II OSK 923/07

II OSK 923/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Małgorzata Włodarska
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 327/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 327/06 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/06, po rozpoznaniu skargi H. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] grudnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r., udzielającej A. i H. K. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych z zapleczem, myjni samochodowej, stanowiska tankowania LPG, wewnętrznego układu komunikacji - na działkach nr [...],[...] oraz przyłączy do planowanej inwestycji: wody na działkach nr [...],[...] wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne, kanalizacji odpadowej na działkach nr [...],[...],[...], gazu na działce nr [...] i wewnętrznej instalacji gazowej przy ulicy [...] w B. oraz wyznaczającej termin wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu nawierzchni bitumicznej wewnętrznego układu komunikacji i parkingów do dnia 31 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Krakowie z dnia 14 października 2004 r. wobec ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że kontrolowana decyzja zawiera wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.
W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych przed wykonaniem wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę i wyznaczył termin wykonania robót polegających na ułożeniu nawierzchni wewnętrznego układu komunikacji i parkingów. W sposób niezgodny z projektem zagospodarowania działki organ ustalił, że inwestycja będzie funkcjonowała z wykorzystaniem dojazdu zastępczego przez działkę nr [...] do ul. [...]. Organ nie był uprawniony, aby w pozwoleniu na użytkowanie dokonać zmian ustaleń projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzająca istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w postaci określenia innego niż zatwierdzony w projekcie zagospodarowania wyjazdu i zjazdu została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Wydanie tej decyzji nastąpiło też z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż w momencie udzielania pozwolenia obiekt nie miał wykonanej wymaganej ustaleniami projektu architektoniczno - budowlanego nawierzchni wewnętrznego układu komunikacji i parkingów. Decyzja ta rażąco naruszała także przepis art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika, że organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niedołączenia przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Kopia mapy zasadniczej nie może być uznana za inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Mapa ta nie daje odpowiedzi na pytanie dotyczące zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym.
W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego H. K. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi błędną wykładnię przepisów art. 36a ust. 1 i art. 59 ust. 3 i ust. 5 oraz art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, mimo, że nie została wykonana nawierzchnia bitumiczna wewnętrznego układu komunikacji i parkingi nie narusza prawa, ponieważ, zgodnie z ust. 3 art. 59 Prawa budowlanego właściwy organ po ustaleniu, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 mimo niewykonania robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem może wydać pozwolenie na użytkowanie i wyznaczyć termin dla dokończenia prac. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączył wymagana inwentaryzację, a to, że wykonana została ona na kopii mapy zasadniczej nie ma znaczenia dla oceny, że wymagany prawem dokument został dołączony do wniosku.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję, stwierdził, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Ani oczywistość naruszenia prawa ani charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok wskazanych przesłanek, jako kryterium oceny rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Zdaniem Sądu, z punktu widzenia powyższych ustaleń powinna być oceniona kontrolowana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzja z uwzględnieniem treści art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, który w dniu jej wydania i stanowił, że "jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót", przy czym przepis ten dotyczy wszystkich niewykonanych robót budowlanych związanych z obiektem, którego ma dotyczyć pozwolenie na użytkowanie z wyjątkiem robót związanych z instalacjami i urządzeniami służącymi ochronie środowiska, z uwzględnieniem faktu, że projektowany zjazd i wyjazd (zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2000 r.) nie był objęty pozwoleniem na budowę stacji, a więc nie był przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Projekt zjazdu z drogi wojewódzkiej jest objęty osobnym projektem i zatwierdzany w osobnym postępowaniu przez właściwy organ. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie, przyjął jedynie, iż tymczasowo - do czasu rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu dotyczącym dojazdu do stacji paliw od ulicy Proszowskiej - możliwe będzie korzystanie z drogi zastępczej od strony ulicy [...] przez działkę nr [...]. Na korzystanie z terenu działki będącej własnością Gminy - Miasta B. wyraził zgodę Burmistrz Miasta.
W ocenie Sądu, "organ biorąc pod uwagę podane rozważanie winien ocenić, czy podnoszone naruszenie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na przedstawieniu przez inwestora "kopii mapy zasadniczej" z naniesioną informacją, z której wynika, że inwentaryzacja budynku usługowego i pozostałych budynków i przyłączy jest zgodna z mapą zasadniczą, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania kontrolowanej decyzji".
