II OSK 917/06

II OSK 917/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Maria Rzążewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 940/05 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-03-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maria Rzążewska Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 940/05 w sprawie ze skargi J. R. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2005 r. nr [....] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie rozbudowy fermy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 940/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. R. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], w przedmiocie rozbudowy fermy lisów.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, na skutek pisma J. S. z dnia [...] lutego 2005 r., przeprowadził postępowanie w sprawie rozbudowy fermy lisów K. K., zlokalizowanej na osiedlu Z. w B. i na podstawie zebranego materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] marca 2005 r., orzekł o odmowie ingerencji organu w tej sprawie.
Od przedmiotowej decyzji J. S. odwołał się do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, który decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że K. K. posiada pozwolenie na lokalizację fermy lisów w Z. na działce o nr geod. [...], wydane w formie decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] lipca 1983 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego organu I instancji wynika, iż przedmiotowa ferma istnieje obecnie na działce o nr geod. [...], powstałej w 1983 r. w wyniku podziału działki o nr geod. [...] na działki o nr geod. [...] i [...]. Z planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1983 r. o pozwoleniu na budowę budynku socjalno-gospodarczego na działce o nr geod. [...] wynika ponadto, że także przedmiotowy budynek zaprojektowano na terenie fermy lisiej w miejscu obecnej działki o nr geod. [...]. Wobec powyższego nie ma, zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości, co do prawidłowości lokalizacji przedmiotowej fermy.
Organ nadzoru budowlanego zauważył ponadto, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadzone zostały ponowne oględziny przedmiotowej fermy, podczas których stwierdzono, że działka o nr geod. [...] ogrodzona jest od strony działek sąsiednich ogrodzeniem wykonanym z siatki na słupkach metalowych, a na pewnych odcinkach wykonanym z przęseł drewnianych. Całość ogrodzenia ma wysokość poniżej 2,20 m. Na przedmiotowej działce istnieje dodatkowe wewnętrzne pełne ogrodzenie drewniane o wysokości poniżej 2,20 m, wewnątrz którego stoją klatki ze zwierzętami. Organ ustalił, iż roboty budowlane wykonane przez K. K. w miesiącach lipiec-sierpień 2004 r. polegały na remoncie części starego ogrodzenia między działkami i wykonaniu nowego fragmentu ogrodzenia wewnętrznego od strony działki o nr geod. [...], stanowiącej własność J. S. Wysokość wykonanego ogrodzenia nie przekracza 2,20 m, a jego odległość od ogrodzenia działki o nr geod. [...] wynosi 23,00 m. Nowe wewnętrzne ogrodzenie wydzieliło z terenu fermy przestrzeń, na której ustawiono klatki na lisy o wymiarze 1,40 x 1,20 x 0,80 m. Przedmiotowe klatki ustawiono na słupkach drewnianych na wysokości 100 cm od ziemi i przykryto bezpośrednio używaną płytą z eternitu, którą od strony ogrodzenia oparto z jednej strony na klatkach, z drugiej zaś na ogrodzeniu. Zgodnie z oświadczeniem właściciela, płyty z eternitu, którymi przykryto klatki pochodzą ze starych, zniszczonych, wcześniej rozebranych klatek na zwierzęta.
Mając na uwadze przytoczone ustalenia faktyczne, organ odwoławczy stwierdził, iż budowa zarówno ogrodzenia wewnętrznego o wysokości poniżej 2,20 m, jak i ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m między sąsiadami, nie wymaga ani pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane) ani stosownego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy). Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, klatki na zwierzęta futerkowe nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wobec czego ich ustawienie nie jest objęte regulacją przepisów tej ustawy. Za takie nie można uznać również słupków drewnianych wraz z poziomymi deskami, na których ustawione są klatki, gdyż nie stanowią one ani budynku ani budowli ani obiektu małej architektury. W konsekwencji, także położenie płyty z eternitu na obiekcie, który nie stanowi obiektu budowlanego nie może być przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego.
Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do prowadzenia wszczętego przez organ I instancji postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Mając jednak na uwadze to, że zarówno w ustawie – Prawo budowlane, jak i w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, nie istnieje takie pojęcie jak "odmowa ingerencji organu w sprawie", organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
Skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku złożył J. S. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie wymienionych w niej przepisów ustawy – Prawo budowlane i kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne przeprowadzenie kontroli oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto nierzetelne prowadzenie jej dokumentacji oraz posługiwanie się nieczytelną i nie potwierdzoną dokumentacją. W uzasadnieniu skargi J. S. stwierdził, że w pozwoleniu na lokalizację fermy lisów z dnia [...] lipca 1983 r. nakazano realizację inwestycji ściśle według załączonego planu realizacyjnego. W jego ocenie, fakt nieposiadania przez właściciela określonej w pozwoleniu dokumentacji jest naruszeniem prawa i nie może przemawiać na jego niekorzyść. Skarżący nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem organu, że klatki na lisy nie stanowią obiektu budowlanego, tym bardziej, że zajmują powierzchnię kilkuset metrów kwadratowych. Zwrócił również uwagę ma fakt pokrycia wiat osłaniających klatki eternitem, którego używanie jest zabronione. Skarżący dodał również, iż określona w pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego powierzchnia obiektu, nie została zachowana w trakcie realizacji inwestycji. Ponadto obiekty, na które K. K. posiada zezwolenia nie zostały nigdy zgłoszone do użytkowania.
W odpowiedzi na skargę, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie zauważył, iż w świetle art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego i wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych tą ustawą. W konsekwencji, podniósł, iż władcza ingerencja organów nadzoru budowlanego jest możliwa wyłącznie w sprawach objętych regulacją prawa budowlanego. W ocenie natomiast Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie uzasadnia twierdzeń J. S., iż na terenie fermy zwierząt futerkowych, należącej do K. K., doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Tym samym, organ odwoławczy miał podstawę do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji wskazał, iż K. K. dysponuje ważną decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia [...] lipca 1983 r. o pozwoleniu na lokalizację fermy lisów na działce o nr geod. [...], położonej we wsi Z., zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonym zarządzeniem nr 90/74 Naczelnika Powiatu Białystok z dnia 18 grudnia 1974 r. Z decyzji tej wynika wprawdzie, że inwestycję należało realizować ściśle według załączonego planu realizacyjnego, jednak jak zauważył w toku postępowania ustalono, że taki plan realizacyjny nie zachował się ani w Urzędzie Gminy D. ani u inwestora. W tych natomiast warunkach Sąd I instancji podzielając stanowisko organu uznał, że brak planu nie przesądza automatycznie o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, zwłaszcza jeżeli uwzględni się rodzaj znajdującej się na gruncie zabudowy. Zauważył, iż w tym zakresie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły szczegółowe oględziny terenu fermy K. K. i ustaliły, że znajdujące się tam klatki na lisy nie stanowią w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane obiektu budowlanego. Nie ma więc w tej sprawie zastosowania pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Ponadto z zachowanego dla działek sąsiednich "Planu szczegółowego realizacyjnego zagospodarowania terenu fermy zwierząt futerkowych w obrębie wsi Z. Gmina D." z dnia 24 kwietnia 1976 r. wynika, iż lokalizacja klatek możliwa jest w odległości nawet do 4 m od granicy z działką należąca wówczas do W. S., a obecnie między innymi do J. S.
