II OSK 927/22

II OSK 927/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 730/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-01-18
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 869
art. 4 ust 1 pkt 5 i art. 13 ust. 3
Ustawa  z dnia 24 sierpnia 1991 r. - o ochronie przeciwpożarowej (t. j.)
Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
w zw. z § 8 ust 4
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
Dz.U. 2015 poz 1483
art. 5
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 730/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 730/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] (strona, skarżąca) i uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] oraz decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dniach 22-25 marca 2021 r. w wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych organu I instancji zostały stwierdzone nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym dotyczące lokalizacji wyznaczonych stanowisk czerpania wody przy zbiorniku przeciwpożarowym w odległości mniejszej niż 16 m od ściany zewnętrznej budynku hali magazynowej nr 5 zlokalizowanej na terenie zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] na działce ewid. [...]. Ustalono, że hala stanowi strefę pożarową kwalifikowaną jako produkcyjno-magazynowa (PM) o gęstości obciążenia ogniowego w przedziale od 2000 MJ/m2 do 4000 MJ/m2 i powierzchni wewnętrznej powyżej 1000 m2.
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. organ I instancji nakazał Spółce usytuowanie stanowisk czerpania wody zlokalizowanych przy punktach poboru wody ze zbiornika przeciwpożarowego znajdującego się na terenie działki przy ul. [...]
w [...], względem chronionego obiektu - budynku hali magazynowej nr 5
w sposób spełniający wymagania zawarte w Polskiej Normie PN-B-02857:2017-04, czyli w odległości co najmniej 16 m od jego ścian zewnętrznych. Termin wykonania obowiązku został określony do dnia 31 grudnia 2021 roku.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną przez spółkę decyzję, wskazał że obowiązek zapewnienia wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych dla obiektów budowlanych, produkcyjnych i magazynowych, służącej do zewnętrznego gaszenia pożaru wynika z § 6 ust. 3, a także ust. 10 rozporządzenia. Przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla budynku ww. hali magazynowej nr 5 stanowi zbiornik przeciwpożarowy
o pojemności 600 m3, posiadający trzy stanowiska czerpania wody, który zgodnie
z § 8 ust. 4 rozporządzenia wraz ze stanowiskami czerpania wody powinien spełniać wymagania określone w odpowiedniej Polskiej Normie. W tym zakresie powołano pkt 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857:2017-04, zgodnie z którym - jak przytoczył organ - stanowisko czerpania wody powinno być usytuowane względem obiektu chronionego w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody, przy czym odległość od obiektu chronionego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Odległość ta powinna wynosić co najmniej 16 m, jeśli obiektem chronionym jest:
- budynek ze ścianą zewnętrzną, która w pasie terenu o szerokości 16 m, określonym od strony stanowiska czerpania wody, nie posiada klasy odporności ogniowej E 15, lub
- składowisko materiałów palnych lub obiekt budowlany, których strefa pożarowa zlokalizowana przy stanowisku czerpania wody, ma powierzchnię wewnętrzną przekraczającą 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego przekraczającą 2000 MJ/m2.
Zestawiając powyższe wymagania z definicją obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że hala magazynowa nr 5 stanowi obiekt budowlany, którego powierzchnia wewnętrzna przekracza 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego przekracza 2000 MJ/m2. Tym samym, za pozostający bez znaczenia uznano fakt wykonania ściany zewnętrznej hali magazynowej nr 5 od strony stanowisk czerpania wody w klasie odporności ogniowej E 15 w celu możliwości ich usytuowania w odległości nie mniejszej niż 8 m. Natomiast stanowiska czerpania wody przy zbiorniku przeciwpożarowym usytuowane są w odległości 9,7 m od budynku hali magazynowej nr 5 - w związku z czym nie spełniają one wymagań określonych w przytoczonym punkcie 4.5 Polskiej Normy.