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., nr 156, poz. 1118) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w pominięciu, jako jednego z kryteriów dopuszczalności oddania obiektu budowlanego do użytkowania, jego zdatności do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem i przyjęciu, iż pozwolenie na użytkowanie może dotyczyć obiektu, który w chwili wydania decyzji nie może być legalnie wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem;
- art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wg. stanu prawnego sprzed 11 lipca 2003 r. (względnie art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wg. stanu prawnego po 11 lipca 2003 r.) w zw. z art. 6 w zw. z art. 5 Prawa budowlanego w zw. z obowiązującymi w dacie pozwolenia na budowę § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 z późn. zm.) oraz § 55 ust. 1 pkt. 3 w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że obiekt budowlany może być oddany do użytku mimo niewykonania wszystkich elementów objętych projektem zagospodarowania terenu, istotnych z punktu widzenia przepisów dotyczących warunków, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane;
- art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 129 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 98, poz. 1067 z późn. zm.) - poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż obiekt budowlany może być oddany do użytku mimo niewykonania istotnych jego części, podczas gdy prawidłowe rozumienie tych przepisów prowadzi do wniosku, iż opisane w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego odstępstwo od zasad ogólnych, dotyczyć mogło jedynie "robót wykończeniowych lub związanych" z kompletnym i zdatnym do użytku obiektem, nie zaś stacji paliw pozbawionej wewnętrznego układu komunikacji i parkingów;
- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyjęciem, iż odstępstwo dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, polegające na urządzeniu innego "tymczasowego zjazdu i wyjazdu" ze stacji paliw, nie objętego pozwoleniem na budowę, nie miało charakteru istotnego, nie wymagało zmiany pozwolenia na budowę, a przez to nie naruszało kryteriów zgodności obiektu z warunkami pozwolenia na budowę;
- art. 59 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego wg. stanu obowiązującego przed dniem 11 lipca 2003 r. (względnie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego wg. stanu obowiązującego po dniu 11 lipca 2003 r.) w zw. z art. 34 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne rozumienie (wykładnię) kategorii "ustalenia i warunki określone w pozwoleniu na budowę" i w następstwie błędne określenie zakresu postępowania o pozwolenie na użytkowanie i przyjęcie, że "projektowany zjazd i wjazd nie był objęty pozwoleniem na budowę stacji, a więc nie był przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie"
II/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, a to:
- art. 145 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w następstwie błędnego uznania, iż wady decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie miały charakteru "rażącego naruszenia prawa" i brak było podstaw do zastosowania przez organy administracyjne trybu stwierdzenia nieważności,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w następstwie bezpodstawnego przyjęcia, iż organy obu instancji naruszyły te przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięć, mimo iż stan faktyczny w postępowaniu administracyjnym został ustalony prawidłowo na podstawie rzetelnej oceny dowodów, a motywy i podstawy prawne rozstrzygnięcia zostały kompleksowo omówione w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku kwestii intertemporalnych związanych z treścią art. 7 ust. 3 i art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 z późn. zm.), co skutkowało niepewnością, czy rozważania dotyczące spełnienia przez obiekt budowlany kryteriów oddania w użytkowanie Sąd opiera na wymogach ustawowych obowiązujących wg. stanu prawnego sprzed, czy po dniu 11 marca 2003 r., lub sprzed czy po dniu 1 stycznia 2004 r,
- nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku, które konkretnie braki postępowania i decyzji organów administracji uchybiały przepisom art. 7, 77 lub 107 § 3 k.p.a. - gdyż pokazane przez Sąd mankamenty dotyczą odmiennej wykładni, rozumienia i ocen w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego i procedury - nie zaś ustalenia stanu faktycznego, czy też braków uzasadnienia,
- nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku - na jakiej podstawie Sąd przyjął, iż "projekt zjazdu z drogi wojewódzkiej jest objęty osobnym projektem i zatwierdzony w osobnym postępowaniu przez właściwy organ", choć takie ustalenie nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy,