Sąd I instancji zauważył również, iż w decyzji o pozwoleniu na lokalizację fermy lisów zostało zawarte stwierdzenie: "Zachować strefę ochronną szerokości 150 m". Podniósł, iż z samej decyzji nie wynika wprawdzie, co stanowi strefę ochronną, a przede wszystkim, jakie grunty ta strefa obejmuje, to jednak nie sposób przyjąć, iż miałaby się ona zamykać w działce nr [...], skoro jej wymiary nie przekraczały powyższej wartości. Za powyższym przemawia ponadto adnotacja znajdująca się na zachowanym dla sąsiednich ferm i przywoływanym wyżej "Planie szczegółowym realizacyjnym zagospodarowania terenu fermy zwierząt futerkowych w obrębie wsi Z. Gmina D.". Wynika z niej, iż sanitarną strefę ochronną w promieniu 300 m wokół projektowanej fermy stanowią obszary leśne oraz tereny rolnicze. W decyzji na lokalizację fermy lisów zawarty został także zapis: "zobowiązuje się inwestora do zachowania warunków wyszczególnionych w postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektoratu Sanitarnego w Białymstoku nr [...]". Sąd zauważył, że również w tym przypadku organ nadzoru budowlanego podjął kroki w celu ustalenia treści przedmiotowego postanowienia, lecz okazało się, iż takie postanowienie nie zachowało się z uwagi na upływ okresu przechowywania akt. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił jednak, iż decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] lipca 1983 r. jest ostatnim rozstrzygnięciem w sprawie lokalizacji przedmiotowej fermy i w decyzji tej wyszczególniono warunki wynikające z przedmiotowego postanowienia o brzmieniu: "nieruchomość winna być wyposażona w urządzenia do gromadzenia odpadów oraz utrzymywania ich w należytym stanie sanitarno-porządkowym, między obiektami na posesji należy zachować odległości higieniczno-sanitarne". Sąd zauważył ponadto, iż organy wyjaśniły również, z czym się zgodził, że ustawione na drewnianych słupkach klatki dla zwierząt nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie jest to ani budynek ani budowla ani obiekt małej architektury. W ocenie Sądu, ustawianie tego typu klatek na działce bez połączenia ich trwale z gruntem nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane i nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że zarówno pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, nie wymagały roboty budowlane, polegające na remoncie części starego ogrodzenia między działkami i wykonaniu nowego fragmentu ogrodzenia wewnętrznego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga natomiast jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, jednakże taka okoliczność w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Sąd I instancji zauważył ponadto, iż organy ustaliły, że znajdujący się na przedmiotowej działce budynek socjalno-gospodarczy został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1983 r. W trakcie oględzin, o terminie których powiadomiony był również J. S., nie stwierdzono samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie, bądź nadbudowie tego budynku.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, J. R. S.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza naruszenia:
a) art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że zadaszone klatki dla zwierząt posadowione na palach drewnianych wbitych bezpośrednio w ziemię, stanowiące całość techniczno-użytkową i zajmujące powierzchnię około kilkaset m2, nie stanowią obiektu budowlanego,
b) art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że ustawienie i zadaszenie eternitem spornych obiektów oraz ich remont nie stanowi robót budowlanych,
c) art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że budowa i pokrycie dachem obiektów służących do prowadzenia fermy, które uznać należy za wolnostojące parterowe budynki gospodarcze/wiaty, nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi,
d) art. 59 ust. 1 lub ewentualnie ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że postawienie na nieruchomości zadaszonej konstrukcji z klatkami na lisy w przypadku braku planu miejscowego nie będzie zmianą zagospodarowania terenu, wymagającą ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej,
2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:
a) niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska strony skarżącej nie odniesienie się do argumentów dotyczących:
- konieczności całościowego postrzegania obiektu służącego do prawidłowego prowadzenia działalności, jako zadaszonej konstrukcji, zajmującej powierzchnię około kilkuset m2, w której zamontowane są klatki na zwierzęta,
- pominięcia faktu, iż działka jest zabudowana kilkoma budynkami trwale połączonymi z gruntem, jak również kilkunastoma wiatami, podczas gdy zezwoleniu budowlanym wskazano wyłącznie jeden budynek gospodarczy,
- konieczności zastosowania pod klatkami ze zwierzętami nieprzepuszczalnej płyty gnojowej,
b) niewyjaśnienie stronie skarżącej za co należy uznać sporne obiekty, a wyłącznie stwierdzenie, iż nie są one ani budynkami ani budowlami ani obiektami małej architektury,
