II OSK 91/05

II OSK 91/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Ka 2629/02 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2004-09-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Bezpodstawnym jest wyłączenie z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia, gdy wykazano, iż uszkodzenie to spowodowane zostało hałasem, to ocena w orzeczeniu lekarskim w zakresie ubytku słuchu w uchu lewym nie dawała podstawy do wyłączenia choroby zawodowej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz /spr./, Zygmunt Zgierski, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2629/02 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony i wyrok i zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz J. K. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2629/02 oddalił skargę J. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie niestwierdzenia choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania prowadzonego po uchyleniu poprzednio wydanych decyzji odmawiających stwierdzenia choroby zawodowej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2002 r., jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że orzeczenia lekarskie, na podstawie których wydano te decyzje, nie zostały wystarczająco umotywowane, nie noszą więc cech opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Zlecił przy tym organowi, aby ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnił materiał dowodowy przez uzyskanie orzeczenia lekarskiego odpowiadającego kryteriom art. 84 § 1 kpa, oraz wydał decyzję w przedmiocie choroby zawodowej w oparciu o to orzeczenie.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy tok postępowania, a nadto wskazał, że zwrócił się do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego "wątpliwości i uwagi zawarte w treści wyroku" Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniósł, iż 28 sierpnia 2002 r. lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu przesłali pisemną odpowiedź wraz z nowym orzeczeniem, w którym stwierdzili stan po operacji ucha środowego lewego, niedosłuch mieszany obustronnie, asymetrię niedosłuchu. "Średnie obniżenie czułości słuchu z częstotliwości 1,2,4 kz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi UP-25 dB, UL-60 dB. Zarówno stan po operacji ucha środkowego lewego z powodu perlaka, niedosłuch obustronnie o charakterze mieszanym, asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości słuchu w uchu prawym nie powodują z lekarskiego punktu widzenia skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej". Wobec tego organ przyjął wobec nierozpoznania zawodowego schorzenia słuchu, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako choroba zawodowa określona w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, że nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych sprzecznych z prawem przesłanek. Wskazał przy tym, że skoro organ orzekający nie wykluczył jednoznacznie związku przyczynowego stwierdzonego u skarżącego schorzenia słuchu z długoletnia pracą w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego, to jego obowiązkiem było stwierdzenie choroby zawodowej narządu słuchu.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach podtrzymał dotychczasową argumentację i nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska wniósł o oddalenie skargi.
Rozpatrując skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wydając ją organ prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn zm.), w myśl których o uznaniu za chorobę zawodową decydują dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniami czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych zamieszczone jest schorzenie w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący w trakcie zatrudnienia w KWK "[...]" świadczył pracę w warunkach narażających na utratę słuchu. Przemawia za tym ustalony w dochodzeniu epidemiologicznym tak sposób wykonywania pracy, jak i rodzaj, stopień oraz czas narażenia.
Zatem dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było rozpoznanie przez wyspecjalizowane jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia, uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Skarżący poddany został specjalistycznym badaniom w dwóch takich jednostkach, tj. Górnośląskim Centrum Medycznym w Katowicach oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Pierwsza z tych placówek rozpoznała u skarżącego obustronny niedosłuch typu odbiorczego ucha prawego, zaś mieszany ucha lewego. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia Instytutu stwierdzono niedosłuch mieszany obustronny, konkludując iż charakter słuchu obustronnie, jego asymetria oraz wielkość ubytku słuchu po stronie prawej nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu.
Po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznej decyzji w orzeczeniu Instytutu Medycyny pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 28 sierpnia 2002 r. stwierdzono: "Stan po operacji ucha środkowego lewego. niedosłuch mieszany obustronnie. Asymetria niedosłuchu. Średnie obniżenie czułości słuchu z częstotliwości 1,2,4 kz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi UP-25 dB, UL-60 dB. Zarówno stan po operacji ucha środkowego lewego z powodu perlaka (stanu chorobowego nie związanego z działaniem zawodowym hałasu), niedosłuch obustronnie o charakterze mieszanym, asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości słuchu w uchu prawym".
Zdaniem Sądu uzasadnienie powyższego orzeczenia jednoznacznie wskazuje, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch obustronnie mieszany, a więc wywołany czynnikami pozazawodowymi. Organ sanitarny w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim. Nie wyłącza to jednakże uprawnień organów do oceny wystąpienia choroby zawodowej. Organ odwoławczy – w ocenie Sądu – prawidłowo uznał, że skoro u J. K. nie rozpoznano schorzenia określonego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych to brak było podstaw do jego stwierdzenia. Sąd oddalił więc skargę na podstawie art. 151 ustawy ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K., reprezentowany przez adw. J. P. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na nieuwzględnieniu faktu, że stwierdzony u skarżącego niedosłuch ma nie tylko charakter przewodzeniowy, lecz również odbiorczy czyli posiadający etiologię zawodową, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez niewłaściwą wykładnię i uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych, sprzecznych z prawem przesłanek i uznanie, że uraz akustyczny wywołany jest innymi czynnikami niż hałas, podczas gdy czynniki te nie miały wpływu na powstanie niedosłuchu w części odbiorczej.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji stwierdzającej schorzenie wymienione w poz. 15 wykazu, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przyznając, iż niedosłuch ma charakter mieszany, strona wywodzi, że w ramach niedosłuchu występuje nie tylko niedosłuch przewodzeniowy lecz także odbiorczy, wywodzący swą etiologię z charakteru pracy zawodowej i występowanie w jej środowisku nadmiernego hałasu. W tych okolicznościach oprócz przyczyn samoistnych choroba została spowodowana warunkami pracy i w tym zakresie schorzenie ma etiologię zawodową. Skarżący zaprzecza, aby poza warunkami pracy kiedykolwiek narażony był na jakiekolwiek czynniki, które mogłyby mieć wpływ na powstanie urazu akustycznego.
