżącego na Studium;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez odrzucenie skargi skarżącego na Studium z uwagi na uznanie, że ustalenia Studium w zaskarżonej przez skarżącego części nie naruszają jego interesu prawnego lub uprawnienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Prawidłowo Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, iż każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. III RN 42/02).
Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w przypadku zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podstawowe znaczenie ma normatywne powiązanie treści tego aktu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak w tym zakresie nie dokonał właściwej oceny.
Dlatego należy przypomnieć, że chociaż w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).
Jak wskazuje się w orzecznictwie, studium poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (zob. postanowienia NSA z 12 lutego 2016 r. II OSK 260/16, 1 października 2021 r. II OSK 1880/21).
Wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium, stosownie do przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 25 września 2012 r. II OSK 1377/12, 26 października 2016 r. II OSK 145/15).
W świetle przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych należało w niniejszej sprawie przyjąć, że skarżący wykazał legitymację do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przedmiotowej Uchwały.
Słusznie bowiem skarżący naruszenie własnego interesu prawnego wiąże z zapisami uchwalonego 11 lipca 2023 r. Studium, określającymi kierunek przeznaczenia jego nieruchomości (działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]) jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), podczas gdy w poprzednio obowiązującym Studium z 23 września 2014 r. kierunek przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości oznaczony był symbolem MW/U, czyli możliwa była tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługi.
Co istotne, na podstawie nowego Studium uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wejście w życie z dniem 21 grudnia 2023 r.), w którym nieruchomości skarżącego przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej (5ZP).
Trudno zatem o bardziej oczywiste naruszenie interesu właściciela nieruchomości, gdy w następstwie uchwalenia Studium, a następnie planu miejscowego, pozbawiony został on zagospodarowania przedmiotowych działek w oczekiwanym kierunku, a więc pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi.
Podkreślić należy, że przy badaniu legitymacji procesowej skarżącego, uwzględnieniu podlegać powinny przede wszystkim zapisy Studium określające wiodący kierunek przeznaczenia danego terenu, mianowicie w postaci zieleni urządzonej (symbol ZP), bo to on zasadniczo wyznacza konkretyzowany w planie miejscowym sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości.
Drugorzędne znaczenie miały natomiast pozostałe zapisy Studium, dotyczące uzupełniającego kierunku przeznaczenia. Nie sposób bowiem przyjąć, aby utrata przewidzianej w poprzednim Studium możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej równoważona była uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia danego terenu, dopuszczającym zabudowę usługową o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej.
Ponadto błędnie uznał Sąd Wojewódzki, że o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego świadczyć może to, iż w poprzednim Studium obok kierunku przeznaczenia wiodącego przewidziano kierunek uzupełniający w postaci zieleni, terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, tożsamy z aktualnymi zapisami Studium. Z punktu widzenia skarżącego, jako właściciela pozbawionego możliwości wykorzystania własnych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową, nie jest alternatywą przeznaczenie przedmiotowych działek gruntowych pod funkcje rekreacyjno-sportowe, adekwatne dla terenów publicznych, a nie prywatnych.
Wreszcie dla oceny legitymacji skargowej skarżącego nie mogło mieć znaczenia unormowanie zawarte w punkcie 4.3.1 Studium, określające ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych, konkretnie tiret pierwsze i piąte, dopuszczające ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium.
Nie można było bowiem pominąć w sprawie tego, iż to właśnie zapisy Studium określające funkcję wiodącą dla danego terenu, determinowały zasadniczo ustalenia planu miejscowego, zgodnie z którymi dla przedmiotowych nieruchomości przyjęto przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej.
Pamiętać należy, że w toku procedury sporządzania Studium skarżący zgłosił uwagi, w których kategorycznie domagał się utrzymania na jego nieruchomościach funkcji MW/U oraz niewprowadzania na tym terenie funkcji zieleni urządzonej (ZP).
Nieuwzględnienie tych uwag w uchwalonym Studium skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżącego, gdyż niekorzystne dla niego określenie kierunku przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości pod tereny parków i zieleni urządzonej stworzyło istotne ograniczenia w ich wykorzystaniu i zagospodarowaniu, co znalazło potwierdzenie w treści planu miejscowego. W tym kontekście nie było trafne wnioskowanie Sądu, że nie zapisy Studium, lecz faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego miał znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącego.
Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego ze względu na zarzuty podniesione przez skarżącego miał on prawo oczekiwać, że dojdzie do rozpoznania skargi i oceny, czy zakwestionowane postanowienia Studium uchwalone zostały zgodnie z prawem.
Nie bez znaczenia jest też fakt, że w odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, przedstawił uzasadnienie zapisów Studium odnoszących się do nieruchomości skarżącego.
W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było merytoryczne jej rozpoznanie, tymczasem doszło do odrzucenia skargi z przyczyn, które nie powinny mieć znaczenia na etapie badania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Całość argumentacji przedstawionej w skardze pozwalała stwierdzić, że legitymacja skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika z naruszenia uprawnień przysługujących mu z tytuły własności nieruchomości, podlegających ochronie na podstawie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnienie zasad ustanowionych w przepisach art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.
Natomiast weryfikacja zakwestionowanych postanowień Studium pod kątem ich zgodności z prawem, wymaga rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz Radę Miasta Poznania.
W konsekwencji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.
-----------------------
15