II OSK 923/21

II OSK 923/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1110/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a - c i pkt 2, art. 35 ust. 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/20 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 326/OPON/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1110/20, w wyniku rozpoznania skargi A.M. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 326/OPON/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 30 października 2019 r. K.C. (dalej: inwestor) złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (w ostrej granicy z działką nr [...]. oraz w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...].), na terenie działki nr [...].w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. Prezydent [...] (dalej: Prezydent) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym. W wyniku niewypełnienia nałożonego na stronę obowiązku organ I instancji decyzją z 2 grudnia 2019 r. nr 615/2019 działając na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1186 ze zm.) dalej: p.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę .
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. W toku postepowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki wezwaniem z dnia 23 stycznia 2020 r. na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. W dniu 14 lutego 2020 r. strona udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie, a decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. organ II instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, iż nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji zostały uzupełnione poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), poprzez jego uzupełnienie o schemat instalacji elektrycznej budynku zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 5; wyjaśnienie kwestii dotyczącej zapewnienia dojścia i dojazdu do projektowanego budynku; doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego w zakresie dostosowania parametrów technicznych budynku gospodarczego do wymagań wynikających z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1096) dalej: r.w.t.; uwzględnienie w legendzie wszystkich elementów, kolorystyki i oznaczeń znajdujących się na rysunku planu zagospodarowania terenu. W ocenie organu II instancji inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b. W ocenie Wojewody Mazowieckiego projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...], w gminie [...], uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 września 2002 r. (dalej: m.p.z.p.), a sam projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.
Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł A.M. podnosząc, że została wydana z pogwałceniem p.b. i naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie m.p.z.p. który zdaniem skarżącego nie dopuszcza zabudowy w ostrej granicy działki. W ocenie skarżącego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by przeprowadzono analizę oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ odwoławczy nie przeprowadził wyczerpującego postępowania, w tym nie zweryfikował wszystkich okoliczności i argumentów podniesionych w skardze, nie dokonał pełnej oceny przedłożonego projektu i zupełnie nie rozważył, czy zatwierdzenie projektu nie ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a w szczególności działki skarżącego nr [...].
Sąd wojewódzki wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestor zaplanował przedmiotową inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego o wymiarach 4,70 m x 6,50 m i wysokość 3,00 m na działce nr [...], w północnej granicy z niezabudowaną działką skarżącego nr [...] i w odległości 1,5 m od wschodniej granicy z działką nr [...]. W ścianach budynku zlokalizowanych od strony sąsiednich działek [...] i [...] nie przewidziano otworów okiennych ani drzwiowych. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, usytuowany 13,50 m od projektowanego budynku gospodarczego.
Skarżący podniósł, iż takie usytuowanie spornego budynku garażowego względem jego działki narusza ustalenia m.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że do kwestii zgodności z m.p.z.p. nie odniósł się żaden z organów. Z kolei Wojewoda uchylając decyzję Prezydenta nie nawiązał do argumentacji organu I instancji i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn jej nie podziela. Nie dokonał także analizy m.p.z.p. poprzestając jedynie na jednozdaniowym stwierdzeniu, że projektowane przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p., nie wyjaśniając, jakie jest przeznaczenie w planie miejscowym działki i czy plan ten zawiera jakiekolwiek regulacje, co do sytuowania budynków w granicy. Sąd zwrócił także uwagę, że organ II instancji w sposób ogólnikowy stwierdził, że braki w dokumentacji projektowej zostały wyjaśnione i uzupełnione. Wojewoda Mazowiecki nie ocenił także, czy budowa budynku gospodarczego w ostrej granicy z działką skarżącego nie ograniczy możliwości zagospodarowania jego działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednym z podstawowych wymogów jest ustalenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. W zakresie zaś wymogów technicznych dotyczących planowanego obiektu jest jego prawidłowe usytuowanie względem granic nieruchomości, na której obiekt ten ma zostać posadowiony. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 r.w.t. w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego o długości mniejszej niż 5,50 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Organ winien zatem mieć na uwadze, że w tego rodzaju sytuacjach, usytuowanie budynku w granicy zazwyczaj budzi, często uzasadniony sprzeciw właścicieli działki sąsiedniej. W odniesieniu do art. 5 p.b. podnosi się, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że dla sąsiednich terenów niezbudowanych realizacja projektowanego budynku oznacza częściowe ograniczenie możliwości lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych w odległości mniejszej niż 6,5 m od projektowanej inwestycji dla działki nr [...] i 8 m od tej inwestycji dla działki skarżącego nr [...].
