II OSK 921/22

II OSK 921/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II SA/Gl 253/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 253/21 w sprawie ze skarg M.M. i Ł.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 grudnia 2020 r. nr SKO.IX/426/4148/22/2020 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 7 października 2021 r., II SA/Gl 253/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargi M.M., Ł.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (SKO lub Kolegium) z 17 grudnia 2020 r. nr SKO.IX/426/4148/22/2020, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. (Spółka, inwestor) z 15 listopada 2019 r., którego braki formalne uzupełniono w dniu 17 stycznia 2020 r., zmienionego w dniu 11 lutego 2020 r., wydaną przez Burmistrza Miasta Ustronia (Burmistrz, organ I instancji) decyzją z 22 września 2020 r., nr L-31/2020, znak IGG.6733.00032.2019.MW, ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego na nieruchomości obejmującej część działki o nr ewid. [...], obręb [...], położonej w gminie [...], w rejonie ul. [...] dla inwestycji dotyczącej infrastruktury technicznej, polegającej na: budowie bezobsługowej instalacji radiokomunikacyjnej nr [...], tj. budowie wieży kratowej, na której zainstalowane zostaną cztery anteny sektorowe pracujące w pasmach 800 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, 900 MHz i 2100 MHz, 1 łączności mikrofalowej oraz moduły RRH; posadowieniu szaf sprzętowych na konstrukcji wsporczej u podnóża wieży oraz budowie wewnętrznej linii zasilającej na zasadach szczegółowych określonych w dalszej części decyzji oraz w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (decyzja lokalizacyjna).
2.2. W wyroku podano, że jako podstawę prawną decyzji lokalizacyjnej wskazano art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) i art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020, poz. 65 ze zm., Ugn). W jej uzasadnieniu, po przywołaniu art. 6 pkt 1 Ugn, art. 50, art. 53 ust 3, art 56 oraz art. 63 Upzp, a także § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019), wskazano, że teren inwestycyjny zlokalizowany jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych, poza terenami górniczymi, w zasięgu otuliny Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego, poza granicą wód podziemnych. Przedmiotowa działka nr [...] - poza terenem inwestycji wskazanym we wniosku - posiada grunty leśne (Ls) o powierzchni 0,0522 ha. W ocenie organu Burmistrza przebiegająca przez tę działkę trasa służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli sąsiednich nieruchomości nie koliduje z planowaną lokalizacją bezobsługowej instalacji radiokomunikacyjnej. Teren wokół planowanej inwestycji stanowią pola uprawne, lasy oraz nieruchomości zabudowane (budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zabudowa zagrodowa). Organ wskazał, iż dokonał szczegółowej analizy inwestycji pod kątem sprawdzenia jej zgodności z przepisami odrębnymi. Przeanalizowano również potencjalne zagrożenia, opierając przypuszczenia o ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz o wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy na tym terenie, na podstawie których określono możliwe tendencje w planowaniu zabudowy. Ustalono, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległościach określonych w w/w rozp. RM 2019.
2.3. W wyroku przywołano dalsze motywy decyzji lokalizacyjnej, gdzie wskazano również, że planowana inwestycja umożliwia realizację publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych na poziomie lokalnym i ponadlokalnym. Ponadto, po uwzględnieniu podanej przez inwestora równoważnej mocy promieniowaną izotropowo (EIRP) zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019 oraz faktu, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległościach określonych w w/w rozporządzeniu, uwzględniając wysokość posadowienia anten, ich parametry oraz rzeźbę terenu, stwierdzono, iż planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco ani też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem inwestycja ta nie została zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli chodzi o ocenę mocy promieniowania anten, podniesiono, za wnioskami opinii biegłego, iż równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, co wynika jednoznacznie z przepisów w/w rozp. RM 2019 (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia). Wskazano również, że na podstawie art. 106 K.p.a. i art. 53 ust. 4 Upzp, projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z właściwymi organami.
