II OSK 921/21

II OSK 921/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 989/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6-8, art. 11, art. 40 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 49b ust. 4, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 989/20 w sprawie ze skargi P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2020 r. znak: DON.7201.69.2019.ANM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lutego 2020 r., znak DON.7201.69.2019.FSE 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 989/20, oddalił skargę P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2020 r., znak: DON.7201.69.2019.ANM, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
W lutym 2013 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestor) na istniejącej wieży antenowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w [...] przy ul. M. [...], na działce nr ewid. [...], dokonała montażu trzech dodatkowych anten sektorowych. Roboty te wykonano bez zgłoszenia właściwym organom i bez uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) prowadził postępowanie, w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), w sprawie niezgodnej z prawem rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] należącej do inwestora. W trakcie tego postępowania, PINB postanowieniem z dnia 7 lipca 2014 r., nr 36/2014, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji. Inwestor przedłożył żądane dokumenty i po wezwaniu organu uzupełnił również wskazane nieprawidłowości. W konsekwencji PINB postanowieniem z dnia 9 września 2015 r., nr 52/2015, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 375.000 zł. Inwestor wniósł zażalenie na postanowienie PINB kwestionując zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a także wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. uchylił ww. postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Pr.bud. Po rozpoznaniu skargi organizacji społecznej będącej uczestnikiem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 163/16, uchylił ww. postanowienie organu wojewódzkiego. Sąd nie podzielił kategorycznej oceny przeprowadzonych robót budowlanych przyjętej przez organ stopnia wojewódzkiego i uznał dopuszczalność wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2451/16, oddalił skargę kasacyjną inwestora od ww. wyroku WSA w Gliwicach. WINB, ponownie rozpatrując zażalenie inwestora, postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r., znak: WINB-WOA.7722.637.2015.JM, uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 9 września 2015 r., nr 52/2015 oraz ustalił na rzecz inwestora P. sp. z o.o. z siedzibą w W. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł.
P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia WINB z dnia 1 sierpnia 2019 r., podnosząc, że postępowanie było prowadzone z pominięciem Spółki, czyli właściciela stacji bazowej oraz że skierowano postanowienie do podmiotu niebędącego stroną, czyli do P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestora), któremu w dacie orzekania nie przysługiwało prawo rzeczowe do stacji bazowej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r., znak: DON.7201.69.2019.FSE (sprostowanym postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r., znak: DON.7201.69.2019.ANM), na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia 1 sierpnia 2019 r., znak: WINB-WOA.7722.637.2015.JM. Organ wskazał, że prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych przesądzona została kwestia kwalifikacji spornej inwestycji jako rozbudowy, a w konsekwencji zastosowania do niej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48-49 Pr.bud. W ocenie GINB, organ wojewódzki prawidłowo podzielił ocenę PINB co do tego, że przedłożona dokumentacja spełniała wymagania przewidziane prawem. Tym samym oceny wymagała jedynie prawidłowość wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Organ wojewódzki nie podzielił ustaleń PINB polegających na zakwalifikowaniu rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii XXIX - wolno stojące kominy i maszty oraz elektrownie wiatrowe. WINB stwierdził, że: "(...) sama konstrukcja wieży antenowej, na której wykonano roboty objęte niniejszym postępowaniem jest legalna. Nie można zatem w niniejszym postępowaniu, dla ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przywoływać kategorii XXIX obiektu budowlanego tak, jakby owa wieża antenowa była nielegalna. (...) właściwa dla rozpatrywanej sprawy kategoria obiektu to kategoria VIII - inne budowle. W tej sytuacji wyliczenie opłaty legalizacyjnej przedstawia się następująco: s (500 x 50) x k (5,0) x w (1,0) co powoduje, że należna opłata legalizacyjna wynosi 125.000,00 zł (...)". W związku z powyższym, w ocenie GINB, trudno organowi wojewódzkiemu zarzucić rażące naruszenie prawa. GINB wyjaśnił również, że bezsprzecznie P. sp. z o.o. z siedzibą w W. była inwestorem rozbudowy stacji bazowej, a zatem w świetle art. 52 Pr.bud. dopuszczalne było skierowanie postanowienia do tej Spółki. Organ wskazał przy tym, że co do zasady właściwszym jest kierowanie rozstrzygnięć w postępowaniu legalizacyjnym do podmiotu posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże skierowanie rozstrzygnięcia do inwestora nieposiadającego takiego prawa nie powoduje, że takie rozstrzygnięcie obarczone jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, wykładnia art. 52 Pr.bud., w szczególności w zakresie omawianego zagadnienia, nie jest jednolita, a wymienienie w tym przepisie inwestora, właściciela i zarządcy obiektu budowlanego na zasadzie alternatywy wyklucza przyjęcie, że wybór któregoś z tych podmiotów może przesądzać o obarczeniu postanowienia wadą nieważności. Zarzuty pominięcia Spółki w badanym postępowaniu, jako zarzuty o charakterze procesowym, a nie materialnoprawnym, a ponadto odpowiadające przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W rezultacie GINB stwierdził, że postanowienie organu wojewódzkiego z dnia 1 sierpnia 2019 r. nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
GINB powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie, podtrzymując argumentację w nim przedstawioną.
