II OSK 928/20

II OSK 928/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1042/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-04
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.- J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1042/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.- J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.- J. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/19 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. – J. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2019 r. znak: [...] (dalej jako: Minister lub organ) w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków fragmentu pałacu (tj. bocznego skrzydła, dobudowanego do pierwotnej bryły), położonego na działce ewid. nr [...] w miejscowości G., gm. O..
Skarżąca, reprezentowani przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i oddalenie skargi, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadne było jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., które to naruszenie błędnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, gdyż:
błędnie uznał, że stan faktyczny sprawy został w pełni wyjaśniony podczas gdy Minister nie ustalił ponad wszelką wątpliwość stanu zachowania bocznej części pałacu w G.,
nieprawidłowo, w ślad za Ministrem uznał, że stan techniczny dobudówki pałacu w G., nie wpłynął na wartości zabytkowe tego obiektu,
błędnie przyjął, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają uznać, że w niniejszej sprawie doszło do zniszczenia obiektu w stopniu uzasadniającym jego wykreślenie z rejestru zabytków, podczas gdy rzetelna analiza przedstawionej dokumentacji powinna prowadzić do odmiennych wniosków,
ograniczył się do subiektywnych przekonań w zakresie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych pałacu w G., które nie wynikają z dokumentacji obiektu,
całkowicie pominął motywy złożenia przez skarżącą wniosku o wykreślenie z rejestru zabytków fragmentu dworu w G., tj. zamiar ochrony najlepiej zachowanej i najbardziej wartościowej części pałacu,
które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziły do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego art. 13 ust. 1 u.o.z., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że nie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie uprawniającej do wykreślenia bocznego skrzydła pałacu w G. z rejestru zabytków i w konsekwencji oddalenia skargi;
art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stan techniczny obiektu nie ma znaczenia dla możliwości wykreślenia z rejestru zabytków, podczas gdy w pewnych wypadkach, w tym w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia, ów stan jest kluczowy dla powyższego jako, że może prowadzić do utraty wartości zabytkowych obiektu,
art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 79a § 1 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadne było jej uwzględnienie bowiem organ rozpatrując sprawę wykreślenia z rejestru zabytków nie zastosował wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i całkowicie pominął wynikający z nich - w szczególności z art. 79a § 1 K.p.a. obowiązek dbałości przez organy administracji publicznej o interes stron postępowania wyrażający się w obowiązku informowania ich o wszelkich istotnych dla sprawy okolicznościach, którego to naruszenia błędnie nie dostrzegł, a nawet nie poddał pod rozwagę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi;
art 141 § 4 p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu tj. nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, tj. art. 9 w zw. z art. 79a K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że fragment pałacu (tj. boczne skrzydło dobudowane do pierwotnej bryły) nie utracił wartości zabytkowych będących podstawą jego wpisu do rejestru zabytków. Jednocześnie podniósł, że decyzja wydawana w niniejszej sprawie jest decyzją o charakterze uznaniowym. W takim przypadku organ na mocy tej normy zobowiązany jest do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie organu pomimo bardzo złego stanu budynku obiekt zachował swój pierwotny kontekst przestrzenny, oryginalną konstrukcję i formę, oraz możliwe jest przeprowadzenie remontu kapitalnego, który pozwoli na zachowanie go dla dobra, przeważającego w tej sprawie interesu społecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie podważyły stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż zebrany w niniejszej sprawie materiał dowody pozwala na przyjęcie, że aktualnie nie ma podstaw do skreślenia z rejestru zabytków bocznego skrzydła pałacu, bowiem w dalszym ciągu posiada ono wartości zabytkowe.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącej w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 u.o.z.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.
Z treści ww. przepisu wynika, że o pozbawieniu zabytku nieruchomego formy ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, decyduje stwierdzenie przez właściwy organ utraty przez zabytek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Nie decyduje zatem stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy czy estetyka, jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu, nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku (wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3132/14). Przy czym za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji.
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 182/13, dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. W orzecznictwie wskazuje się także, że nawet bardzo znaczna utrata wartości oznacza, że jeszcze jakąś (nawet "szczątkową") wartość obiekt posiada, a w konsekwencji nie może być skreślony z rejestru (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 2146/19). Zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, także nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 ust 1 u.o.z. (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 896/16). Nie jest nią również ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku.
Biorąc powyższe pod uwagę za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wykreślenia bocznego skrzydła pałacu w G. z rejestru zabytków. W obecnym stanie zachowania nie utraciło ono bowiem w sposób trwały swoich wartości zabytkowych.