Reasumując Sąd wojewódzki zgodził się z zastrzeżeniami podniesionymi w skardze, że w sprawie nie przeanalizowano powyższych kwestii mogących mieć znaczenie dla oceny prawidłowości przedłożonego projektu zagospodarowania działki. Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda najmniej przedwcześnie uznał, że w okolicznościach sprawy nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, aby móc ocenić, czy dopuszczalne jest sytuowanie obiektu po granicy, okoliczności te wymagają zweryfikowania i rozpatrzenia, tym bardziej, że nieruchomość inwestycyjna nr [...] być może pozwala na zlokalizowanie garażu w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącego, a nie w granicy nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a - c i pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 p.b. w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) dalej: k.c. poprzez:
1. błędne przyjęcie, że następujące uchybienia organu II instancji miały charakter istotny: a) ogólnikowe stwierdzenie, że projekt jest zgodny z m.p.z.p. bez szczegółowego wyjaśnienia i bez analizy treści m.p.z.p. w uzasadnieniu decyzji; b) ogólnikowe stwierdzenie, że projekt jest zgodny z § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. pomimo stwierdzenia takiej niezgodności przez organ I instancji; c) ogólnikowe stwierdzenie, że braki w dokumentacji projektowej dostrzeżone przez organ I instancji zostały wyjaśnione i uzupełnione w postępowaniu odwoławczym; pomimo że z akt sprawy wynika, że zwięzłość ww. fragmentów uzasadnienia nie miała wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu, ponieważ treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy odczytywać w kontekście treści akt sprawy, a w szczególności okoliczności, iż: a) organ I instancji nie stwierdził niezgodności projektu z m.p.z.p., a w aktach sprawy znajduje się m.in. wypis z m.p.z.p., z którego prima facie wynika, że projekt jest zgodny z m.p.z.p., zatem konstatacja organu II instancji była wystarczająca; b) skarżący kasacyjnie w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, dlaczego organ I instancji dokonał błędnej wykładni § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t., zatem stwierdzenie przez organ II instancji zgodności projektu z tym przepisem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznacza podzielenie przez organ II instancji argumentów odwołania skarżącego kasacyjnie, wobec czego zwięzłość uzasadnienia w tej kwestii nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; c) organ II instancji wskazał konkretne braki dokumentacji projektowej w wysłanym do skarżącego wezwaniu a skarżący kasacyjnie je uzupełnił, zatem ogólne stwierdzenie w zaskarżonej decyzji ich uzupełnienia oznacza stwierdzenie uzupełnienia tych konkretnych braków, które zostały wskazane w ww. wezwaniu, w konsekwencji, wskutek czego WSA błędnie zastosował art 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję zamiast oddalenia skargi, pomimo że art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" stanowi, że nie każde uchybienie organu uzasadnia uchylenie decyzji, a jedynie takie, które miało wpływ na wynik sprawy - i to wpływ istotny;
2. błędne przyjęcie, iż: a) organ II instancji nie zbadał i nie ocenił prawidłowości przedłożonego projektu zagospodarowania działki pod kątem interesów sąsiada, w tym interesów chronionych przez art. 144 k.c. oraz wpływu projektowanego budynku na możliwość przyszłego usytuowania budynku na działce sąsiedniej i - co stwierdził WSA - na ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych na działce sąsiedniej; bo powyższe naruszało przepisy k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny, pomimo że: a) szczegółowa analiza obszaru oddziaływania znajduje się w aktach sprawy; b) w zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym z przepisami techniczno - budowlanymi; c) ani organ I instancji ani organ II instancji nie stwierdziły niezgodności projektowanego usytuowania budynku z przepisami innymi niż § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t., (która to niezgodność została sanowana w postępowaniu odwoławczym); d) wnoszący skargę do WSA nie wskazał, jakie konkretne negatywne następstwa dla jego uprawnień właścicielskich do działki nr 36/25, w tym na jej przyszłe zagospodarowanie i na usytuowanie ewentualnego przyszłego budynku oraz jakie immisje w rozumieniu art. 144 k.c. - miałaby spowodować realizacja inwestycji skarżącego kasacyjnie - niewyjaśnienie przez organ twierdzeń o wpływie na nieruchomość sąsiednią, których nie wyjaśnił nawet jej właściciel nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy; e)wątpliwość WSA co do wpływu inwestycji na nasłonecznienie działki nr [...] nie znajduje oparcia w aktach sprawy, tj. w ww. analizie obszaru oddziaływania projektowanego budynku; f) z zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt III petitum skargi) wynika, że niewyjaśnienie przez organ, czy projektowany budynek narusza interesy faktyczne lub interesy chronione przez art. 144 k.c. właściciela działki sąsiedniej nie stanowi niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