2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 253/21 kolejno wskazano, że dwa odwołania od tej decyzji wniósł Ł.S., zaś SKO powołaną na wstępie decyzją odwołania nie uwzględniło i decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana decyzja Burmistrza została wydana w trybie właściwym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w przedmiocie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta Ustronia wydał decyzję z 8 listopada 2019 r. nr SR.6220.00031.2019.JS, którą umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, a decyzja ta nie została zaskarżona. Wskazano także, iż w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa jest w rozporządzeniu, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Jednakże, Kolegium podniosło, że w orzecznictwie tym występują też stanowiska przeciwne, które uwzględniają wykładnię literalną przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. stwierdzają, że z w/w przepisów jednoznacznie wynika, iż równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, co wyklucza w tym przypadku sumowanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo pochodzącej z innej anteny zainstalowanej na tym samym obiekcie. SKO w tym przedmiocie podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, odwołujące się do literalnego brzmienia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozp. RM 2010). Nadto Kolegium podniosło, że organ I instancji dokonał właściwej oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Podniesiono również, że choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. SKO nie podzieliło również zarzutów formułowanych w stosunku do biegłego powołanego w przedmiotowej sprawie oraz do pozostałych zarzutów dotyczących przebiegu postępowania. W konkluzji SKO uznało, że decyzja Burmistrza nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, uznało odwołanie za bezzasadne.
3.1. Dalej w wyroku II SA/Gl 253/21 przywołano, że w skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Ł.S. wniósł o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie. Nadto wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ten skarżący powtórzył zarzuty sformułowane wcześniej w odniesieniu do decyzji Burmistrza (poza naruszeniem art. 63 Upzp), zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 2 pkt 5 Upzp, w zw. z art. 6 ust. 1 Ugn poprzez ich błędną interpretację i bezpodstawne uznanie, że każda inwestycja o charakterze telekomunikacyjnym jest automatycznie inwestycją celu publicznego;
2) art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 lit. a-d i pkt 8 lit. a-g rozp. RM 2010, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja nie wpływa znacząco na środowisko;
3) § 3 ust. 1 pkt 7 lit. a-d i pkt 8 lit. a-g rozp. RM 2010 poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową ocenę współczynnika EIRP dla planowanej inwestycji;
4) art. 56 Upzp, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że stanowi on przyzwolenie na pominięcie przepisu art. 3 ust. 1 Uioś;
5) art. 56 Upzp, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
3.2. W skardze Ł.S. podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 lub 3 K.p.a. - poprzez potwierdzenie braku podstaw do wyłączenia biegłego powołanego w sprawie, podczas gdy strony wskazywały na takie podstawy;
2) art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia, że organ I instancji orzekał ponad wniosek strony i korygował wniosek z urzędu, a ponad żądanie strony;
3) art. 6 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie i nierozpoznanie zarzutu skarżącego w przedmiocie zlecenia przez organ I Instancji biegłemu z zakresu telekomunikacji sporządzenia opinii także co do prawa, a następnie oparcie decyzji I instancji na ustaleniach biegłego co do prawa;
4) art. 6 i 7 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na opinii biegłego wydanej w postępowaniu I instancji w zakresie, w jakim opinia ta jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem;
5) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie i nierozpoznanie zarzutu skarżącego dotyczącego nieuwzględnienia wniosków stron w zakresie przeprowadzenia dowodów dotyczących wpływu planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzkie;
6) art. 77 § 1 K.p.a., jako konsekwencja powyższego - poprzez orzekanie na podstawie nienależycie zebranego materiału dowodowego, tj. z pominięciem materiałów dotyczących szkodliwości lub nieszkodliwości planowanej inwestycji dla życia i zdrowia ludzkiego;
7) art. 54 i 59 Upzp w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skarżącego dotyczącego niedokonania przez Organ I instancji ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na szeroko pojęty ład przestrzenny;
3.3. W uzasadnieniu swej skargi Ł.S. podkreślał powielenie przed SKO błędu organu I instancji polegającego na zakwalifikowaniu planowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, a nadto na braku dokonania sumowania tzw. współczynnika EIRP. Sformułowano również zastrzeżenia do biegłego i wydanej przez niego opinii.
