II OSK 917/22

II OSK 917/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2355/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2355/21 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r. nr 1451/2021 w przedmiocie nakazu opracowania ekspertyzy technicznej budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia 22 lipca 2021 r. nr 30/2021, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz K.K. kwotę 1.157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2355/21, oddalił skargę K.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 września 2021 r., nr 1451/2021, którym organ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z 22 lipca 2021 r., nr 30/2021, nakazujące opracowanie ekspertyzy technicznej samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr [...] w miejscowości [...], w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin na wykonanie powyższego obowiązku - 3 miesiące od otrzymania postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że w trakcie dwukrotnie przeprowadzonych oględzin (w dniach 10 sierpnia 2016 r. i 16 lipca 2021 r.) organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] w miejscowości [...] znajduje się budynek garażowy o wymiarach 3,20 m x 5,15 m o konstrukcji szkieletowej drewnianej, obity blachą z dachem dwuspadowym o wysokości 2,47 m. Obiekt usytuowany jest w odległości 4,6 m od istniejącego budynku usługowego na działce nr [...] oraz w odległości około 12,20 m od istniejącego budynku wielorodzinnego. Budynek został wykonany w 1986 r. Ustalono, że garaż znajduje się w ciągu 49 innych budynków o podobnej konstrukcji i wysokości wybudowanych w podobnym okresie. W treści protokołu z 16 lipca 2021 r. wskazano na konieczność opracowania ekspertyzy technicznej na okoliczność udokumentowania, że przedmiotowy garaż nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
W związku z powyższymi ustaleniami organ pierwszej instancji postanowieniem z 22 lipca 2021 r., działając na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 z 1974 r. poz. 229), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r., nakazał skarżącej opracowanie ekspertyzy technicznej samowolnie wybudowanego budynku garażowego, zawierającej ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku garażowego w zakresie przepisów przeciwpożarowych i stanu technicznego, sporządzonej przez osobę uprawnioną. Organ powiatowy wyznaczył 2-miesięczny termin na sporządzenie przedmiotowej ekspertyzy.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie skarżącej zaskarżonym postanowieniem uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył inwestorowi nowy, trzymiesięczny termin na dostarczenie ekspertyzy, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zażaleniu, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazany przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że obecnie tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz określa art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego oraz jakości wykonanych robót przy przedmiotowym budynku garażowym, w szczególności w kontekście przepisów przeciwpożarowych. W ocenie organu odwoławczego materiał, z jakiego wykonano konstrukcję obiektu oraz jego usytuowanie (w sąsiedztwie budynku usługowego, mieszkalnego oraz w ciągu 49 tego samego rodzaju garaży), determinują konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzona kontrola nie dała możliwości oceny stanu technicznego obiektu i jego bezpieczeństwa w zakresie przepisów przeciwpożarowych, albowiem pomimo wiedzy specjalistycznej z zakresu normowanego Prawem budowlanym, nie ma bowiem możliwości przy jej użyciu w toku zwykłych czynności (oględzin budynku) dokonać kompleksowej i szczegółowej oceny w powyższym zakresie.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przyjęta przez organ pierwszej instancji wadliwa podstawa prawna rozstrzygnięcia w postaci art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. została dostrzeżona i naprawiona przez organ odwoławczy, który prawidłowo dokonał merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącej w świetle art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w sposób wystarczający wykazały, iż w sprawie występują wątpliwości co do stanu technicznego budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], zwłaszcza w kontekście bezpieczeństwa przeciwpożarowego, uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wskazano, podstawą dla wydania kontrolowanych rozstrzygnięć były ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji wskazujące, iż przedmiotowy budynek jest konstrukcji szkieletowej drewnianej i jest usytuowany w odległości 4,6 m od istniejącego budynku usługowego na działce nr [...] oraz w odległości około 12,2 m od istniejącego budynku wielorodzinnego. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie spornego budynku po obu jego stronach znajdują się inne obiekty o podobnym charakterze. W świetle tego Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego oraz jakości wykonanych robót przy garażu, w szczególności w kontekście przepisów przeciwpożarowych, których usunięcie wymaga sporządzenia specjalistycznej ekspertyzy technicznej co do stanu technicznego.