II. przepisów prawa materialnego tj.:
1. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z § 12 ust. 1-10 r.w.t. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a - c i pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 p.b. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że uzasadnione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 obejmują także interesy faktyczne właściciela sąsiedniej działki pozostające poza granicami ochrony wyznaczanej przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, a przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. oraz przepisy, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. obejmują także roszczenia przysługujące mu z art. 144 k.c. - i mogą one skutecznie ograniczać prawo zabudowy wynikające z art. 35 ust. 4 oraz art. 4 p.b. oraz prawa własności, wskutek czego WSA błędnie zastosował ww. przepisy, poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji pełnej zgodności projektu skarżącego kasacyjnie z przepisami prawa, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków oraz z m.p.z.p., interesy faktyczne oraz roszczenia właściciela działki sąsiedniej wynikające z art. 144 k.c. mogą uzasadniać odmowę wydania pozwolenia na budowę i dlatego wymagają wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, pomimo że z orzecznictwa sądów administracyjnych przytoczonego obszernie w uzasadnieniu niniejszego zarzutu wynika, iż: a) na gruncie ww. przepisów uzasadnione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9, przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. oraz przepisy, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. - nie obejmują interesów faktycznych oraz roszczeń wynikających z art. 144 k.c. i nie mogą skutecznie ograniczać prawa zabudowy wynikającego z art. 35 ust. 4 oraz art. 4 p.b. oraz prawa własności; b) w sytuacji stwierdzonej przez Wojewodę pełnej zgodności projektu skarżącego kasacyjnie z przepisami prawa, w tym z r.w.t. oraz z m.p.z.p., interesy faktyczne oraz roszczenia właściciela działki sąsiedniej wynikające z art. 144 k.c. nie mogą uzasadniać odmowy wydania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji w ocenie skarżącego kasacyjnie nie wymagają wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi skarżącego kasacyjnie i oddalenie skargi skarżącego lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach uznać należało, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ administracji nie rozważył, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w tym nie ograniczył możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w szczególności działki skarżącego o nr 36/25. Następnie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd I instancji stwierdził też, że poszanowanie interesów osób trzecich o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. polega m.in. na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa do zabudowy w takim zakresie w jakim przysługuje to prawo inwestorowi. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, należy dokonać wyważenia interesów inwestora oraz właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to, zdaniem Sądu uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uzupełnić postępowanie i ocenę we wskazanym zakresie, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. wskazanie Sądu I instancji dla organu administracji sprowadza się do tak ogólnych sformułowań, że w istocie nie wiadomo jak organ administracji miałby je wykonać. Sąd I instancji dysponował projektem budowlanym oraz mapą obrazującą położenie planowanego do realizacji budynku. Jeśli w ocenie Sądu I instancji, planowany do realizacji budynek narusza uzasadnione interesy współwłaścicieli sąsiedniej działki, to Sąd powinien wskazać w uzasadnieniu wyroku w czym przejawia się to naruszenie i stwierdzić, że organy administracji powinny je wziąć pod uwagę przy zatwierdzaniu projektu budowlanego. Tymczasem Sąd I instancji jedynie sformułował dla organu administracji niejasne, o wysokim stopniu ogólności wskazania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że rola sądu administracyjnego nie ogranicza się tylko do oceny tego, co zostanie opisane przez organ administracji w decyzji i jeżeli jakaś kwestia została przez organ administracji pominięta, to konieczne jest uchylenie decyzji, by organ administracji najpierw się w tej kwestii wypowiedział, a dopiero następnie sąd administracyjny będzie mógł zająć w tej kwestii stanowisko. Sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o akta sprawy zaś dokonując oceny zaskarżonej decyzji ma obowiązek ocenić, czy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy oraz czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek uwzględnienia przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie, bez odniesienia do skonkretyzowanych planów zagospodarowania sąsiednich działek. Organ administracji dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego nie może oceniać go pod kątem każdego możliwego sposobu zabudowy sąsiedniej działki. Analiza projektu budowanego pod kątem możliwości zabudowy sąsiedniej działki może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba posiadająca tytuł prawny dający podstawę do zabudowy tej działki posiada zatwierdzony decyzją projekt budowlany lub dokonała zgłoszenia realizacji określonej inwestycji. W takim przypadku organ administracji ma realną możliwość oceny, czy planowana inwestycja nie będzie skutkowała niemożnością realizacji lub ograniczeniem możliwości realizacji inwestycji na sąsiedniej działce. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca. Nie można uzależniać zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę od oceny, czy projekt ten może uniemożliwiać bądź ograniczać możliwość zabudowy sąsiedniej działki w sytuacji, gdy plany te nie są sprecyzowane. W niniejszej sprawie skarżący będący właścicielem sąsiedniej działki nie podnosił argumentu, że posiada zatwierdzony projekt budowlany, którego realizację uniemożliwia lub ogranicza planowana przez skarżącego kasacyjnie inwestycja. Nie było więc podstaw do tego, by organy administracji szczegółowo analizowały tę kwestię.
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Fakt niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce tylko wtedy gdy planowany obiekt naruszałby w tej mierze konkretne przepisy. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p,b., to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15). Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1626/18). Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 p.b. (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1010/18).
Ograniczenia w możliwości zabudowy w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji mogły wynikać z przepisów rozporządzenia w przedmiocie warunków technicznych tj. § 12 ust. 4 pkt 3 oraz postanowień planu miejscowego. Jak zasadnie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji inwestor w przedłożonym projekcie dostosował parametry projektowanego budynku do wymogów wynikających z powołanego przepisu § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. Projektowana inwestycja jest także zgodna postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia 27 września 2002 r. Sama lakoniczność wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zestawieniu z postanowieniami przedmiotowego planu nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że uchybienie to miało jakikolwiek wpływy na wynik sprawy, a przypomnieć należy, że tylko naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływy na wynik sprawy może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (lub postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zasadnie w tym zakresie wskazał skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji wymieniając uchybienia w postępowaniu organu odwoławczego nie wykazał ich wpływu na wynik sprawy.
W dalszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego plan miejscowy nie zawiera wprost zakazu zabudowy w granicy działki, jak również wprost takiej zabudowy nie dopuszcza. Nie można zatem dokonywać wykładni postanowień planu w ten sposób, że skoro plan nie zawiera regulacji w tym zakresie, to taka zabudowa jest niedopuszczalna. Przyjęcie takiej wykładni rozszerzającej postanowienia planu naruszałoby prawo właścicieli nieruchomości do zabudowy nieruchomości. Natomiast takie brzmienie planu miałoby w niniejszej sprawie znaczenie gdyby podstawą do sytuowania projektowanego budynku w granicy działki był § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., który dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Przy czym wówczas nie znajdują zastosowania wyjątki określone w § 12 ust. 3 i 4 r.w.t., a jedynie pozostałe przepisy techniczno-budowlane regulujące odrębne kwestie. Przepis § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. nie wprowadza żadnych wymogów co do tego, w jaki sposób z ustaleń planu miejscowego ma wynikać możliwość lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Wniosek o dopuszczalności takiej lokalizacji może być wyprowadzony w drodze odpowiedniej analizy treści planu miejscowego i wykładni zawartych w nim postanowień. Istotne jest jednak to, że wniosek taki musi wnikać z postanowień planu w sposób dostatecznie jasny i niebudzący wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajdował jednak zastosowania bowiem budynek został zaprojektowany w granicy działki w oparciu o § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t.
Dokonując analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów prawidłowo Wojewoda stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 p.b., a przedłożona dokumentacja projektowa spełnia wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 p.b., co obligowało organ do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.