3.4. Na powyższą decyzję SKO skargę do sądu administracyjnego wniósł M.M. zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:
1) art. 84 § 2 w zw. z art. 24 ust 1 pkt 1, 7, 8 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że biegły wykonujący dla spółek telekomunikacyjnych identyczne kwalifikacje, jak ta złożona w niniejszej sprawie przez inwestora, mógł w tym postępowaniu dokonać obiektywnej oceny planowanej inwestycji i tym samym podważyć swoje własne stanowisko wyrażane w innych sprawach;
2) art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3" Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. 2003, Nr 78, poz. 706; Konwencja) w związku z art. 91 ust 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g rozp. RM 2019 poprzez przyjęcie, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są 4 przedsięwzięcia stanowiące odrębne instalacje;
3) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez wskazanie w decyzji, iż organ w niniejszej sprawie prawidłowo dokonał kwalifikacji 4 oddzielnych przedsięwzięć w zakresie badania mocy EIRP, która stanowi sumę 2 anten w każdym sektorze; w istocie z zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem organu w przypadku 2 anten w każdym sektorze bada się czy każda z osobna wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; ponadto organ podważa zaufanie społeczne, ponieważ nie złożył skargi kasacyjnej od prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach, II SA/Gl 202/20 z 15 lipca 2020 r., chociaż poglądu tego nie podziela;
4) art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. nr 199, poz. 1227, Uioś) w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 rozp. RM 2019 poprzez przyjęcie, iż przedmiotem kwalifikacji są 4 niezależne przedsięwzięcia, pomimo że EIRP anten na każdym sektorze stanowi sumę oraz dokumentacja nie uwzględnienia maksymalnych tiltów anten; ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing";
5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
3.5. Skarżący M.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3.6. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargi oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności uwypuklił, co skarżący – w ocenie sądu a quo – zupełnie pomijają i nad czym organy obu instancji przeszły do porządku, że 8 listopada 2019 r. została wydana ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Ustroń nr SR.6220.00031.2019.JS umarzająca postępowanie w sprawie wydania dla przedmiotowo tożsamej inwestycji, z wniosku tego samego inwestora, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja środowiskowa). Ponieważ została ona wydana w tożsamym jak w niniejszej sprawie stanie prawnym (tożsamość uregulowań zawartych w § 3 pkt 8 rozp. RM 2010 r. i § 3 pkt 8 rozp. RM 2019, nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie to drugie rozporządzenie, a to w związku z treścią jego § 4, to treść tej decyzji kształtuje powagę rzeczy osądzonej co do kwalifikacji objętej nią inwestycji. Na zasadzie art. 16 K.p.a. jej treścią byłyby zatem związane orzekające w niniejszej sprawie organy oraz sąd rozpatrujący niniejsze skargi.
4.3. Dalej sąd wojewódzki stwierdził, że wobec wydania powyższej decyzji środowiskowej kwestia kwalifikacji spornej (planowanej) inwestycji pod tym kątem w niniejszym postępowaniu nie podlegała już badaniu, w tym m. in. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Dla rozstrzygnięcia w tym względzie sprawy – w ocenie sądu pierwszej instancji – nie mogła mieć zatem istotnego znaczenia treść analizy środowiska autorstwa mgr inż. D.F. z 2 stycznia 2020 r. Tym samym istotnego wpływu na wynik sprawy nie mogła mieć ewentualna zasadność zarzutów zgłaszanych przez skarżących co do bezstronności tego biegłego i podstaw do jego wyłączenia od występowania w tym charakterze. Wskazana wyżej i wiążąca w niniejszym postępowaniu, decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o parametry techniczne mającej zostać zainstalowanej bezobsługowej instalacji radiokomunikacyjnych, w tym mających zostać zainstalowanych anten identycznych jak przy instalacji, co do których została wydana zaskarżona decyzja. Tym samym brak było podstaw do przyjmowania na użytek postępowania o ustalenie lokalizacji tej inwestycji jako celu publicznego innych jej parametrów, czego – zdaniem sądu pierwszej instancji – faktycznie domagają się skarżący. Sąd a quo wskazał też, że decyzja ta przesądza również, że poprzez realizację spornej inwestycji nie dojdzie do naruszenia interesu skarżących w zakresie możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, a to biorąc pod uwagę miejsca dostępne dla ludności, o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 3 pkt 8 w/w rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa.