W skardze kasacyjnej K.K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi, w tym zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bez wskazania przyczyn, dla których to nastąpiło, co znacząco utrudnia poznanie rozumowania Sądu, jak również poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia wobec braku uzasadnienia w zakresie zarzutów skargi, a także przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niepełnej i wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej, co w konsekwencji implikuje wniosek, iż nie doszło przez Sąd pierwszej instancji do rozpoznania istoty sprawy w związku z pominięciem i brakiem odniesienia się do tego co było przedmiotem skargi i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, przyjmując bezkrytycznie, że organ drugiej instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji prawidłowo i na prawidłowej podstawie prawnej wydane zostało w sprawie skarżone postanowienie;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. art. 151 p.p.s.a. polegającym na:
a) oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu niebędącego związanym granicami skargi dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było podjęcie środków w celu usunięcia naruszenia prawa, tj. jego obowiązkiem było uchylenie całości postanowienia i ewentualnie orzeczenie na właściwej podstawie prawnej względnie umorzenie postępowania,
b) niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia prawa przez organ drugiej instancji i powielenie tego samego błędu polegającego na prawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie właściwą podstawą prawną nałożenia obowiązku na skarżącą może być art. 81c Prawa budowalnego z 1994 r., a mimo to uchyleniu przez organ drugiej instancji tylko częściowo postanowienia organu pierwszej instancji (wyłącznie w zakresie terminu) czym faktycznie spowodował zastosowanie normy zawartej w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., czyli doszło do prawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego pod stan faktyczny, ale mimo to dopuszczono się do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązujący przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r.;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie narusza ww. przepisy prawa poprzez naruszenie zasad: praworządności, pogłębiania zaufania do organów administracji a zatem istnienia usprawiedliwionych podstaw dla uwzględnienia skargi;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji odpowiada prawu, podczas gdy organ ten nie podał przyczyn, a także nie wyjaśnił zasadności przesłanek rozstrzygnięcia ograniczając się do lakonicznych i generalnych stwierdzeń, że rozpatruje odwołanie w trybie przesłanek art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie dokonując zmiany podstawy prawnej postanowienia na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie objętego skargą postanowienia pomimo istniejącego naruszenia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiającego się w jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy części zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z 22 lipca 2021 r., bowiem tym działaniem organ administracji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego podstawą jest błędna bowiem nieobowiązująca podstawa prawna, tj. art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. a tym samym dopuścił do występowania w obrocie prawnym decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, która nie może się w nim ostać.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię wobec uznania, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zostały spełnione przesłanki zawarte w powyższym przepisie, a uzasadniające nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej;
- art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu, podczas gdy przepis w dacie orzekania organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji nie obowiązywał i nie mógł mieć zastosowania a oddalenie skargi WSA w konsekwencji spowodowało ostatecznie utrzymanie postanowienia opartego na art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. (wtórne naruszenie prawa materialnego), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującym, iż "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym", którego integralnym elementem jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, w ramach której obywatel ma prawo oczekiwać pewności w prawidłowym stosowaniu prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie rozprawy, a także wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi.
Postanowieniem z 18 maja 2022 r., II OSK 917/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu ze względu na zasadność zarzutów naruszenia art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku wykazania konkretnych okoliczności, wypełniających normatywne przesłanki obciążenia strony postępowania obowiązkiem przedłożenia oceny technicznej obiektu.
Natomiast niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 6, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którymi skarżący dąży do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, który zaakcentował nielegalne postanowienie wojewódzkiego organu nadzoru oparte na nieistniejącej podstawie prawnej z art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r.
Skarżąca kasacyjnie błędnie upatruje nieprawidłowości zaskarżonego postanowienia w utrzymaniu nim w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zobowiązującego skarżącą kasacyjnie do przedłożenia oceny stanu technicznego garażu na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który nie obowiązuje. W administracyjnym toku instancji uruchomionym zażaleniem skarżącej kasacyjnie, wojewódzki organ nadzoru, działając jako organ powtórnie, merytorycznie rozpoznający kwestię incydentalną, dowodową w jej całokształcie, zweryfikował przesłanki obciążenia skarżącej obowiązkiem przedłożenia opinii o stanie technicznym garażu w świetle dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uznając trafnie, że do obiektu budowlanego wybudowanego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. O ile kwestia samej trafności wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie budziła zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie, o tyle zmiana tej podstawy prawnej na etapie postępowania odwoławczego i utrzymanie w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego opartego o wadliwą podstawę stanowi dla niej naruszenie, które uzasadniało uchylenie obu rozstrzygnięć organów administracji, czego błędnie nie dostrzegł Sąd a quo. Z taką argumentacją nie można się zgodzić.