Organ odwoławczy zaznaczył, że pkt 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857:2017-04 dopuszcza lokalizację stanowiska czerpania wody w odległościach mniejszych niż określone w tej normie (8 m lub 16 m), pod warunkiem zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI-M 120 pomiędzy obiektem chronionym a stanowiskiem czerpania wody i punktem poboru wody, wykonanej w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody w przypadku pożaru w obiekcie chronionym w czasie nie krótszym niż obliczeniowy czas trwania pożaru, jednak nie krócej niż przez 2 godziny. W odniesieniu do zarzutu Spółki, że hydrant wewnętrzny jest swego rodzaju stanowiskiem czerpania wody
i może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 5 m od ściany chronionego budynku organ II instancji wskazał, że sposób czerpania wody ze zbiornika przeciwpożarowego skrajnie różni się od metody poboru wody z hydrantu zewnętrznego. Zasilanie w wodę ze zbiornika wymaga zastosowania motopompy pożarniczej lub autopompy pożarniczej montowanej w samochodzie gaśniczym, które należy ustawić na stanowisku czerpania wody, połączonych nasadą ssawną punktu poboru wody lub studzienką ssawną za pomocą węża ssawnego o długości maksymalnie 5 m. Taki sposób poboru wody wymaga stałej obsługi ww. pomp na stanowisku czerpania wody. W przypadku korzystania z hydrantu zewnętrznego, który instalowany jest na sieci wodociągowej o ustalonych parametrach, czerpanie wody odbywa się na zasadzie jej wypływu z określonym ciśnieniem i wydajnością,
a hydrant jest łączony z samochodem gaśniczym wężami tłocznymi. Z tych przyczyn miejsce ustawienia samochodu gaśniczego, przyjmując minimalną odległość hydrantu od ściany budynku oraz długość jednego odcinka węża tłocznego 20 m,
w zależności od sytuacji pożarowej może znajdować się znacznie dalej od ściany chronionego obiektu niż jest to wymagane dla stanowisk czerpania wody przy punktach poboru wody ze zbiornika i przeciwpożarowego.
Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p. wynika bezpośrednio, że właściciel budynku jest zobowiązany przygotować budynek do prowadzenia akcji ratowniczej. Pod tym pojęciem rozumie się również zapewnienie wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych służącej do zewnętrznego gaszenia pożaru. W świetle powyższego organ I instancji słusznie wskazał na obowiązek usytuowania stanowisk czerpania wody w sposób spełniający określone wymagania. Jak wynika z treści ww. przepisu dobór odpowiednich rozwiązań, w tym ewentualnie rozwiązań zamiennych, pozostaje w gestii właścicieli budynku, gdyż to on z mocy prawa odpowiada za przygotowanie obiektu do prowadzenia działa ratowniczych. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej - o czym strona została poinformowana w treści decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając decyzje organu I i II instancji wskazał, że stwierdzając nieprawidłowość usytuowania stanowisk czerpania wody zlokalizowanych przy punktach poboru wody ze zbiornika przeciwpożarowego znajdującego się na terenie działki przy ul. [...] w [...], względem chronionego obiektu - budynku hali magazynowej nr 5, które to stanowiska, jak ustalono, znajdują się w odległości 9,7 metra od budynku hali, organy nakazały usytuować je w sposób spełniający wymagania zawarte w Polskiej Normie PN-B- 02857:2017-04, czyli w odległości co najmniej 16 m od jego ścian zewnętrznych. Organy przytoczyły w tym zakresie zapis tej właśnie Polskiej Normy o treści: "stanowisko czerpania wody powinno być usytuowane względem obiektu chronionego w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody, przy czym odległość od obiektu chronionego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Odległość ta powinna wynosić co najmniej 16, jeśli obiektem chronionym jest:
- budynek ze ścianą zewnętrzną, która w pasie terenu o szerokości 16 m, określonym od strony stanowiska czerpania wody, nie posiada klasy odporności ogniowej E 15, lub
- składowisko materiałów palnych lub obiekt budowlany, których strefa pożarowa zlokalizowana przy stanowisku czerpania wody, ma powierzchnię wewnętrzną przekraczającą 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego przekraczającą 2000 MJ/m2".
Sąd stwierdził, że konkretnie określony w decyzji wymóg odległościowy nie opiera się zatem na przepisie ustawy czy rozporządzenia, ale na zapisie Polskiej Normy wskazanej przez organ. Odnosząc się do charakteru prawnego Polskich Norm Sąd wyjaśnił, że Polskie Normy nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP.