c) niepełne przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, czy w zaistniałym stanie faktycznym mogło dojść do naruszenia:
- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nieustalenie, czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonano przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne, w sytuacji, gdy uznano, że sanitarną strefą ochronną wokół fermy stanowią obszary leśne oraz tereny rolnicze,
- § 6 ust. 4 oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest poprzez nieustalenie, czy w przedmiotowym stanie faktycznym inwestor obowiązany był zgłosić prace polegające na usuwaniu wyrobów zawierających azbest do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nieustalenie, czy do zadaszenia inwestor mógł użyć wcześniej wykorzystywanych płyt zawierających azbest, w sytuacji gdy usuwane wyroby zawierające azbest powinny być zastąpione wyrobami niezawierającymi tego surowca.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż sporne klatki zostały posadowione na palach drewnianych wbitych bezpośrednio w ziemię, a cała konstrukcja jest zadaszona, zajmuje powierzchnię około kilkaset m2 i stanowi całość techniczno-użytkową, albowiem umożliwia prawidłową hodowlę zwierząt futerkowych zapewnieniem wygodnej i bezpiecznej ich obsługi oraz właściwych warunków przetrzymywania zwierząt (odpowiednie wymiary klatek, zadaszenie). Mając to na uwadze, skarżący stwierdził, iż wiaty należy uznać za budowlę, tj. efekt działalności ludzkiej, działalności budowlanej stanowiącej skończoną całość użytkową, wyodrębnioną w przestrzeni, tym bardziej, że na gruncie wskazanych w skardze przepisów prawa budowlanego obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r., takie wiaty uznawane były za obiekty budowlane. Wobec powyższego, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym sporne wiaty nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W ocenie skarżącego, wiaty te są obiektami odrębnymi, składającymi się na pewną całość użytkową. Z uwagi na ich sposób posadowienia nie mogą być uznane za budynki. Jednakże, tak jak typowe obiekty małej architektury, każda z klatek jest obiektem niewielkim i służy utrzymaniu porządku. Z uwagi jednak na wielkość całej zabudowy około kilkaset m2 i fakt, iż wiaty te stanowią całość techniczno-użytkową służącą zapewnieniu obsługi fermy, jak też mając na uwadze treść art. 3 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, skarżący stoi na stanowisku, że kompleks wiat należy postrzegać jako budowlę, a w konsekwencji uznać należy za obiekt budowlany.
Skarżący wskazał ponadto, iż zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Miejskiego Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego, zawartym w piśmie z dnia [...] maja 2005 r., istniejące obiekty ferm hodowlanych przeznacza się docelowo do likwidacji i modernizacji istniejących budynków zawiązanych z produkcją zwierzęcą. pisma Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2004 r. wynika ponadto, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono zakaz realizacji budynków gospodarczych i inwentarskich związanych z hodowlą zwierząt oraz przemysłową produkcją rolniczą i przetwórstwem rolno-spożywczym, jak również zakazano przebudowy, rozbudowy i modernizacji istniejących budynków pod wymienione funkcje. Stanowiska te, zdaniem skarżącego, wskazują na fakt, iż sporne wiaty są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane.
W konsekwencji, skarżący uznał, posiłkując się ponadto wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Kr 1984/95, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, iż ustawienie i zadaszenie eternitem spornych obiektów oraz ich remont nie stanowi robót budowlanych. Zdaniem skarżącego, doszło ponadto do naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, iż budowa i pokrycie dachem obiektów służących do prowadzenia fermy, nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, podczas gdy obiekty te należy uznać za wolnostojące parterowe budynki gospodarcze/wiaty. Zauważył, iż z przepisu tego wynika, że obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej objęte zostały wprost budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21 oraz ust. 2 pkt 1-13. Na marginesie wskazał, iż ustawodawca nie wymienił w tym przepisie art. 29 ust. 1 pkt 4, co oznacza, że altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych nie podlegają ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani obowiązkowi zgłoszenia. Uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę wymaga jednak budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, które przekraczają jakikolwiek z parametrów ustalonych w art. 29 ust. 1 pkt 4. W świetle powyższego stwierdził, iż absurdalne byłoby w tych warunkach uznanie, że budowa na działkach letniskowych zadaszonych wiat o takich parametrach jak sporne wiaty wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa takich samych gabarytowo wiat w celu prowadzenia fermy zwierząt futerkowych, a nie w celu rekreacyjnym, nie wymaga już żadnych pozwoleń, pomimo tego iż wymagałby tego wzgląd na bezpieczeństwo ludzi, ochronę środowiska i interes społeczny.