Wskazać należy, że zasadniczo, jeśli organ odwoławczy uzna decyzję organu pierwszej instancji za wadliwą winien ją uchylić i - przy braku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. - wydać decyzję reformatoryjną (w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie jest jednak naruszeniem przepisów k.p.a., w tym art. 15 k.p.a. ani art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdzi prawidłowość rozstrzygnięcia przy jednoczesnej zmianie podstawy prawnej, która jednak nie zmienia sytuacji prawnej strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego (zażaleniowego) nie jest wyłącznie weryfikacja decyzji lub postanowienia, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zakres tego rozstrzygnięcia jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu bądź zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności rozstrzygnięcia, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia. Przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi bowiem do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym.
Zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego istoty przedmiotowej sprawy, która wyraża się w stwierdzeniu ziszczenia się przesłanek obciążenia strony obowiązkiem dostarczenia opinii technicznej, albowiem organ odwoławczy uznał je za trafne w świetle przesłanek z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
W tym zakresie stanowisko Sądu a quo zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione w sposób respektujący wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w wystarczającym stopniu odnoszące się do zasadniczych zarzutów skargi. Z treści tego uzasadnienia w sposób niewątpliwy wynika, jaka motywacja legła u podstaw zaakceptowania jako prawidłowej, nowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zastosowanej przez organ odwoławczy i z jakich przyczyn upatrywane w tym przez skarżącą kasacyjnie nieprawidłowości nie potwierdziły się.
Zasadnie natomiast skarżąca kasacyjnie podważyła prawidłowość zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowiącego właściwą podstawę nałożenia obowiązku, który przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, wykraczającej poza kompetencje merytoryczne pracowników organu nadzoru.
Nie ma przy tym wątpliwości, że w świetle zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w którym główny ciężar inicjatywy dowodowej i odpowiedzialności za ustalenie okoliczności faktycznych ponosi organ administracji, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione. Zaznaczyć należy, że przy ocenie zasadności żądania ekspertyzy przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. z pola widzenia nie można stracić szczególnych uwarunkowań postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które posługują się przy wykonywaniu swoich ustawowych zadań wyspecjalizowanymi pracownikami posiadającymi ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Wskazany przepis winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 10 września 2013 r., II OSK 917/12, z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2778/19).
O ile uzewnętrznione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywy rozstrzygnięcia nie odbiegają od przedstawionego wyżej sposobu interpretacji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przyjętego w orzecznictwie, o tyle ocena jego zastosowania przez organy nadzoru w okolicznościach niniejszej sprawy nie była prawidłowa. Żaden z orzekających organów nie wykazał spełnienia ustawowych przesłanek nałożenia obowiązku przedłożenia opinii technicznej w konkretnych okolicznościach faktycznych.
W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego objęto obiekt budowlany w postaci garażu, którego nieskomplikowaną konstrukcję i długotrwałe już istnienie na nieruchomości (od 1986 r.) potwierdza materiał uzyskany w trakcie oględzin. Ustalono, że garaż usytuowany jest w ciągu 49 podobnych obiektów, w stosunku do których organy nadzoru nie podjęły tożsamej interwencji nadzorczej. Organ odwoławczy na podstawie ustaleń, z których wynika, że garaż o konstrukcji szkieletowej drewnianej jest usytuowany w odległości 4,6 m od budynku usługowego na działce nr [...] oraz w odległości 12,2 m od budynku wielorodzinnego, stwierdził, że materiał, z którego wykonano konstrukcję oraz usytuowanie garażu determinują konieczność zobowiązania strony do przedłożenia ekspertyzy technicznej umożliwiającej dokładne ustalenie stanu obiektu zwłaszcza w aspekcie wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Organ drugiej instancji powołując się na szkieletową drewnianą konstrukcję garażu oraz jego usytuowanie względem sąsiednich budynków oraz pozostałych garaży ograniczył się wyłącznie do wskazania ujawnionych okoliczności stanu faktycznego abstrahując od ich wpływu na powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonanych robót budowlanych czy stanu technicznego garażu.