- nie umieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, mimo iż sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a trudno uznać, iż kierunek dalszego postępowania wyznacza zalecona przez Sąd ponowna ocena prawna stanu faktycznego, gdyż ta zawarta już została w wyroku, a wobec treści art. 153 p.p.s.a. "dalsze postępowanie organu" może już tylko wyrażać się odmową stwierdzenia nieważności"
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, iż Sąd w ogóle nie rozstrzygnął kwestii intertemporalnych związanych z treścią art. 7 ust. 3 i art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W szczególności "Sąd nie zadeklarował, które z przepisów, czy te obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., czy też w brzmieniu sprzed jej wejścia w życie, brał pod uwagę przy ocenie kryteriów dopuszczalności oddania obiektu w użytkowanie". Rozważania Sądu obracają się w niniejszej sprawie wokół tych kryteriów, a w szczególności dotyczą przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten w starym brzmieniu zawierał wprost w pkt 1 i 2 wymogi, które spełnić winien obiekt oddawany w użytkowanie. Po wejściu w życie zmiany brzmienie przepisu uległo modyfikacji. Nowy przepis art. 59 ust. 1 nabrał charakteru przepisu odsyłającego w zakresie kryteriów dopuszczalności oddania obiektu budowlanego w użytkowanie. Wymogi pod adresem obiektu określone zostały w art. 59a, jako katalog zagadnień podlegających sprawdzeniu w ramach obowiązkowej kontroli. Właśnie ta okoliczność, iż oba przepisy - tj. zarówno art. 59 ust. 1, jak i 59a - w nowym stanie prawnym posługują się kategorią "obowiązkowej kontroli" sprawia, iż podpadają pod rozwiązania intertemporalne z art. 7 ust. 3 i art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Skoro pozwolenie na budowę stacji paliw wydane zostało przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r, to aktualna staje się potrzeba rozstrzygnięcia, co oznacza zawarte w jej art. 7 ust. 3 sformułowanie "nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązkowej kontroli budowy". Sformułowanie to oznaczać bowiem może, iż albo w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wskazanych tam obiektów budowlanych w ogóle nie stosuje się przepisów odwołujących się do obowiązkowej kontroli, albo też nie stosuje się tych przepisów jedynie w zakresie obowiązku przeprowadzenia kontroli. Różnica jest znacząca, gdyż w pierwszym ujęciu w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw w ogóle nie można by stosować art. 59 ust. 1 i art. 59 a - w nowym brzmieniu i ocena kryteriów oddania do użytku opierać by się musiała na starym brzmieniu art. 59 ust. 1, podczas gdy w drugim ujęciu nowe przepisy znajdowałyby pełne zastosowanie za wyjątkiem nałożonego na organ obowiązku kontroli. Kontrola w tym drugim ujęciu nie byłaby obowiązkowa, ale stosowałoby się wymogi dopuszczalności oddania do użytkowania określone w art. 59a. Ustalenie zakresu obowiązywania przepisów ma znaczenie również w kontekście art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, a to wobec zawartego w nim odesłania do art. 59 ust. 1.
Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Sąd przyjął art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, w związku z naruszeniem przez organ administracyjny art, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Sąd nie wskazał jednak w uzasadnieniu żadnych konkretnych braków dowodowych lub niedostatków ustaleń faktycznych w postępowaniu organu administracyjnego. Uzasadnienie wyroku nie wskazuje by uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało jakieś mankamenty. Niewłaściwa wykładnia przepisów prawa materialnego przez organ nie może być traktowana jak uchybienie proceduralne, lecz może jedynie skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.. W takim przypadku Sąd winien sprawę definitywnie rozstrzygnąć, uchylając decyzje organów obu instancji. Zgodnie z "wytycznymi" Sądu organ administracyjny drugiej instancji winien po prostu sporządzić i wydać nową decyzję, tym razem o odmiennej treści, jako zgodną z wykładnią i ocenami prawnymi Sądu. Trudno takie działanie, zalecone przez Sąd organowi administracyjnemu, uznać za "dalsze postępowanie".
Wskazane wyżej mankamenty są dowodem naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Sąd w ogóle nie wspomina w uzasadnieniu o jakichkolwiek brakach dowodowych lub niedostatkach ustaleń faktycznych. Odpada zatem naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zwiera również braków w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej. Organ wskazał wszystkie przepisy prawne, które w jego ocenie naruszała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz dokonał ich wykładni. Sąd w ogóle pomija pierwszą i podstawową przesłankę oddania obiektu do użytkowania.