Skarżący wskazując na naruszenie art. 59 ust. 1 lub ewentualnie ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podniósł natomiast, iż posadowienie wiat i założenie fermy wskazuje na zmianę zagospodarowania terenu, trwającą ponad rok. Stwierdził, iż realizacja inwestycji polegającej na budowie stałej zadaszonej konstrukcji służącej do przetrzymywania klatek ze zwierzętami jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska. Z uwagi na wymogi sanitarne, w tym konieczność zachowania odpowiedniej strefy ochronnej, ferma jest bowiem obiektem szczególnej uciążliwości. Zauważył, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt ll SA/Gd 2090/99, wskazano, że realizacja inwestycji zaliczonej do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, dla których tworzy się obszar ograniczonego użytkowania, powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji stwierdził, iż budowa i rozbudowa fermy powinna być pod stałą kontrolą właściwych organów administracyjnych.
Do pism procesowych z dnia 4 grudnia 2006 r. i z dnia 7 grudnia 2006 r., pełnomocnik skarżącego załączyła szereg dokumentów, które w jej ocenie potwierdzają zasadność stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze kasacyjnej.
W dniu 20 czerwca 2007 r., na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego, podtrzymując żądania skargi kasacyjnej, złożyła do akt sprawy dwa egzemplarze odpisu postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku z dnia 26 marca 2007 r., uchylającego postanowienie Prokuratora Rejonowego Białystok-Północ w Białymstoku w przedmiocie umorzenia śledztwa przeciwko wymienionym w nim funkcjonariuszom publicznym i przekazującego sprawę temu Prokuratowi celem uzupełnienia śledztwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawy, na których została oparta, są nieusprawiedliwione.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji roboty wykonane przez K. K w miesiącach lipiec-sierpień 2004 r. polegały na remoncie części starego ogrodzenia między działkami i wykonaniu nowego fragmentu ogrodzenia wewnętrznego od strony działki, stanowiącej własność J. S., którego wysokość nie przekracza 2,20 m. Nowe wewnętrzne ogrodzenie wydzieliło z terenu fermy przestrzeń, na której ustawiono klatki dla lisów o wymiarze 1,40 x 1,20 x 0,80 m. Przedmiotowe klatki ustawiono na słupkach drewnianych na wysokości 100 cm od ziemi i przykryto płytą z eternitu, którą od strony ogrodzenia oparto z jednej strony na klatkach, z drugiej zaś na ogrodzeniu.
Przytoczony stan faktyczny jest niesporny. Sporne pozostaje natomiast to, czy zrealizowana przez K. K. inwestycja podlega regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Obiektem budowlanym, w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, jest: natomiast a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.
