II OSK 916/24

II OSK 916/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 436/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 61 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 436/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr 464/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia spowodowanego nieprawidłowościami w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., II SA/Wr 436/23 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 2 czerwca 2023 r., nr 464/2023 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej: PINB) z 20 marca 2023 r., nr 540/2023, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm), dalej: p.b., oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej, grupującej ogół współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we [...], usunięcie zagrożenia spowodowanego nieprawidłowościami w stanie technicznym ww. budynku poprzez wykonanie wyszczególnionych w rozstrzygnięciu robót dotyczących wykonania izolacji przeciwwodnej tarasu, zmiany podłączenia uziemienia do zwodu, wykonania i osadzenie kosza zlewowego rynny wraz z wyregulowaniem jej spadku, a także usunięcia zagrzybionych tynków na ścianach zewnętrznych w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym wydana decyzja stanie się ostateczna.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we [...] złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1834 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te dopuszczają nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania prac, które nie wynikają ze sposobu utrzymania obiektu budowlanego, lecz zmierzają do doprowadzenia stanu pierwotnego budynku (stanu z daty oddania obiektu do użytkowania) do zgodności z przepisami oraz, że decyzja skierowana może być wyłącznie wobec Wspólnoty Mieszkaniowej jako jednostki organizacyjnej, której przysługuje własność nieruchomości wspólnej, mimo iż przepisy te pozwalają jedynie na nałożenie obowiązków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości będących konsekwencją nienależytego utrzymania budynku czy nienależytego użytkowania budynku, a nie pierwotnego niewłaściwego stanu obiektu budowlanego, oraz mimo że przepisy te nie wykluczają nałożenia obowiązków na pierwotnego właściciela nieruchomości oraz na współwłaściciela nieruchomości w osobie właściciela lokalu;
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, który to błąd opisano w punkcie 1.;
3) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę działalności organów administracji publicznej, brak usunięcia naruszeń prawa w stosunku do wydanych w sprawie decyzji i oddalenie skargi z lakonicznym uzasadnieniem co do części zarzutów skarżącej, mimo naruszenia przez organy administracji budowlanej przepisów postępowania - art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 ust. 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ukształtowanie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności i prawdy obiektywnej, naruszenie wymogu kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz brak rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na podstawach, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku, ponieważ pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok oddalający skargę na decyzję DWINB z 2 czerwca 2023 r. odpowiada prawu.
Stanowiący podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji art. 66 ust. 1 p.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie do art. 66 ust. 3 p.b., w decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 p.b., organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Powyższa regulacja pozostaje w łączności z art. 61 p.b., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., jak też z art. 62 ust. 1 p.b. normującym obowiązek poddawania obiektów budowlanych w czasie ich użytkowania kontroli przez właściciela lub ich zarządcę. Trafnie zauważa się, że niezastosowanie się przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym, uprawnia właściwy organ do ingerencji zmierzającej do ich wyegzekwowania. Przepis art. 66 p.b. nie tworzy przy tym dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, komentarz do art. 66, uwaga nr 1).
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie zauważa się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 p.b. oraz postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b. stanowią odrębne tryby postępowania. Wskazane przepisy zawierają odmienne przesłanki wydawania decyzji i znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. O ile przepis art. 66 p.b. służy usunięciu nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i nałożenie obowiązków na podstawie tego przepisu stanowi konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym, o tyle nie może być on wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. Jeżeli by ustalono, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez inwestora, to nie ma podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., II OSK 2218/21; wyrok NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 1607/18; wyrok NSA z 14 marca 2019 r., II OSK 1117/17).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., stanowiąc ogólnie o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego, nie różnicuje przyczyn zaistnienia tego stanu, wobec czego odwoływanie się do nieodpowiedniego stanu technicznego mającego charakter pierwotny czy wtórny nie znajduje wsparcia w przepisach p.b. Tego rodzaju wniosek interpretacyjny, jak zasadnie podniosła skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej, stanowi o dokonaniu nieprawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. Naruszenie to, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie oddziałuje jednakże bezpośrednio na wynik sprawy, ponieważ w jej stanie faktycznym, który Sąd I instancji przyjął, uznając go za prawidłowo określoną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, możliwe było nałożenie na skarżącą kwestionowanego obowiązku w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., jako jego podstawę prawną.
Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wskazywał na to, że stwierdzony stan budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we [...] narusza wymagania techniczno-budowlane, co może spowodować zagrożenie zdrowia i życia zamieszkałych w nim ludzi. Ta ocena w skardze kasacyjnej nie została skutecznie przez stronę podważona. Powyższe ustalenie organ oparł na przeprowadzonych oględzinach budynku, a także materiale dowodowym włączonym do akt postępowania w następstwie wykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego na nią ostateczną decyzją PINB z 25 marca 2022 r., nr 644/2022, którą skarżąca została zobowiązana na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b., obejmującej sprawdzenie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu, jego estetyki i otoczenia, jak również sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku. Przedmiotem złożonego przez stronę opracowania z 2 listopada 2022 r. sporządzonego przez dr. inż. M. K. było określenie stanu technicznego i użytkowego pod kątem technicznym i mykologiczno-biologicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we [...] oraz wskazanie wniosków i zaleceń, a także zakresu i sposobu przeprowadzenia prac remontowych w budynku, w celu dalszego, bezpiecznego użytkowania zgodnie z art. 62 ust. 3 p.b. Zakres robót budowlanych koniecznych do podjęcia w obiekcie, jak trafnie przyjął Sąd, odpowiada nieprawidłowościom wymagającym usunięcia w celu zapobieżenia stwierdzonemu zagrożeniu, przy czym nie ma jakichkolwiek podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, by stan techniczny, jaki docelowo powinien zostać przez skarżącą jako zobowiązanego osiągnięty, mógł być postrzegany jako "ulepszenie" budynku. Stanowisko, że nakaz wydawany przez organ nadzoru budowlanego na podstawie ww. przepisu powinien prowadzić do wykonania robót konserwacyjnych (remontowych) skutkujących odtworzeniem stanu pierwotnego obiektu jest trafne. Nie może ono jednakże stanowić podstawy wyprowadzenia w niniejszej sprawie zarzutu, że konstrukcja rozstrzygnięcia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji DWINB nie odpowiada wskazanemu założeniu, albowiem nałożony na skarżącą obowiązek prawny prowadzi do przywrócenia stanu budynku, jaki obiekt ten zasadniczo posiadał w związku z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu decyzją PINB z 16 lipca 2018 r., nr 1386/2018, uwzględniając, że jak wskazał Sąd, akt ten potwierdzał pozostawanie przez budynek w stanie technicznym umożliwiającym jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.
Demontaż warstw posadzkowych tarasu wraz z wykonaniem nowej izolacji termicznej i przeciwwodnej z montażem odpływu liniowego są robotami mającymi na celu eliminację nieszczelności powodujących przenikanie wód opadowych do wnętrza budynku i prawidłowo charakter tychże prac organ nadzoru budowlanego odniósł do robót naprawczych (zabezpieczających) wynikających z użytkowania obiektu poddanego czynnikom zewnętrznym oddziałującym na niego. Oceny tej nie zmienia stwierdzona w opracowaniu niska jakość robót wykończeniowych, mogących być postrzegane przez "niechlujne (niestaranne)". Niewątpliwie taki sam charakter ma wymóg usunięcia zagrzybionych tynków na ścianach zewnętrznych, będący konsekwencją degradacji, jakim podlegały przegrody budowlane budynku w związku z penetracją ich przez wodę. Powstałe nieprawidłowości powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z pogorszeniem właściwości materiałowych jego istotnych elementów wpływających w świetle treści przepisów rozdziału 4 działu VIII rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) na możliwość prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego, w którego części lokali wykryte zostało wysokie stężenie (przekraczające wartości dopuszczalne) chlorków i siarczanów, jak również doszło do zanieczyszczenia mykologicznego wynikającego z rozwoju grzybów pleśniowych. Niezależnie, czy źródłem wskazanej w decyzji potrzeby zmiany przebiegu przewodu instalacji odgromowej i osadzenia kosza spływowego na rynnie wraz z wyregulowaniem jej właściwego spadku są popełnione błędy projektowe (wykonawcze), czy niepodjęcie przez skarżącą czynności konserwacyjnych, brak jest racji, które nakazywałyby wyłączyć powyższe proste prace nakierowane na doprowadzenie do uniemożliwienia przenikania wody opadowej do wnętrza budynku z zakresu obowiązku przyjętego w nakazie skierowanym do skarżącej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b.