Sąd zaniechał jakichkolwiek ustaleń co do kolejności zdarzeń skutkujących uszkodzeniem słuchu oraz które czynniki i w jakim zakresie wpłynęły na uraz odbiorczy, a które na przewodzeniowy. Skarżący przez wiele lat pracy narażony był na hałas, co prowadzi do logicznego wniosku, że to warunki pracy miały wpływ na zachowanie i stopniowe pogarszanie się słuchu, zaś czynniki samoistne przyczyniły się do schorzenia. Skarżący powołuje się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98, w którym stwierdzono, że dla uwolnienia się od obowiązku świadczeń związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej konieczne byłoby wykazanie, iż dane schorzenie nie ma związku z rodzajem wykonywanej pracy przez osobę nim dotkniętą, natomiast wytyczne Ministra Zdrowia ustalające surowsze kryteria niż rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. są pozbawione mocy prawnej. Jeśli więc u strony wykryto schorzenie narządu słuchu a warunki pracy z niemal całkowitym prawdopodobieństwem wskazują na etiologię zawodową, nie wykluczono związku przyczynowego, to Sąd winien uchylić decyzję ostateczną jako sprzeczną z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż jest związany zarzutami tej skargi. Postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, bez wskazania naruszonych przepisów i wykazania, iż ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie legalności zaskarżonego wyroku w aspekcie przepisów procesowych. Postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wprawdzie nie jest kompletny, jednakże wskazanie w skardze na pozycję 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia i powiązanie wystąpienia schorzenia z warunkami pracy pozwala na zbadanie tej podstawy skargi kasacyjnej. Tak postawiony zarzut sprowadza się do naruszenia przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1987 r. W myśl tego przepisu za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, iż skarżący pracował ponad 20 lat w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas i stwierdzono u niego uszkodzenie słuchu. Niesporne jest także to, że J. K. przebył operację ucha lewego zaś przyczyna ta (perlak) nie miała charakteru zawodowego. Wątpliwości zaś budzi zebrany materiał dowody, gdyż w orzeczeniu z dnia 30 kwietnia 1999 r. stwierdzono obustronny niedosłuch typu odbiorczego ucha prawego i mieszany ucha lewego, natomiast w orzeczeniu Instytutu Mdycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia 18 sierpnia 1999 r. stwierdzono niedosłuch obustronny mieszany przy zróżnicowanym ubytku (UP-25 dB, UL-65 dB) przy czym asymetria niedosłuchu i wielkość ubytku po stronie lewej przesądziła o nierozpoznaniu choroby zawodowej. W wydanym ponownie orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy z dnia 28 sierpnia 2002 r. powtórzono w zasadzie pierwotne rozpoznanie przy czym zwraca uwagę wystąpienie znacznych rozbieżności w zakresie uszkodzenia słuchu w uchu lewym (77 dB w pierwszym badaniu, 65 dB w drugim i 60 dB w ostatnim orzeczeniu). Przy takich rozbieżnościach w orzeczeniach co do charakteru niedosłuchu w uchu prawym i niewyjaśnieniu przyczyn pogłębiania się niedosłuchu w uchu lewym wydane w dniu 28 sierpnia 2002 r. orzeczenie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji.
Jeśli przy tym uwzględnić, że już w orzeczeniu z dnia 29 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 932/00 Naczelny Sąd Administracyjny związał zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy oceną, że bezpodstawnym jest wyłączenie z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia gdy wykazano, iż uszkodzenie to spowodowane zostało hałasem, to ocena w orzeczeniu lekarskim w zakresie ubytku słuchu w uchu lewym nie dawała podstawy do wyłączenia choroby zawodowej.
Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przy wydaniu decyzji prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego a w następstwie tego oddalił skargę. Uzasadniało to uchylenie wyroku na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie rozpoznając skargę i uwzględniając stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przytoczone w tymże uzasadnieniu orzeczenie lekarskie stanowi w istocie powtórzenie uprzednio wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w dniu 18 sierpnia 1999 r.
W tak złożonej sytuacji w wydanym orzeczeniu lekarskim, stosownie do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2002 r. winno znaleźć się uzasadnienie czy i jaki wpływ na stwierdzoną asymetrię słuchu miała przebyta operacja ucha lewego, a także czy w sytuacji nałożenia się przyczyn (tak zawodowych jak i czynników pozazawodowych) można wykluczyć uraz narządu słuchu spowodowany szkodliwymi warunkami pracy.
Z przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wynika, że to jednostki orzecznicze (§ 7) rozpoznają choroby zawodowe, jednakże decyzje wydają w tych sprawach organy inspekcji sanitarnej. Jeśli w tej sprawie – po powtórnym wydaniu niepełnej opinii – istniały wątpliwości, to organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji bez uzyskania koniecznego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego uwzględniającego sytuację, w której uszkodzenie słuchu mogło powstać z przyczyn związanych z wykonywaniem pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu jak i z powodów pozazawodowych gdy chodzi o uszkodzenie słuchu w uchu lewym. Uzasadniało to uchylenie decyzji ostatecznej.
Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 203 i 200 powołanej ustawy.