Oddany do użytkowania obiekt winien być zdatny do funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem, określonym w projekcie budowlanym, a podstawowa przesłanka wynika wprost z rozumienia "pozwolenia na użytkowanie" (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego), oraz powiązania go z przepisami regulującymi określenie użytkowania obiektu w projekcie budowlanym (art. 34 ust. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego) nic tu nie pasuje jego zgodne z przeznaczeniem użytkowanie (art. 6 Prawa budowlanego) oraz z przepisami dotyczącymi zmiany użytkowania obiektu (art. 71 Prawa budowlanego). Warunek ten obiekt winien spełniać najpóźniej w chwili wydania decyzji pozwoleniu na użytkowanie. Zapewnienie pełnej, samodzielnej funkcjonalności obiektu budowlanego jest celem szeregu regulacji technicznych w budownictwie, które winny być uwzględnione już na etapie planowania inwestycji. Pośród tych wymogów znajduje się wymóg dostępu do drogi publicznej - § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. W wypadku stacji paliw wymóg ten nabiera szczególnego znaczenia, gdyż do istoty jej działalności należy obsługa pojazdów. Bez wjazdu i zjazdu z posesji stacja paliw funkcjonować nie może. Dostęp stacji paliw do drogi publicznej musi mieć charakter "zjazdu publicznego" w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i spełniać dodatkowe wymagania określone w tych przepisach (§ 9, § 77, § 78, § 113 ust. 7, oraz § 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zapewnienie zgodnego z prawem zjazdu i wjazdu dla stacji paliw poprzedzać musi jej oddanie do użytku, gdyż bez dostępu do drogi publicznej obiekt ten lub zespół obiektów nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, ergo nie spełnia podstawowego warunku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.
Dostęp stacji paliw do drogi publicznej wymaga na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 – 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086) pozwolenia zarządcy drogi na urządzenie zjazdu publicznego. Włączenie układu komunikacyjnego stacji paliw do drogi publicznej wymaga przyjęcia odpowiednich rozwiązań w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu). Projekt budowlany zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego powinien obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego, wyjątkowo może nastąpić rozbicie takiego zamierzenia na etapy – w odniesieniu do części inwestycji, które mogą funkcjonować samodzielnie. W sprawie stacji paliw rozbicie na etapy procesu inwestycyjnego wynikało z mocy samego prawa z uwagi na odmienną właściwość organów wydających pozwolenie na budowę stacji oraz na urządzenie dostępu do drogi publicznej. Jednak projektem zagospodarowania terenu powinna być objęte całe zamierzenie inwestycyjne. Projekt przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego obejmował także kwestie dostępu do drogi publicznej. Zaznaczono przy tym, iż dostęp do drogi publicznej urządzony zostanie na podstawie odrębnego pozwolenia. Stacja nie posiadała urządzonego wewnętrznego układu komunikacyjnego. Nie można dopuścić do użytkowania obiektu, który nie jest kompletny. Uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego, iż tymczasowo będzie możliwe korzystanie z drogi zastępczej od strony ul. [...] wymagało zmiany projektu zagospodarowania działki. Urządzenie takiego zjazdu wymagało także pozwolenia zarządczy drogi. To "zastępcze rozwiązanie rażąco naruszyło art 59 ust. 1 w zw. z art 36a Prawa budowlanego.
Zdaniem składającego skargę kasacyjną wadliwe są wywody Sądu dotyczące oceny "rażącego naruszenia prawa". Ocenę oczywistości naruszeń zawarły już w swoich decyzjach organy administracyjne. Skutkiem zaś społeczno - gospodarczym wadliwej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było dopuszczenie do użytku stacji paliw, która nie mogła być legalnie wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. Dopuszczenie do użytkowania stacji bez urządzonego legalnie dostępu do drogi publicznej oraz bez wykonanego wewnętrznego układu komunikacji ze stwierdzeniem, iż nielegalne urządzenie "drogi zastępczej" rekompensuje brak dostępu do drogi publicznej stworzyło zadziwiający stan prawny w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Jeśli dodać do tego, iż do chwili wyrokowania Sądu stacja paliw nie miała nadal zgodnie z prawem urządzonego dostępu do drogi publicznej, to trudno o lepszy przykład oczywistej rozbieżności między stanem faktycznym "zalegalizowanym" decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a stanem spełniającym wymogi prawa. W chwili obecnej inwestor, by użytkować stację zgodnie z przeznaczeniem, musi łamać prawo, gdyż obiekt nie ma legalnego dostępu do drogi publicznej. Wewnętrzny układ komunikacji i parkingów stacji być może nie spełnia wymagań prawnych, bo możliwości sprawdzenia tej okoliczności organ pozbawił się stosując bezzasadnie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. "Skutki decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw są tak oczywiście różne od stanu wymaganego prawem, że okoliczność ta nie dopuszcza żadnej dyskusji, co do rażącego charakteru mankamentów tego orzeczenia".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz od Prokuratora Okręgowego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Złożony przez składającego skargę kasacyjną w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2008 r. wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, tym bardziej, że opinia biegłego nadesłana przy tym piśmie znajdowała się już w aktach sprawy.