Nie wykluczając kompetencji organu nadzoru do skorzystania z instrumentu dowodowego przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w celu wykazania, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), zastrzec należy, że może to uczynić, gdy poweźmie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem środek dowodowy przewidziany w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. może znaleźć zastosowanie do samowoli ocenianych w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., gdy wystąpi stan wypełniający hipotezę tego przepisu, a zatem ziszczą się przesłanki normatywne tam przewidziane.
W uzasadnieniu postanowień organów nadzoru budowlanego takich przesłanek nie wykazano, ograniczając się do opisania wykonanych robót budowlanych oraz wyeksponowania potrzeby sprawdzenia stanu garażu z punktu widzenia wymogów przeciwpożarowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, procedując w ten sposób nie wykazano, aby niezbędne było pozyskanie opinii technicznej do weryfikacji przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a przynajmniej żaden z organów nie wskazał takich okoliczności, które by to uzasadniły.
Zarówno materiał, z którego wykonany jest garaż, jak i jego położenie w pierwszej kolejności powinny zostać ocenione w świetle aktualnych przepisów technicznych określających wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, co pozostaje w zakresie kompetencji wyspecjalizowanych służb nadzoru budowlanego. Nie wykazano, aby wykonanie tego zadania było w niniejszej sprawie niemożliwe we własnym zakresie organu nadzoru, a gołosłowne stwierdzenie, że: "pomimo wiedzy specjalistycznej z zakresu normowanego Prawem budowlanym, nie ma możliwości przy jej użyciu w toku zwykłych czynności (oględzin budynku) dokonać kompleksowej i szczegółowej oceny w powyższym zakresie (w szczególności co do bezpieczeństwa w zakresie przepisów przeciwpożarowych przedmiotowego budynku)", jest daleko niewystarczającym uzasadnieniem dla zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zastrzeżenia w tym zakresie potwierdza okoliczność, na którą trafnie zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, że w obu protokołach z oględzin przeprowadzonych na nieruchomości 10 sierpnia 2016 r. i 16 lipca 2021 r. czterech pracowników powiatowego organu nadzoru budowlanego, w tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim, potwierdziło własnoręcznymi podpisami stwierdzenie, że "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia nie występuje".
Organy nadzoru budowlanego nie wykazały zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpienia ustawowej przesłanki nałożenia obowiązku przedłożenia opinii technicznej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się do wskazania zakresu koniecznej oceny wykonanych robót (w aspekcie wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego), nie wykazuje jednak dlaczego organ nabrał wątpliwości, o jakich mowa w art. 82c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r Organ nadzoru budowlanego obowiązany był uargumentować, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego oraz na czym te wątpliwości polegają. Ponadto, nie jest przekonujące stwierdzenie organu odwoławczego, że ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły w efekcie do powstania obiektu o nieskomplikowanej konstrukcji, wykracza poza możliwości pracowników nadzoru budowlanego, gdyż nie jest możliwa w toku zwykłych czynności dowodowych (oględziny). Tymczasem ocena przesłanek legalizacji z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonywana jest w oparciu o relewantne ustalenia stanu faktycznego poczynione zazwyczaj w toku oględzin w terenie i ich ocenę w świetle wymogów, w tym techniczno-budowlanych, obowiązującego prawa. Zasadniczo zabieg ten pozostaje w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, a ewentualna możliwość posłużenia się zewnętrznym źródłem wiedzy specjalistycznej musi być uzasadnione przy zachowaniu racjonalnych proporcji, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, w tym odnoszących się do samego obiektu.
Skoro organy nadzoru budowlanego nie wykazały okoliczności faktycznych związanych z przesłankami materialnymi, pozwalających na zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to stwierdzenie potrzeby zobowiązania skarżącej do dostarczenia opinii technicznej garażu, zaakceptowane przez Sąd a quo, było przedwczesne i nieprawidłowe. W konsekwencji za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów, uznając, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi (100 zł), od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 (840 zł).