W ocenie skarżącego, zadaszoną konstrukcję, zajmującą powierzchnię około kilkuset m2 i służącą do przetrzymywania klatek dla lisów, stanowiącą wraz z nimi całość techniczno-użytkową, uznać należy za budowlę. Jednak należy wskazać, iż za budowlę, stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 powołanej ustawy), natomiast obiektem małej architektury - niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 powołanej ustawy). Zauważyć również należy, iż dla łatwiejszego zidentyfikowania cech budowli ustawodawca, w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, wymienia przykładowe obiekty, które są budowlami. Są to: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, tunele, przepusty techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że rozbudowa fermy lisów polegająca na ustawieniu dodatkowych klatek na wbitych uprzednio w ziemię słupkach drewnianych połączonych poziomymi deskami, a od strony wewnętrznego ogrodzenia osadzonych z jednej z strony na poziomych deskach przybitych do tego ogrodzenia, i ich zadaszeniu płytami z eternitu, nie jest objęta zakresem stosowania ustawy – Prawo budowlane. W pierwszej kolejności, zgodzić należy się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, podzielnym przez Sąd I instancji, zgodnie z którym zarówno klatki metalowe na lisy, jak i słupki drewniane wraz z poziomymi deskami, na których ustawione zostały klatki, oraz płyty z eternitu, które pełnią rolę zadaszenia, nie stanowią same w sobie obiektów budowlanych. Stanowiska tego nie kwestionuje też w istocie skarżący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje on wprawdzie, że klatki na lisy jako obiekty niewielkie i służące utrzymaniu porządku są typowymi obiektami małej architektury, lecz stanowisko to uznać należy za błędne. Zauważyć należy, iż ustawodawca wskazując, w art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, co należy rozumieć przez obiekt małej architektury określił jego cechy poprzez przykładowe wskazanie niewielkich obiektów, zaliczanych do tej kategorii. Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż klatki na listy są niewątpliwie obiektami niewielkimi, jednakże nie mają one charakteru obiektów budowlanych, którym przypisać można przymiot utrzymywania w porządku. Obiektami takimi są śmietniki, kontenery na odpady, itp. Klatki na lisy służą natomiast utrzymywaniu hodowlanych zwierząt futerkowych.
W konsekwencji, w dalszej kolejności odnieść się należy do twierdzeń skarżącego, zgodnie z którymi powstała na działce inwestora zabudowa, tworząca kompleks wiat o znacznej powierzchni – zadaszoną konstrukcję służącą do przetrzymywania klatek ze zwierzętami, powinna być postrzegana za budowlę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanego przez skarżącego w skardze kasacyjnej stanowiska. Stwierdzić należy, iż wykonane przez K. K. obiekty nie kwalifikują się do żadnej kategorii obiektów budowlanych. Wątpliwości skarżącego nie budzi to, iż nie są to ani budynki ani obiekty małej architektury. Nie można jednak uznać aby były to również budowle, gdyż nie noszą one cech obiektów, wymienionych przykładowo przez ustawodawcę w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż są to z reguły obiekty o trwałej konstrukcji, stanowiącej całość techniczno-użytkową lub stanowiące odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową jak w przypadku części budowlanych urządzeń technicznych oraz fundamentów pod maszyny i urządzenia. W niniejszej sprawie, wykonane przez inwestora obiekty nie tworzą natomiast trwałej konstrukcji. Z uwagi na brak trwałego powiązania poszczególnych jej elementów nie mogą być natomiast uznane za budowle, czy też jak chciałby tego skarżący – wiaty. Obiekty te bowiem nie są trwale związane z gruntem, nie tworzą również konstrukcji, w której zamocowany byłby na stałe dach. Płyty eternitu opierają się jedynie na klatkach, a od strony wewnętrznego ogrodzenia, także na tym ogrodzeniu. W tej sytuacji nie można mówić o wiatach, gdyż dla utrzymania zadaszenia konieczne jest jego trwałe umocowanie. Obiekty te uznać należy zatem za zadaszone klatki na lisy, a te niezależnie od tego, czy spełniają, czy też niespełniają, określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych wymogów utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.), wymogi dla tych klatek, nie stanowią obiektu budowlanego, gdyż nie mieszczą się w żadnej, z określonej w art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, kategorii obiektów.
W konsekwencji, przepisy ustawy – Prawo budowlane, w tym nakładające na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru podjęcia określonych robót budowlanych (art. 30 powołanej ustawy), czy też uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 powołanej ustawy), nie mają zastosowania do ustawionych klatek na lisy. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, za roboty budowlane uważa się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a nie jakiegokolwiek obiektu. W tej też sytuacji, zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, uznać należy za nieuzasadniony.