Istotą problemu prawnego, który wyłania się z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest odpowiedź na dwa pytania. Pierwsze dotyczy kwestii: czy możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw, mimo, że w dacie rozstrzygania tej sprawy nie były ukończone prace budowlane związane z ułożeniem nawierzchni wewnętrznego układu komunikacyjnego i parkingów? Drugie sprowadza się do ustalenia czy dopuszczalne jest wydanie takiej decyzji z określeniem, że inwestycja będzie funkcjonowała z wykorzystaniem dojazdu zastępczego przez działkę nr [...] do ul. [...]? Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie tych zagadnień. Zarzuty zaś naruszenia prawa procesowego koncentrują się zaś wokół kwestii, że skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że wydanie pozwolenia na użytkowanie było w stosunku do przedmiotowej inwestycji niedopuszczalne, to bezzasadnie Sąd I instancji zarzucił mu naruszenie szeregu przepisów k.p.a., nieuzasadniając przy tym prawidłowo swego orzeczenia.
Należy wyraźnie stwierdzić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący takie postępowanie bada czy dotychczasowa, to znaczy wydana w postępowaniu w trybie zwykłym, decyzja administracyjna była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Inaczej mówiąc punktem odniesienia do kontroli tej decyzji są przepisy obowiązujące w dacie podjęcia dotychczasowej decyzji. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy, ocena dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinna obejmować stan prawny obowiązujący w dacie [...] grudnia 2003 r., a więc w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wbrew wątpliwościom podnoszonym w skardze kasacyjnej, a jednocześnie stawianym tam zarzutom pod adresem Sądu I instancji, w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po nowelizacji tego Prawa, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw wpłynął do organu nadzoru budowlanego w dniu 30 października 2003 r. W tym dniu obowiązywała już nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Nie mógł więc w sprawie wydawania tego pozwolenia mieć zastosowania ani art. 7 ust. 1, ani art. 7 ust. 2 tej ustawy nowelizującej. Postępowanie nie zostało przecież wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy (ust. 1), a przedmiotem postępowania nie była budowa realizowana w warunkach samowoli budowlanych (ust. 2). Jednak w sprawie musiał mieć zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy z 23 marca 2003 r., zgodnie, z którym do obiektów budowlanych, w stosunku, do których "przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie". W komentarzu do tego art. 7 - R. Dziwiński i P. Ziemski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, cyt. za LEX, stwierdzili: "ustawodawca przyjął, że wszelkiego rodzaju inwestycje, na które udzielono pozwolenia na budowę przed wejściem w życie zmian do Prawa budowlanego z marca 2003 r. nie mają zastosowania przepisy o obowiązkowej kontroli. Ma to niezwykle istotne znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego w tych sprawach. Bez względu na to, kiedy zostanie zakończona budowa i będzie prowadzone postępowanie w sprawie użytkowania wybudowanego obiektu, czy to po zawiadomieniu, czy w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę (powinno być pozwolenia na użytkowanie), przepisów o obowiązkowej kontroli w tych przypadkach nie stosuje się". Także S. Szuster, Komentarz do art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, LEX, teza 4 reprezentuje pogląd, że art 7 ust. 3 tej ustawy wyłącza zastosowanie w sprawach pozwolenia na użytkowanie art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 6, a więc także art 59a – 59g Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy komentatorów ustawy.
Celem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest udzielenie zgody na wyrażony przez inwestora zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W myśl art. 56 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) inwestor, na którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest obowiązany zawiadomić wymienione w tym przepisie organy "o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania". W oparciu o ust. 2 tego artykułu właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie uzależnić użytkowanie tego obiektu od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót. Jednocześnie zgodnie z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, gdy obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1 "pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót". W pierwszym przypadku (ust. 2) pozwolenie na użytkowanie będzie skuteczne, to znaczy wejdzie do obrotu prawnego dopiero po wykonaniu określonych w nim robót. W drugim przypadku, (ust. 3) pozwolenie na użytkowanie wchodzi do obrotu prawnego z chwilą, gdy stanie się ostateczne.
Jest rzeczą oczywistą, że w stanie faktycznym, w którym orzekał Sąd I instancji, a więc w odniesieniu do pozwolenia na użytkowanie stacji paliw, jej funkcjonowanie, przy założeniu, że do stacji tej można było dojechać, a po jej terenie poruszać się, mogło rozpocząć się od chwili doręczenia tego pozwolenia na użytkowanie – art. 130 § 4 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednocześnie rzeczywiste – w pełnym zakresie użytkowanie stacji paliw mogło nastąpić najwcześniej po ułożeniu nawierzchni wewnętrznego układu komunikacji i parkingów.