Spółka nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem GINB z dnia 12 marca 2020 r. pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Spółka zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 Pr.bud. i w zw. z art. 49b ust. 4 Pr.bud., jak również w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 40 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB, pomimo że wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa procesowego, powodującym skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, jako że skierowano postanowienie do podmiotu, który od 31 sierpnia 2018 r. nie jest stroną postępowania; ponadto organ zaniechał doręczenia postanowienia byłemu oraz obecnemu właścicielowi stacji bazowej i poprzestał na jego doręczeniu byłemu pełnomocnikowi P. sp. z o. o. z siedzibą w W.; 2) art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie nieważności postanowienia WINB, pomimo że zapadło ono w wyniku przeprowadzenia przez organ wojewódzki postępowania w taki sposób, że nie budziło to zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a to poprzez zaniechanie doręczenia postanowienia skarżącej, której bezsprzecznie przysługuje przymiot strony postępowania jako właścicielce od 31 sierpnia 2018 r. ww. stacji bazowej; 3) art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia prawnej i faktycznej podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia, dlaczego za dopuszczalne i nie naruszające prawo w sposób rażący uznaje się doręczenie postanowienia pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo wygasło, a jednocześnie zaniechano doręczenia tego postanowienia skarżącej; naruszenie ww. przepisów, w ocenie skarżącej, polegało również na uznaniu za dopuszczalne skierowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 4 Pr.bud. do podmiotu, który nie był inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu, w rozumieniu art. 52 Pr.bud.; 4) art. 52 w zw. z art. 49b ust. 4 Pr.bud., poprzez nałożenie opłaty legalizacyjnej na podmiot, który w dacie orzekania nie był ani inwestorem w rozumieniu art. 52 Pr.bud., ani właścicielem czy tez zarządcą przedmiotowej stacji bazowej, co jest sprzeczne z normą wyrażoną w powołanych przepisach.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z materiałów zgromadzonych w aktach, w tym z odpisu z KRS wystawionego dla oryginalnego inwestora, który to odpis został złożony do GINB w dniu 29 sierpnia 2019 r. wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB wynika, że w kwietniu 2018 r. doszło do podziału P. sp. z o.o. z siedzibą w W. przez przeniesienie części jej majątku na rzecz spółki P. [...] sp. z o.o., zgodnie z planem podziału ogłoszonym 28 lutego 2018 r. Informacja ta zawarta jest na stronie 22 z 25 odpisu KRS w Rubryce 4 - Informacja o połączeniu, podziale lub przekształceniu, Podrubryka 1 (czwarta kolejna podrubryka o tym oznaczeniu). W odpisie z KRS nie jest wskazana skarżąca spółka (P. [...] sp. z o.o.) lecz spółka P. [...] sp. z o.o. Sam wpis odsyła do planu podziału, który nie jest jednak dostępny w formie elektronicznej. Z treści wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym nie wynika oczywiście fakt przeniesienia przedmiotowej stacji bazowej nr [...] na nową spółkę. Można więc przypuszczać, że WINB wydając kwestionowane postanowienie z dnia 1 sierpnia 2019 r. nie sprawdził treści wpisów dotyczących inwestora i zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Można jednak przypuszczać również, że nawet gdyby takiego sprawdzenia dokonano, organ wojewódzki nie uzyskałby informacji o zmianie właściciela stacji bazowej. Jednocześnie w aktach sprawy na dzień wydania kwestionowanego postanowienia WINB nie znajduje się żadne zawiadomienie skierowane przez inwestora lub przez skarżącą lub ich pełnomocników profesjonalnych do organu wojewódzkiego, bądź do organu powiatowego prowadzącego postępowanie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji zauważył, że istotną okolicznością jest również fakt, że powoływane postanowienie zostało wydane w trakcie postępowania toczącego się od 2013 r. WINB wydał bowiem wskazany akt po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r. utrzymującym w mocy uchylenie wcześniejszego postanowienia WINB. Kwestionowane postanowienie z dnia 1 sierpnia 2019 r. nie było więc pierwszym aktem w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym. Organ wojewódzki mógł zatem przyjąć, choćby na podstawie domniemania faktycznego, że tożsamość inwestora i jednocześnie właściciela przedmiotowej stacji bazowej nie uległa zmianie. GINB rozpatrując wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z dnia 1 sierpnia 2019 r. uznał, że doręczenie postanowienia