Słuszne było tym samym stanowisko zarówno organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu I instancji, zgodnie z którym ustawione na drewnianych słupkach klatki dla lisów, na których ułożono elementy eternitu, nie stanowią obiektu budowlanego, nawet jeśli klatki te tworzą kompleks o znacznej powierzchni. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska był również w warunkach niniejszej sprawy brak konieczności badania zgodności powstałej na działce K. K. zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zarzut naruszenia przepisów, które nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, tj. art. 59 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), uznać należy za nieuzasadniony.
W dalszej kolejności odnieść się należy do zarzutów skarżącego podniesionych w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie zauważyć należy, iż wskazany przepis określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Przepis ten reguluje zatem instytucję o porządkowym charakterze. Z uwagi na sprawozdawczy charakter uzasadnienia wyroku, jak również to, że jego sporządzenie następuje już po rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd, naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może co do zasady stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, gdyż naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji nie może mieć już istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, zarzut naruszenia wskazanego przepisu będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z opisanymi sytuacjami.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił swoje stanowisko co do charakteru spornych obiektów i w tym też zakresie stanowisko to uzasadnił. Zauważyć jednocześnie należy, iż w związku z tym, że przedmiotem niniejszej sprawy była ocena zgodności usytuowania przedmiotowych obiektów z przepisami ustawy – Prawo budowlane, wystarczające dla jej rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że nie są one ani budynkami ani budowlami ani obiektami malej architektury, gdyż tylko do takich obiektów zastosowanie mają przepisy tej ustawy. Skoro natomiast przedmiotem niniejszej sprawy nie były inne znajdujące się na działce obiekty, z wyjątkiem budynku socjalno-gospodarczego, na którego budowę inwestor posiadał pozwolenie, oraz ogrodzeń, na których budowę pozwolenie nie było wymagane, to podnoszona w toku postępowania sądowego okoliczność dotycząca zabudowania działki jeszcze kilkoma innymi budynkami oraz kilkunastoma wiatami, nie może być uznana za mającą wpływu na wynik niniejszej sprawy. Ocena legalności posadowienia tych obiektów mogła być bowiem dokonana wyłącznie w odrębnym postępowaniu, obejmującym swoim zakresem budowę, czy też postawienie, tych obiektów na działce K. K.
Zauważyć również należy, iż do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą – Prawo budowlane (art. 81 ust. 1 powołanej ustawy). Powyższe oznacza natomiast, że organy te nie są upoważnione do ingerowania w kwestie związane z zapewnieniem utrzymania lisów w odpowiednich warunkach. Warunki te określone są bowiem w odrębnych przepisach, których przestrzeganie znajduje się pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Do organu nadzoru budowlanego nie należy również ocena konieczności wybudowania pod klatkami dla lisów urządzeń służących zabezpieczeniu gleby przed bezpośrednim wchłanianiem odchodów zwierzęcych, a jedynie zgodność planowanej w tym zakresie, czy też ukończonej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. W konsekwencji, brak szczegółowego odniesienia się do tych kwestii przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może być uznany za mający jakikolwiek wpływ na jej wynik. Na jej wynik nie ma również wpływu brak podjęcia przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie dopuszczalności zastosowania przez K. K. do zadaszenia klatek dla lisów płyt z eternitu, pochodzących z rozbiórki starych klatek. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była bowiem działalność organów nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy fermy lisów, a nie działanie, czy też zaniechanie inwestora w zakresie obowiązków wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 646). W sytuacji bowiem, gdy zgodnie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego, uznanymi za prawidłowe przez Sąd I instancji, zrealizowana przez K. K. inwestycja nie podlega regulacji ustawy – Prawo budowlane, organy te nie były władne w ramach prowadzonego postępowania oceniać wpływu zrealizowanej inwestycji na środowisko, jak również dopuszczalności użytych przy jej realizacji materiałów budowlanych, także w kontekście ich wpływu na zdrowie zwierząt.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.