Warto przy tym zauważyć, iż art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego wyłączył jedynie zastosowanie przepisu ust. 3 w odniesieniu do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. A wewnętrzny układ komunikacyjny i parkingi do tej kategorii z całą pewnością się nie zaliczają.
W orzecznictwie sądowym po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na to zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja - por. np. wyrok SN z 8 kwietnia1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie, żadna z przesłanek rażącego naruszenia prawa nie została spełniona. O ile w ogóle pozwolenie na użytkowanie z 3 grudnia 2003 r. naruszało prawo, to nie było to naruszenie oczywiste. Konstrukcja art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia "innych robót budowlanych związanych z obiektem" uniemożliwia stosownie tego warunku wydania pozwolenia na użytkowanie z określeniem terminu jego wykonania, bez posługiwanie się wykładnią funkcjonalną. Nie można zgodzić się ze składającym skargę kasacyjną, iż skutkiem zaś społeczno - gospodarczym wadliwej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, który może skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji było dopuszczenie do użytku stacji paliw, która nie mogła być legalnie wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. Albo bowiem, z uwagi na brak nawierzchni stacja przed położeniem nawierzchni bitumicznej rzeczywiście nie mogła działać albo też do czasu jej ułożenia mogła działać w ograniczonym z natury rzeczy zakresie. O nielegalnym wykorzystywaniu stacji nie mogło być w sprawie mowy.
Zauważyć przy tym należy, iż w ocenie Z. Niewiadomskiego, Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006 s. 568, niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast niewykonanie czynności wskazanych w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 3 grudnia 2003 r., została wydana na podstawie art. 59 ust. 2 czy ust. 3 Prawa budowlanego niewywiązanie się przez inwestora z nałożonych na niego obowiązków we wskazanym w decyzji terminie powodować musi wskazane wyżej konsekwencje prawne. Składający skargę kasacyjną nie ma więc racji twierdząc,, iż w konsekwencji udzielenia pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozbawił się możliwości sprawdzenia czy wewnętrzny układ komunikacyjny stacji paliw spełnia wymagania prawa.
Tak więc nie są trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania przez Sąd I instancji, iż nie naruszała rażąco prawa decyzji udzielająca pozwolenia na użytkowanie mimo niewykonania nawierzchni bitumicznej wewnętrznego układu komunikacyjnego stacji i parkingów.
Nie można uznać za trafne także zarzutów skargi kasacyjnej w postaci naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro wjazd i wyjazd ze stacji paliw nie były objęte pozwoleniem na budowę stacji paliw z dnia 4 października 2001 r., co wyraźnie stwierdzono w tym pozwoleniu, to nie mogły być one także przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zjazd z drogi wojewódzkiej jest objęty osobnym projektem i podlega zatwierdzeniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co zresztą przyznaje sam składający skargę kasacyjną. Skoro tak, to całkowicie bezzasadne jest zarzucanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem nie miał i nie mógł mieć zastosowania w sprawie udzielania pozwolenia na użytkowanie.
Skoro decyzja wydana w postępowaniu w trybie zwyczajnym nie była dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego to prawidłowo postąpił Sąd I instancji uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Tak więc, jeżeli zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, to także powiązane z nimi zarzuty naruszenia prawa procesowego nie były trafne.
Rezultatem uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wbrew temu, co podnoszono w skardze kasacyjnej, będzie to, że organ administracji będzie musiał rozpoznać konsekwencje prawne naruszenia art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (w wyroku popełniono oczywistą omyłkę wskazując na punkt 1 ust. 1) w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mówiąc inaczej, organ winien zbadać kwestię czy przedstawienie przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej na kopii mapy zasadniczej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego tych kwestii nie zbadał, to zasadne było wskazanie w wyroku na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Można ponadto zauważyć, że aczkolwiek podstawowa dla rozpoznawanej sprawy kwestia rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 i 59 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter materialnoprawny, to jednak instytucja stwierdzania nieważności decyzji uregulowana jest w przepisach art. 156 – 159 k.p.a., a więc bez wątpienia przepisach prawa procesowego. Tak więc zarzucanie Sądowi I instancji niekonsekwencji poprzez uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest niezasadne.
Na marginesie można zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym uchylono jedynie decyzję organu II instancji, Sąd uznał, że także decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skoro jednak, kwestia ta nie została podniesiona w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie może do niej się odnieść.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.