oryginalnemu inwestorowi jest niezgodne z prawem, stwierdził jednakże, że naruszenia takiego nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że w pełni podziela stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia 12 marca 2020 r. oraz poprzedzającym je postanowieniu z dnia 7 lutego 2020 r. W rozpatrywanej sprawie można twierdzić, że przepis nakazujący skierować postanowienie WINB do strony postępowania wymagał interpretacji ze względu na szczególne okoliczności faktyczne sprawy. Nie jest bowiem między innymi niedorzeczne rozumowanie per analogiam na podstawie art. 41 § 1 k.p.a. nakazującego stronie oraz jej przedstawicielom i pełnomocnikom zawiadomienie organu administracji publicznej o zmianie adresu strony. Wskazany przepis nie odnosi się wprost do zmiany tożsamości strony postępowania w sytuacji, gdy zmiana taka następuje w wyniku podziału spółki i przeniesienia części majątku spółki na inną spółkę. W rozpatrywanej sprawie oczekiwanie skarżącej, że lakoniczny wpis pod pozycją nr 38 w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego wystawionego dla inwestora stanowi skuteczny sposób powiadomienia organu o zmianie właściciela stacji bazowej, w związku z którą toczy się postępowanie legalizacyjne, należy uznać za co najmniej bardzo wątpliwe. W aktach sprawy nie znajduje się również żaden dokument potwierdzający wygaśnięcie przed 1 sierpnia 2019 r. pełnomocnictwa wystawionego przez inwestora profesjonalnemu pełnomocnikowi. Informacja o takim fakcie prawnym zawarta została dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się do zmiany właściciela przedmiotowej stacji bazowej, Sąd podkreślił, że o takiej zmianie organ nie mógł się dowiedzieć również z innego publicznie dostępnego źródła objętego domniemaniami prawnymi odnoszącymi się do informacji ujawnionej we wpisie do rejestru. W aktach sprawy nie został bowiem zamieszczony odpis z księgi wieczystej założonej dla nieruchomości, na której zlokalizowana jest rozbudowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Nie można było zatem ustalić w dniu 1 sierpnia 2019 r., jaki podmiot jest właścicielem zabudowanej nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] i położonej w [...] przy ul. M. [...]. Nie można również żądać, aby organ administracji prowadząc ponowne postępowanie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej dokonywał tak szczegółowego badania okoliczności przedmiotowych i podmiotowych sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności nie można zatem twierdzić, że w badanej sprawie spełniona była przesłanka jasności art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., czyli przepisów prawnych nakazujących skierowanie postanowienia z dnia 1 sierpnia 2019 r. do prawidłowo oznaczonej strony. Nie jest bowiem oczywistym wniosek, że niewiedza o zmianie tożsamości strony lub o właścicielu przedmiotu stosunku prawnego, nie zwalnia organu administracji z odpowiedzialności za naruszenie powołanych przepisów prawa. Brak oczywistości przepisów w rozpatrywanej sprawie nie pozwala jednak na stwierdzenie nieważności postanowienia WINB. W świetle analizy stanu prawnego w związku z okolicznościami faktycznymi sprawy można przyjąć, że WINB pozostawał w usprawiedliwionym stanie niewiedzy co do zmiany właściciela przedmiotowej stacji bazowej nr [...], ale także co do zmiany inwestora. Co najmniej od 2013 r. inwestorem, który niezgodnie z prawem dokonał rozbudowy obiektu budowlanego, jakim jest wieża antenowa stacji bazowej, była spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Nie mając żadnej wiedzy o zmianach podmiotowych w tym zakresie organ wojewódzki wydając postanowienie z dnia 1 sierpnia 2019 r. kierował ten akt do oryginalnego inwestora. Inwestor jest bowiem jednym z rodzajów podmiotów (obok właściciela i zarządcy obiektu budowlanego), na które zgodnie z art. 52 Pr.bud. nałożony jest obowiązek dokonania na własny koszt czynności przewidzianych m.in. w art. 48 Pr.bud. W tym sensie można więc przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia art. 52 Pr.bud., które miałoby charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na ogromną różnorodność stanów faktycznych orzecznictwo sądów administracyjnych interpretujących powołany art. 52 Pr.bud. jest również rozbieżne i w tym zatem zakresie nie można twierdzić, że przepis prawny naruszony przez organ przy wydaniu kwestionowanego aktu był jasny w takim sensie, jaki pozwala na stwierdzenie, że ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. Sąd podzielił również pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że naruszenie prawa polegające na niezapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 1 sierpnia 2019 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jest przesłanką upoważniającą do żądania wznowienia postępowania, a nie przesłanką nieważności aktu kończącego postępowanie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowień GINB, ew. o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:
a) niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 oraz w zw. z art. 49b ust. 4 Pr.bud., w zw. z art. 6, 7, 8 i 11 oraz art. 40 § 2 k.p.a. oraz polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB, pomimo iż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa procesowego, powodującym skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, jako że skierowano postanowienie do podmiotu, który od 31 sierpnia 2018 r. nie jest stroną postępowania, a nadto zaniechaniu doręczenia postanowienia byłemu oraz obecnemu właścicielowi stacji bazowej i poprzestanie na jej doręczeniu byłemu pełnomocnikowi P. sp. z o. o.;
b) niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., poprzez pozostawienie w obrocie prawnym nieważnego postanowienia WINB, pomimo iż zapadło ono w wyniku przeprowadzenia przez WINB postępowania w taki sposób, iż nie budziło to zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a to poprzez zaniechanie doręczenia postanowienia skarżącej kasacyjnie, której bezsprzecznie przysługuje przymiot strony postępowania, jako właścicielce od dnia 31 sierpnia 2018 r. stacji bazowej telefonii komórkowej, która w toku przedmiotowego postępowania ma być legalizowana;
c) niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., polegającego na zaniechaniu wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia, dlaczego za dopuszczalne i nie naruszające prawa w sposób rażący uznaje doręczenie postanowienia pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo wygasło wiele lat temu, a jednocześnie zaniechaniu doręczenia jego skarżącej kasacyjnie, a nadto uznanie za dopuszczalne skierowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 4 Pr.bud., do podmiotu nie będącego inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu, w rozumieniu art. 52 ww. ustawy;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 52 w zw. z art. 49b ust. 4 Pr.bud., poprzez zaakceptowanie nałożenia opłaty legalizacyjnej na podmiot, który w dacie orzekania nie był ani inwestorem w rozumieniu art. 52 ww. ustawy, ani właścicielem, czy też zarządcą stacji bazowej, co jest wprost sprzeczne z dyspozycją ww. przepisów Pr.bud.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, w zakresie w jakim została oparta na naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 w zw. art. 126 i art. 7 k.p.a.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że niniejsza sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w trybie stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Także rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową, gdy wadę oparto nie na oczywistym naruszeniu przepisu, lecz na jego wykładni kształtowanej przez orzecznictwo. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1083/21; z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19; z dnia 10 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1745/19; z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21). Powyższe rozważania wyrażone na tle stwierdzenia nieważności decyzji należy odnieść także do postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności postanowienia. Do postanowień stosuje się bowiem odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie (art. 126 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki niewadliwie ocenił, że z uwagi na ogromną różnorodność stanów faktycznych orzecznictwo sądów administracyjnych interpretujących art. 52 Pr.bud. jest rozbieżne i w tym zatem zakresie nie można twierdzić, że przepis prawny naruszony przez organ przy wydaniu kwestionowanego aktu był jasny w takim sensie, jaki pozwala na stwierdzenie, że ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. była inwestorem rozbudowy stacji bazowej, a organ administracji nie miał wiedzy odnośnie dokonanej w sierpniu 2018 r. zmiany po stronie właściciela, zatem można uznać, mając na względzie treść art. 52 Pr.bud. (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51), że dopuszczalne było skierowanie postanowienia do tej Spółki. Podobnie należy ocenić kwestię związaną z pełnomocnictwem. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie twierdzenia Sądu I instancji, na tle art. 41 k.p.a., że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający wygaśnięcie przed 1 sierpnia 2019 r. pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora (P. sp. z o.o. z siedzibą w W.) profesjonalnemu pełnomocnikowi.
