II OSK 926/06

II OSK 926/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Henryk Ożóg
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1159/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2006-02-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art.12
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1159/05 w sprawie ze skargi P. S. A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2005r. znak [...] odrzucającą zgłoszenie P. S.A. w P. zanieczyszczenia przez C. S.A. powierzchni ziemi na działkach nr 811/1, 187/1, 187/3, 813/1 i 841/1 zlokalizowanych w W. przy ul. D.
Oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na treść art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" ocenił, iż słusznie organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu. Sąd podniósł, że z chwilą wykreślenia z rejestru C. S.A. (dnia 7 września 1999r.) przejętej przez P. S.A., której firmę zmieniono następnie na P. S.A. spółka przejmująca wstąpiła we wszystkie jej prawa i obowiązki w drodze sukcesji uniwersalnej. Przepis art. 465 § 3 kh obowiązujący w momencie połączenia spółek nie zawierał bowiem żadnych ograniczeń co do zakresu następstwa prawnego, w tym nie wyłączono z niego praw i obowiązków publicznoprawnych, a skoro tak to należy przyjąć, że przepis ten statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym (sukcesje generalną, zwaną też uniwersalną) obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, przechodzących na jego następcę. Na podstawie powyższych ustaleń, a także kierując się wykładnią celowościową i systemową art. 12 ust. 1 ustawy Sąd I instancji uznał, że P. S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu tego przepisu, którego dotyczył obowiązek dokonania zgłoszenia, stąd zgłoszenie to podlegało odrzuceniu.
Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni przepisów:
1) art. 12 ust. 1 ustawy polegającej na:
- przyjęciu, że skarżąca nie jest objęta obowiązkiem złożenia zgłoszenia na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, gdyż na podstawie art. 463 i 465 § 3 kh przejęła odpowiedzialność za wszelkie szkody w środowisku wyrządzone przez C. S.A., a zatem nie może korzystać z wyłączenia odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi;
- przyjęciu, że wyłączenie odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi (art. 102 ust. 1-3 i 362 ust. 5 Prawa ochrony środowiska) powoduje skutek w postaci wyłączenia odpowiedzialności dokonującego zgłoszenia jako korzystającego ze środowiska (art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska) i prowadzi do przejęcia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez C. S.A. przez organy samorządu terytorialnego;
2) art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska polegającej na przyjęciu, że obowiązek wynikający z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, podczas gdy nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny;
Wnosząca skargę kasacyjną domaga się na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska bowiem w rozpoznanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Treść tego przepisu pozostawała bez wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 12 ust.1 ustawy, który był postawą wydania kontrolowanej decyzji.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stosowanie wykładni celowościowej i systemowej do interpretacji tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd prawidłowo ocenił legalność jego zastosowania przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i przy braku przesłanek stosowania art. 183 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.