Z powyższą regulacją konstytucyjną koresponduje art. 5 ustawy z dnia 12 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483), zgodnie z którym Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensusu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (ust. 1), lecz stosowaną dobrowolne (ust. 3). Powołanie się na Polską Normę w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić. Polskie Normy same
w sobie nie są zatem źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania (por. m.in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r, sygn. II OSK 1486/17). Odwołanie to wykładać jednakże należy nie jako wprowadzenie Polskiej Normy do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nałożenie na organy i strony obowiązku jej stosowania, lecz tylko i wyłącznie jako wskazanie, że zastosowanie danej Polskiej Normy jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa. Rozporządzenie nie może bowiem modyfikować regulacji rangi ustawowej regulujących status Polskich Norm (wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1214/17).
Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla oceny charakteru Polskich Norm pozostaje okoliczność, że wskutek objęcia ich prawami autorskimi i w dodatku wyjęcia ich spod reżimu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) dostęp do nich jest odpłatny. Powyższe dodatkowo przemawia za przyjęciem, że tylko odniesienie do Polskiej Normy wprost w ustawie powiązane z darmową jej dostępnością skutkowałoby obowiązkiem jej stosowania. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem oczekiwać od obywatela stosowania się do regulacji, które nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany i które są dla niego niedostępne, względnie trudno dostępne, a taka sytuacja zachodzi w przypadku Polskich Norm,
z którymi można się zapoznać po ich zakupie lub w czytelni Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, które znajdują się jedynie w Warszawie, Łodzi i Katowicach.
Zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną Polska Norma posiadać
zatem będzie w postępowaniu walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to jest stanowić będzie dowód, że postanowienia w niej zawarte odpowiadają aktualnemu sprawdzonemu poziomowi wiedzy w danej dziedzinie. Dalszym następstwem takiego rozumienia charakteru Polskich Norm będzie stwierdzenie, że w przypadku powołania się w postępowaniu administracyjnym na określoną Polską Normę koniecznym będzie przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z dokumentu ją zawierającego. W sytuacji gdy - jak w niniejszym przypadku - na daną Polską Normę powołuje się organ, dowód ten winien zostać przeprowadzony z urzędu. Brak dołączenia Polskiej Normy do akt sprawy skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów skargi opartych o treść Polskiej Normy i wykładnię jej zapisów, albowiem Sąd nie dysponuje treścią danej Polskiej Normy i co za tym idzie nie jest w stanie nie tylko ocenić czy jej zapisy są prawidłowo wykładane przez stronę sporu, lecz nawet ustalić czy została ona przytoczona zgodnie z jej oryginalnym, zatwierdzonym przez krajową jednostkę normalizacyjna brzmieniem (por. powołany wyżej wyrok NSAz27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1214/17, jak też wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2951/19). Brak dołączenia Polskiej Normy uniemożliwia Sądowi ocenę jej treści jako całości. Może to mieć istotne znaczenie choćby z uwagi na ewentualne wyjątki od zasady, na którą powołuje się organ. O jednym z takich wyjątków wspominają same organy, a dotyczy on możliwości zastosowania lokalizacji stanowisk czerpania wody w odległościach mniejszych niż określone
w powołanej normie (8 lub 16 m) pod warunkiem zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI-M 120, pomiędzy obiektem chronionym a stanowiskiem czerpania wody i punktem poboru wody, wykonanej w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody w przypadku pożaru w obiekcie chronionym w czasie nie krótszym niż obliczeniowy czas trwania pożaru, jednak nie krócej niż przez 2 godziny.
W rozpatrywanym przypadku podkreślenia wymaga również, że odesłanie do Polskich Norm zawarte w § 8 ust. 4 rozporządzenia, na które powołują się organy, ma charakter o tyle specyficzny, że odwołano się w nim w sposób ogólny do "odpowiednich Polskich Norm", a zatem odmiennie niż ma to miejsce na przykład na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) czy rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609), gdzie odesłania do Polskich Norm polegają na wskazaniu w określonych przypadkach takich Norm o ściśle określonych numerach
i tytułach, ze wskazanym zakresem powołania. W niniejszym przypadku zatem, poza tym, że treść Polskiej Normy, na którą powołują się organy, nie została włączona do akt sprawy, pominięto także jakiekolwiek rozważania co do tego, czy Polska Norma PN-B-02857-2017-04 jest jedyną, która dotyczy zagadnienia związanego
z projektowaniem i budową przeciwpożarowych zbiorników wodnych wraz ze stanowiskami czerpania wody, a jeśli nie to dlaczego akurat ta norma winna znaleźć zastosowanie w niniejszym przypadku.