W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że przedmiotowe skrzydło pałacu stanowi wraz z pałacem architektoniczną całość. Cały pałac - wraz z dobudowanym na przełomie XIX i XX w. ww. bocznym skrzydłem - wpisano do rejestru zabytków w 1974 r., jako dziewiętnastowieczny przykład architektury klasycystycznej. Dokonując wpisu wzięto zatem pod uwagę całość pałacowej zabudowy, a zatem również przekształcenia i przeprowadzone nadbudowy i rozbudowy obiektu, skoro ostatecznie dopiero na przełomie XIX i XX w. pałac uzyskał bryłę, formę i wyraz architektoniczny, przesądzające o jego wartości zabytkowej, a więc wymagające ochrony.
Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że pomimo złego stanu zachowania bocznego skrzydła pałacu, nie uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym całkowitą utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Jak wynika z przedłożonych przez skarżącą opinii i analiz, jak również sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w P. opinii, ww. cześć pałacu wymaga przeprowadzenia istotnego, a nawet wręcz znacznego i kosztownego remontu. Okoliczność ta nie świadczy jeszcze, iż nie posiada ono wartości historycznej, będącej materialną pozostałością dawnego majątku. Na zachowanie wartości tego budynku wpływa bowiem fakt, iż zachował on pierwotną bryłę, formę i wyraz architektoniczny, a także kontekst przestrzenny, a zatem walory, które istniały w 1974 r. i zadecydowały o dokonaniu wpisu do rejestru zabytków. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, skrzydło pałacu nadal posiada klasycystyczny wystrój. Zachowały się m.in. boniowania, profilowane obramienia okien, gzymsów międzykondygnacyjnych i nadokiennych. Ta część zachowała także wartość historyczną i naukową, jako przykład autentycznej przebudowy dokonanej na przełomie XIX i XX w. Stanowi zatem świadectwo przeszłości, pokazując istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Dokumentuje jednocześnie przemiany historyczne, mające wpływ na kształtowanie siedzib rezydencjonalnych w tamtym okresie. Nie można zatem przyjąć, aby zachodziły wskazane w ustawie o ochronie zabytków przesłanki uzasadniające jego skreślenie z rejestru zabytków. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.o.z. uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Za bezpodstawny uznać trzeba również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.o.z.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania sprawy. Organ dokonał przy tym prawidłowej oceny zabranego materiału dowodowego, odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą opracowań, zasadnie przyjmując, że nie przesądzają one o trwałym i nieodwracalnym zniszczeniu substancji zabytkowej. Stanowiska organu administracji nie można przy tym uznać za dowolne i niczym nieuzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku odniesienia się w niniejszej sprawie do podnoszonej przez skarżącą kwestii zamiaru ochrony najlepiej zachowanej i najbardziej - w jej ocenie - wartościowej części pałacu, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy. Jak już bowiem wskazano powyżej, o pozbawieniu zabytku ochrony decyduje stwierdzenie przez właściwy organ utraty przez niego pełnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a nie kwestia możliwości zapewnienia przez właściciela remontu jedynie części nieruchomości. Jednakże trzeba docenić starania właściciela nieruchomości dotyczące zachowania zabytku i w tym zakresie należałoby kontynuować kontakty z organami nadzoru konserwatorskiego, gdyż stan faktyczny, który był przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pochodzi z 2018 r., a upływ czasu w tej sprawie może mieć istotne znaczenie.
Także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 79a § 1 K.p.a., nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przepis art. 9 K.p.a. formułuje zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Z kolei art. 79a § 1 K.p.a. stanowi natomiast konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1343/22). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia uchybienia powyższym przepisom w stopniu skutkującym uchyleniem decyzji. Wprawdzie zawiadomienie z 14 czerwca 2018 r. nie spełniało wymagań, o których mowa w art. 79a K.p.a., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie skutkowało to negatywnymi dla skarżącej konsekwencjami. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca, po otrzymaniu ww. zawiadomienia, przedłożyła uwagi (prof. dr hab. J. S.) do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa mające na celu podważenie stanowiska tego organu, iż brak jest podstaw do wykreślenia części pałacu z ewidencji zabytków. Tym samym, przed wydaniem decyzji, przedstawiła dodatkowy dokument, który miał wykazać zasadność jej wniosku o wykreślenie z ewidencji zabytków bocznego skrzydła pałacu. Zaznaczyć przy tym należy, że organ dysponował już wcześniej opiniami, przedstawionymi przez skarżącą świadczącymi, o złym stanie technicznym ww. budynku jak również, że organ nie jest obowiązany do prowadzenia postępowania tak długo, dopóki strona nie przedstawi dokumentów potwierdzających jej stanowiska. Dlatego też, uchybienie ww. przepisom nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób także zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać w sposób skuteczny sformułowany jedynie wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie pozwala na przeprowadzenie tej kontroli z uwagi na niemożność odtworzenia toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, brak motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia czy sprzeczność wywodów Sądu lub ich sprzeczność z rozstrzygnięciem wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16). Jak już wskazano powyżej, w niniejszej sprawie naruszenie art. 9 czy art. 79a K.p.a. nie mogłoby stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu w zakresie ww. przepisów postępowania nie mogło stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.