Sąd I instancji nie dopuścił się błędu, przyjmując, że adresatem nałożonego zaskarżoną decyzją nakazu powinna być skarżąca. Skarga kasacyjna nie podważyła ustalenia, na którym oparł się DWINB, że obowiązki opisane w kwestionowanym rozstrzygnięciu dotyczą nieruchomości wspólnej (części wspólnych budynku) w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Towarzyszy powyższemu przesądzenie przez ustawodawcę, że w ramach współwłasności koniecznej (przymusowej) znajduje się ona w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej jako jednostki organizacyjnej, której przysługuje zdolność administracyjnoprawna (art. 6 u.w.l.). O ile każdy z właścicieli lokali znajdujących się w budynku ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 12 ust. 1 u.w.l.), o tyle odpowiedzialność za właściwe utrzymanie nieruchomości wspólnej ponosi wspólnota mieszkaniowa. Wspólnota mieszkaniowa odpowiada za stan techniczny nieruchomości wspólnej, dlatego też to na nią w tym zakresie powinien zostać nałożony nakaz, o którym mowa w art. 66 ust. 1 p.b. Z odpowiedzialności tej nie może zwalniać okoliczność, że roboty budowlane, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, mają być realizowane wyłącznie w jednym z dwóch budynków zarządzanych przez Wspólnotę. Współwłaścicielami działek i zlokalizowanych na nich budynków w zakresie ich części wspólnych są wszyscy członkowie Wspólnoty, tj. zarówno mieszkańcy budynku nr [...] (objętego nakazem), jak i mieszkańcy budynku nr [...]. Należy przypomnieć, że przepisy u.w.l. nie stoją na przeszkodzie istnieniu wspólnot mieszkaniowych wielobudynkowych, co nie oznacza, że nie może dojść do podjęcia uchwały o podziale nieruchomości wspólnej – gruntu zabudowanego kilkoma budynkami (art. 5 ust. 2 u.w.l.), czego skutkiem jest podział wspólnoty dotychczasowej i powstanie mniejszych wspólnot. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, stąd organy w prowadzonym postępowaniu nie mogły się kierować względami związanymi z tym, że źródłem pokrycia kosztów nakazanych robót mogą stać się fundusze Wspólnoty pochodzące z wpłat mieszkańców budynku znajdującego się we właściwym stanie technicznym.
W kontrolowanej sprawie nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 66 ust. 1 p.b.), a tym bardziej wątpliwości mające nieeliminowalny charakter, które uzasadniać mogłyby zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego zasady przewidzianej w art. 7a § 1 k.p.a.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisu, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję DWINB wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą. Ocena prawna Sądu I instancji nie cechuje się lakonicznością, wbrew poglądowi skarżącej nie ma również podstaw, by uznać, że wynik kontroli legalności decyzji z 2 czerwca 2023 r. został przez Sąd przyjęty z uchybieniem pozostałych powołanych przez skarżącą przepisów prawa procesowego (art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.), uwzględniając, że Sąd niewątpliwie orzekał na podstawie akt sprawy i w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeczenie oddalające skargę (art. 151 p.p.s.a.) wyłączało możliwość posłużenia się przez Sąd I instancji przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. kompetencją do zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga skarżącej, jeżeli było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.