1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329; Ppsa) w związku z art. 7, 8 § 1, 9, 7 7 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez dokonania jakiejkolwiek oceny obu decyzji pod kątem czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że inwestycja, jako przedsięwzięcie nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; nie wskazanie w wyroku ilości, mocy anten objętych kontrolą sądową z jednoczesnym brakiem wskazania, jaki konkretny przepis rozp. RM z 2019 r. stanowił podstawę prawną decyzji; ponadto lakoniczne odniesienie się do zarzutów i nawet nie wskazanie, jaki jest konkretny przedmiot sporu;
2) art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji w zw. z ("art." – uwaga Sądu) 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 72 ust 1 pkt. 3 Uioś w zw. z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g w związku z § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2019 w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez nie podanie, który konkretnie przepis w/w aktu prawnego był stosowany przez oba organy i tym samym poddany kontroli sądowej; w istocie z uwagi brak określenia parametrów technicznych w decyzjach oraz wyroku niemożliwe jest postawienie zarzutów naruszenia w/w przepisów, ponieważ nie były one stosowane; z wyroku również wynika wprost, że kwestie związane z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie były analizowane tym bardziej, że organ II instancji takich ustaleń nawet nie dokonywał;
3) art. 54 ust. 1 Upzp w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi zawierać konkretnych parametrów technicznych inwestycji;
4) art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozp. RM 2019 w związku z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez uznanie, iż brak konkretnej jednostki prawnej w/w aktu prawnego nie stanowi naruszenia prawa, pomimo że w istocie uniemożliwia złożenie skargi konstytucyjnej, która musi odnosić się do konkretnego przepisu aktu prawnego.
5.2. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wobec powyższego wnosi on o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
5.3. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że przytoczenie podstawy prawnej wyroku nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy danej ustawy bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tejże ustawy (w tym aspekcie powołano jeden z judykatów). Gdy idzie o przywołanie § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM lub rozp. RM 2010, to taka jednostka redakcyjna nie występuje, co uniemożliwiać ma złożenie skargi konstytucyjnej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przywołującego doktrynalne i jurydyczne ustalenia , gdy idzie o funkcje uzasadnienia orzeczenia sądowego, zaskarżenie wyroku i polemiką z nim są utrudnione z uwagi na wadliwość jego uzasadnienia (przywołano tylko jedną niekompletną jednostkę redakcyjną rozporządzenia), tym bardziej, że decyzja środowiskowa została oparta o przepisy wcześniejszego rozporządzenia.
5.4. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. , na którą nie stawił się m in. skarżący kasacyjnie, postanowiono o dopuszczeniu do udziału w sprawie dwóch organizacji społecznych: Stowarzyszenia A. oraz Stowarzyszenia B., których przedstawicieli popierali wniesioną skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.2. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem w części podstaw kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazano, w jaki sposób sąd pierwszej instancji uchybił wskazanym przepisom – czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikowały jej jednak w stopniu uzasadniającym odrzucenie.
6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 7 7 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a.
Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Sąd za podstawę swej argumentacji i zarazem nieskuteczność szeregu zarzutów obu skarg, uwypuklił okoliczność, że odrębną decyzją środowiskową przesądzono kwalifikację przedmiotowej inwestycji, gdy idzie o jej określenie w aspekcie przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie środowiskowe Burmistrza merytorycznie w tym zakresie miała charakter powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) i decyzją tą były związane organy orzekające w sprawie lokalizacyjnej. Tym samym zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jakoby sąd pierwszej instancji miał dokonać uzasadnienia "bez dokonania jakiejkolwiek oceny obu decyzji pod kątem czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że inwestycja jako przedsięwzięcie nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" jest zupełnie chybione. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.
Nie jest także usprawiedliwione zarzucanie sądowi a quo, jakoby nie wskazano w nim, "jaki jest konkretny przedmiot sporu", tym przedmiotem była zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję lokalizacyjną odnoszącą się do budowy bezobsługowej instalacji radiokomunikacyjnej na konkretnie wskazanej w tej decyzji działce.
6.4. Z analogicznych powodów, nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut kasacyjny sformułowany w pkt 2). W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia prawa materialnego – czy chodzi o błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie tam przywołanych przepisów. Nadto przywołanie części z przepisów Konwencji nie jest jednoznaczne, gdy idzie o powołanie art. 2 tego aktu, który ma charakter rozbudowany, składając się z kilku ustępów, a odnosi się do ustaleń definicyjnych użytych w tej Konwencji, skarżący kasacyjnie nie wyłuszczył – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – którego z przepisów dotyczyć ma zarzut kasacyjny. W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto, w jaki sposób dojść miałoby w zaskarżonym wyroku do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, zobowiązującej państwa – strony Konwencji – do stosowania postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I. Sąd nie dopatruje się naruszenia art. 9 ust. 2 Konwencji, skoro stronom nie ograniczono dostępu do procedury odwoławczej czy też kontroli sądowej, której przedmiotem były rozstrzygnięcia podjęte w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
6.5. Z tych samych względów, co wyłuszczono powyżej w pkt 6.3., nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym skarżący kasacyjnie naruszenia tych przepisów upatruje w tym, że sporządzono decyzję bez podania "konkretnej jednostki redakcyjnej" rozp. RM 2019, co ma uniemożliwiać wniesienie skargi konstytucyjnej. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono wprawdzie której z decyzji dotyczy tak skonstruowana podstawa kasacyjna, niemniej w decyzjach obu instancji odniesienie się do stosownych przepisów rozp. RM 2019 znajduje się (w zaskarżonej decyzji na s. 6, 9, 10, 11, a w decyzji lokalizacyjnej na s. 9). Z tych względów zarzut braku wskazania stosownej jednostki redakcyjnej cyt. rozporządzenia, co skutkować miałoby nieskutecznością formalną potencjalnej skargi kasacyjnej Sąd ocenia jako subiektywny.
6.6. Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 54 ust. 1 Upzp w ten sposób jakoby sąd pierwszej instancji miałby przyjąć, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musiała zawierać "konkretnych parametrów technicznych". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób dostrzec takiego stwierdzenia, przeciwnie – sąd wojewódzki stwierdził, że decyzja lokalizacyjna zawiera wymienione w art. 54 Upzp elementy. Skarżący kasacyjnie zwalcza zatem wykładnię art. 54 ust. 1 Upzp, której to wykładni – tak jak wskazano w podstawie kasacyjnej – w wyroku nie zastosowano. Nie jest także usprawiedliwione wywodzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby nie określono liczby anten, ich mocy czy pochylenia. Przedmiot decyzji lokalizacyjnej został wystarczająco pod względem przedmiotowym określono, zarówno liczba anten, ich azymuty, tilty zostały określone jednoznacznie w decyzji lokalizacyjnej, nie jest także wątpliwa moc promieniowania izotropowego EIRP anten, co wyraźnie na s. 7 zaskarżonej decyzji określono.
7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegały one oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.