Wskazane wyżej uchybienia doprowadziły Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji, zostały wydane przedwcześnie,
z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w punkcie I wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną wyżej argumentację, tj. w szczególności uzupełni materiał dowodowy we wskazanym kierunku, rozpatrzy go w sposób należyty i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.
Przyczyny, dla których Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, determinują fakt, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi związanych
z wykładnią konkretnego, zastosowanego przez organ zapisu określonej Polskiej Normy. Odniesienia się wymaga natomiast w ocenie Sądu kwestia związana z tym, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019 r. na realizację przedmiotowej hali zostało udzielone pozwolenie na budowę, gdzie
w projekcie zagospodarowania terenu, zaakceptowanym przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, określono odległość stanowisk poboru wody od budynku na 9,7 m, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie hali. Należy zauważyć, że wydanie tej ostatniej decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], wyrażonego w piśmie z 25 marca 2021 r., gdzie nie wniesiono sprzeciwu ani uwag
w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku hali magazynowej, zastrzegając jednocześnie, że wyznaczone stanowiska czerpania wody przy zbiorniku przeciwpożarowym znajdują się w odległości mniejszej niż 16 m od ściany zewnętrznej budynku hali. Jak dalej stwierdzono w piśmie, niezgodność ta pozwala na rozpoczęcie użytkowania budynku, a jej usunięcie będzie egzekwowane przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania. Niezależnie od ustaleń, jakie zostaną poczynione przez organy w dalszym toku postępowania co do wymogów obowiązujących
w omawianym zakresie, Sąd wyraził stanowisko, podzielając przy tym pogląd prezentowany przez organ, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę
i zatwierdzeniu projektu budowlanego o określonej treści, a następnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie zwalnia z obowiązku spełnienia wymogów stawianych przez przepisy prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a tym samym nie wyklucza zastosowania trybu określonego w art. 26 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.). Odpowiednia ochrona przeciwpożarowa musi być zapewniona w każdym czasie. Jest to bowiem podyktowane względami bezpieczeństwa, które mają za zadanie ochronę tak istotnych wartości jak życie i zdrowie ludzi, a także bezpieczeństwo mienia
i środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], które na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i podniósł następujące zarzuty:
- art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że zastosowanie danej Polskiej Normy nie ma oparcia ustawowego, a jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa, w sytuacji gdy przepis art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania rozporządzenia określającego wymagania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych i na tej podstawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 24 lipca 2009 r. wydał rozporządzanie
w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030),
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej
i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP i poprzedzającą go decyzję Komendanta Miejskiego PSP w [...], podczas gdy organy PSP nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które warunkowałyby uchylenie rozstrzygnięć,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na podstawie którego organy PSP nałożyły obowiązek z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest niewystarczający;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzanie uzasadnienia wyroku w sposób nader lakoniczny bez uwzględnienia faktu, że organ PSP nie ma możliwości inicjowania zastosowania rozwiązań zamiennych w ochronie przeciwpożarowej i nie może wyręczać strony poprzez wskazywanie jej rozwiązań technicznych, które zapewnią właściwą ochronę przeciwpożarową obiektów i budynków.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W takim przypadku na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok mógłby być inny. W przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jaki przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, lecz tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem twierdzenia Sądu I instancji, że – "brak dołączenia Polskiej Normy do akt sprawy skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów skargi opartych o treść Polskiej Normy i wykładnię jej zapisów, albowiem Sąd nie dysponuje treścią danej Polskiej Normy i co za tym idzie nie jest w stanie nie ocenić czy jej zapisy są prawidłowo wykładane przez stronę oraz czy Polska Norma PN-B-02857-2017-04 jest jedyną, która dotyczy zagadnienia związanego z projektowaniem
i budową przeciwpożarowych zbiorników wodnych wraz ze stanowiskami czerpania wody, a jeśli nie to dlaczego akurat ta norma winna znaleźć zastosowanie
w niniejszym przypadku" – należy uznać za uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co każe postawione Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać za zasadne.
Z niezakwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że stanowiska czerpania wody zlokalizowane przy punktach poboru wody ze zbiornika przeciwpożarowego znajdującego się na terenie działki przy ul. [...]
w [...], względem chronionego obiektu - budynku hali magazynowej nr 5 - znajdują się w odległości 9,7 metra od budynku hali. Hala stanowi strefę pożarową kwalifikowaną jako produkcyjno-magazynowa (PM) o gęstości obciążenia ogniowego w przedziale od 2000 MJ/m2 do 4000 MJ/m2 i powierzchni wewnętrznej powyżej 1000 m2.
