II OSK 91/25

II OSK 91/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 134/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-25
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/24 w sprawie ze skargi K.P. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, stwierdził że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności (pkt I), stwierdził że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania K.P. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III) i zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego (pkt IV).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Rozwoju i Technologii, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 134 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż konsekwencją nieusunięcia braków formalnych odwołania nie jest pozostawienie tego środka bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., lecz wydanie w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania;
2. art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2024 r., poz. 551, z późn. zm., dalej: "specustawa gazowa") w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr l-Pg-71/23 z 21 sierpnia 2023 r., znak: IF-PP.747.71.2023.BZK w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. (dalej: "decyzja Wojewody Dolnośląskiego"), nie było obarczone brakami formalnymi, w sytuacji, gdy Minister Rozwoju i Technologii prawidłowo uznał, że odwołanie nie czyniło zadość wymaganiom zawartym w art. 34 ust. 3 specustawy gazowej;
3. art. 34 ust. 4 specustawy gazowej w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. rozpatruje się w terminie 14 dni, w sytuacji gdy w przepisie art. 34 ust. 4 specustawy gazowej odczytywanym łącznie z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej, ustawodawca zastrzegł wyjątek stanowiący o tym, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu rozpatruje się w terminie 60 dni.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż Minister, jako organ odwoławczy, pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności, bowiem nie wydał postanowienia z art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy forma działania Ministra w związku ze stwierdzonym nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania była prawidłowa;
2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 specustawy gazowej w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Ministra w rozpatrzeniu odwołania, w sytuacji, gdy Minister prawidłowo pozostawił odwołanie bez rozpoznania, bowiem odwołująca się strona, właściwie wezwana, nie uzupełniła braków formalnych odwołania;
3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 4 specustawy gazowej i w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej przez zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy:
a. mając na uwadze stopień skomplikowania sprawy odwoławczej od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycją w zakresie terminalu, wyznaczony 14-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania jest zbyt krótki,
b. Sąd I instancji, uwzględniając treść art. 34 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej, powinien zobowiązać Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie ustawowym 60 dni od daty doręczania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca K.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia uprawomocnienia orzeczenia do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, koncentrują się wokół następujących zagadnień: 1) oceny zachowania organu odwoławczego pod kątem bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym; 3) oceny treści wniesionego przez skarżącą odwołania w kontekście wymogów określonych w art. 34 ust. 3 specustawy gazowej; 4) zobowiązania organu przez Sąd I instancji do rozpatrzenia odwołania K.P. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Mając na uwadze wskazane wyżej zagadnienia, dające – zdaniem skarżącego kasacyjnie – podstawy do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku należało przyjąć co następuje:
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że K.P. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr I-Pg-71/23 z 21 sierpnia 2023 r., znak IF-PP.747.71.2023.BZK o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. pn.: "Wykonanie dokumentacji projektowej dla budowy gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 300 STAL relacji SRP ul. S. – SRP ul. L. w miejscowości J.". Następnie Minister Rozwoju i Technologii wezwał skarżącą, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do: usunięcia braków formalnych odwołania przez własnoręczne i czytelne podpisanie, sformułowanie zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji, określenia istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów. Skarżąca pismem z 13 listopada 2023 r., uzupełniła powyższe braki, podnosząc że decyzja Wojewody w żadnej części nie wskazuje na ewentualne uciążliwości spowodowane hałasem, wibracjami czy zakłóceniami powodowanymi przez eksploatację gazociągu, nie uwzględnia lokalnych uwarunkowań właścicielskich i niesłusznie wyklucza wykorzystanie trasy przebiegu istniejącego już, a planowanego do unieczynnienia i rozbiórki gazociągu.
Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu powołującego się treść art. 34 ust. 3 specustawy gazowej, że braki wskazane przez organ odwoławczy zostały uzupełnione wyżej wymienionym pismem. Według art. 34 ust. 3 specustawy gazowej, odwołanie od decyzji administracyjnych, o których mowa w tejże ustawie, powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Jak wyżej wskazano w piśmie z 13 listopada 2023 r., skarżąca sformułowała zarzuty odnoszące się do rozstrzygnięcia organu I instancji (brak stanowiska organu wobec ewentualnych uciążliwości spowodowanych hałasem, wibracjami oraz zakłóceniami powodowanymi przez eksploatację gazociągu, brak uwzględnia lokalnych uwarunkowań właścicielskich, rezygnację z wykorzystania przy realizacji planowanej inwestycji istniejącego już gazociągu), z których można też wywieść istotę i zakres żądania, a których zasadność pozostawała poza zakresem sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem. Z kolei wymóg wskazania dowodów uzasadniających żądanie zawarte w odwołaniu, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, aktualizuje się w okolicznościach, w których strona wnosząca odwołanie podnosi sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego, bądź wskazuje na niekompletność materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, jak przyjął to Sąd w zaskarżonym wyroku, że wadliwa ocena pisma z 13 listopada 2023 r., w którym zadośćuczyniono wezwaniu organu do usunięcia braków, doprowadziła do stanu bezczynności organu odwoławczego. Stąd też zarzuty naruszenia art. 34 ust. 3 specustawy gazowej w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 specustawy gazowej w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. okazały się nieuzasadnione.
Nie sposób również zgodzić się z dopuszczalnością zastosowania przez organ odwoławczy w poddanych ocenie okolicznościach sprawy art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania."
Sąd I instancji, wskazując na dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, słusznie przyjął, że w administracyjnym postępowaniu odwoławczym badanie dopuszczalności odwołania, także pod kątem potencjalnych braków formalnych tego środka, jest dokonywane w trybie art. 134 k.p.a., co oznacza, że stwierdzenie nieuzupełnienia braków formalnych odwołania następuje w drodze postanowienia. Wypada zaznaczyć, że stanowisko to, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, było kilkukrotnie prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargi kasacyjne od wyroków w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie pozostawienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (por. wyroki NSA z 14.05.2024 r.: II OSK 355/24, LEX nr 3853136; II OSK 356/24, LEX nr 3853137; II OSK 358/24, LEX nr 3853138; II OSK 359/24, LEX nr 3853139 oraz II OSK 360/24, LEX nr 3853140). Uwzględniając stanowisko wyrażone w przywołanych orzeczeniach trzeba zaznaczyć, że art. 64 § 2 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie przed organem II instancji tylko w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym, ujętymi w rozdziale 10 Działu II k.p.a. Skoro więc kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego została uregulowana w art. 134 k.p.a. w sposób odmienny od regulacji zawartej w art. 64 § 2 k.p.a., który znajduje się w rozdziale 1 Działu II, zatytułowanym "Wszczęcie postępowania", to należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis ten nie ma zastosowania. To zaś oznacza, że również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 134 k.p.a. nie można było uznać za zasadne.
Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 34 ust. 4 specustawy gazowej w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu rozpatruje się w terminie 14 dni oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 4 specustawy gazowej i w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej przez zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zgodnie z art. 34 ust. 4 specustawy gazowej: "Odwołanie od decyzji administracyjnych, o których mowa w niniejszej ustawie, rozpatruje się w terminie 14 dni, z wyjątkiem decyzji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i art. 15 ust. 1, od których odwołanie rozpatruje się w terminie 60 dni." Z przepisu tego wynika wprost, że 60-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania dotyczy wyłącznie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 5 ust. 1 specustawy gazowej) oraz pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu lub pozwolenia na rozbiórkę tej inwestycji (art. 15 ust. 1 specustawy gazowej).
Przywoływany przez skarżącego kasacyjnie art. 39 ust. 1 specustawy gazowej stanowi wprawdzie, że: "Do inwestycji towarzyszących stosuje się przepisy rozdziałów 2, 3 i 6 oraz art. 43, z uwzględnieniem ust. 1a i 1b.", tam zaś (w rozdziale 2.) jest mowa o 60-dniowym terminie, w którym rozpatruje się odwołania, jednakże termin ten odnosi się, jak już wspomniano, jedynie do odwołań od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 5 ust. 1 specustawy gazowej) oraz o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu lub pozwolenia na rozbiórkę tej inwestycji (art. 15 ust. 1 specustawy gazowej). Wypada bowiem zauważyć, że w tym samym rozdziale 2, którego przepisy stosuje się do inwestycji towarzyszących, jest mowa między innymi o decyzji o zezwoleniu na wejście na teren cudzej nieruchomości (art. 19a-19b specustawy gazowej), która nie została objęta szczególną regulacją przewidzianą w art. 34 ust. 4 specustawy gazowej.
W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.