Zdaniem Składu orzekającego odróżnić natomiast należy sytuację, w której błąd w odniesieniu do strony może stanowić rażące naruszenie prawa od sytuacji, w której błąd taki może stanowić przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania lub - inaczej mówiąc - w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Chodzi tu o skierowanie decyzji do osoby, co prawda niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej jako strona postępowania. Istota nieważności decyzji w tym przypadku wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. Decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna, dlatego organy powinny za pomocą wszelkich środków dowodowych ustalić aktualny krąg stron postępowania. Bez znaczenia pozostają natomiast przyczyny, dla których podmiot będący stroną postępowania utracił ten status - kwestie te mogą stanowić przedmiot rozważań i rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Organy nie mogą przecież badać zdarzeń prawnych, które tę zmianę spowodowały, np. stały się podstawą następstwa prawnego, lecz muszą je odnotować jako element stanu faktycznego sprawy i wyciągnąć z nich właściwe wnioski co do zakresu podmiotowego prowadzonego w niej postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1905/22; z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2235/19; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/19; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 478/13; R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023 - art. 156 k.p.a.). Powyższe należy odnosić także do postanowień.
W niniejszej sprawie, jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie, postanowienie WINB z dnia 1 sierpnia 2019 r. zostało skierowane do podmiotu, który od 31 sierpnia 2018 r. nie jest stroną postępowania. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, podobnie jak w skardze do Sądu I instancji, skarżąca Spółka odwołuje się do okoliczności, iż Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 31 sierpnia 2018 r. wydał postanowienie o wpisie podziału P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wpisanej do rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...], pod numerem KRS [...] (P.) przez przeniesienie części majątku P., stanowiącej zorganizowaną część przedsiębiorstwa, na P. [...] sp. z o.o. (dawniej P. [...] sp. z o.o.), w trybie art. 529 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z art. 531 § 1 Kodeksu spółek handlowych Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki P. przypisane Spółce w planie Podziału z dnia 26 lutego 2018 r. (dostępny na stronie internetowej Spółki: [...]). W pkt II Załącznika nr 1 do Planu podziału wskazano, iż do P. [...] sp. z o.o. przeniesione zostały składniki majątkowe niezbędne do prowadzenia działalności polegającej na budowie i utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, w pkt [...] Tabeli nr [...] Załącznika nr 1 do Planu podziału stacja bazowa [...] [...], a w pkt [...] Tabeli nr [...] Załącznika nr 1 do Planu podziału umowa dzierżawy gruntu, na którym stoi ww. stacja bazowa zostały przypisane P. [...] sp. z o.o.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji, nie dość wnikliwie odniosły się do tej informacji, analizując ją jedynie pod kątem ewentualnej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie tymczasem powinny dokonać weryfikacji tej informacji przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. W sytuacji gdyby faktycznie analiza dokumentów potwierdziła ww. okoliczność należałoby uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. WINB bowiem postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. (ustalając na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. opłatę legalizacyjną) orzekałby o prawach i obowiązkach podmiotu, który utracił interes prawny do występowania w toczącym się postępowaniu. Postanowienie to kształtowałoby sytuację prawną podmiotu, który nie powinien być jego adresatem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GINB z dnia 7 lutego 2020 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.