Jednocześnie ze stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], wyrażonego w piśmie z 25 marca 2021 r., w którym nie wniesiono sprzeciwu ani uwag w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku hali magazynowej, wynika, że wyznaczone stanowiska czerpania wody przy zbiorniku przeciwpożarowym znajdują się w odległości mniejszej niż 16 m od ściany zewnętrznej budynku hali. Niezgodność ta pozwala na rozpoczęcie użytkowania budynku, a jej usunięcie będzie egzekwowane przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania. Postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...].
Podstawą prawną decyzji nakładającej obowiązek z zakresu ochrony przeciwpożarowej był art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Z treści § 8 ust. 4 rozporządzenia wynika, że wymagania dotyczące projektowania i budowy sieci wodociągowych, przeciwpożarowych zbiorników wodnych wraz ze stanowiskami czerpania wody oraz dojazdami do nich określają odpowiednie Polskie Normy. Jednakże w ocenie Sądu I instancji zastosowana Polska Norma może mieć
w postępowaniu jedynie walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Podkreślić należy, że Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1486/17). Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej. Należy przez to rozumieć, że dana norma prawna implementuje parametry określone w Polskich Normach do regulacji prawnych w ściśle określonych przypadkach.
Z treści § 8 ust. 4 rozporządzenia wynika wprost, że powyższy przepis prawa powszechnie obowiązującego odwołuje się do konkretnej normy, jak to ma miejsce
w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że choć stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, to poszukiwanie w ich treści brakujących definicji porządku prawnego, uznać należy za praktykę zasadną i akceptowalną bowiem ustalają - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Istotą normalizacji w sensie uniwersalnym jest działanie zmierzające do uzyskania najlepszego, w danych okolicznościach, skutku we wskazanej sferze życia (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK. Dlatego konkretyzacji tego określenia organ administracji jest władny dokonać poprzez odesłanie do norm technicznych - tu: Polskich Norm - które zasadniczo bazują na wskazaniach płynących właśnie z wiedzy naukowej lub technicznej.
Polskie Normy są dokumentem technicznym, który podlega ochronie wynikającej z ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1231). Jednakże stosownie do art. 332 ww. ustawy wolno korzystać z utworów dla celów bezpieczeństwa publicznego lub na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub prawodawczych oraz sprawozdań z tych postępowań. Nie ma więc przeszkód prawnych do tego by WSA, ponownie rozpatrując sprawę, zażądał od organu administracji nadesłania dokumentu zawierającego normy techniczne, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei organ administracji, biorąc pod uwagę art. 332 ustawy
z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie może odmówić przesłania tego dokumentu powołując się na okoliczność, że podlega on ochronie wynikającej z tej ustawy. Po uzyskania ww. dokumentu Sąd I instancji dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zastosowanych przez organ administracji norm technicznych.
Na marginesie podkreślić należy, że utrzymanie porządku publicznego
i bezpieczeństwa, w tym nakaz zapewnienia obywatelom warunków ochrony przed potencjalnymi i realnymi zagrożeniami związanymi z występowaniem zdarzeń powodowanych siłami natury i działalnością człowieka, wyraża się w zapewnieniu
w sposób określony właściwymi przepisami ochrony przeciwpożarowej, która umożliwia organom PSP rozpoznawanie zagrożeń pożarowych, zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, jak też sprawne organizowanie
i prowadzenie przez jednostki ochrony przeciwpożarowej akcji ratowniczych w razie, gdy ma on miejsce (por. J. Zboina, Miejsce i rola ochrony przeciwpożarowej w systemie bezpieczeństwa państwa (w:) Ochrona przeciwpożarowa a bezpieczeństwo państwa, red. J. Zboina, B. Wiśniewski, Józefów 2014, s. 73 i n.). Bezpieczeństwo pożarowe jest bezpośrednim wynikiem skuteczności funkcjonowania systemu ochrony przeciwpożarowej, która w ramach działań prewencyjnych obejmuje sprawowanie nadzoru nad realizowaniem obowiązków z zakresu stosowania urządzeń przeciwpożarowych w obiektach budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 858/21)
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z przyczyn powyżej opisanych.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.