II OSK 907/23

II OSK 907/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 769/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji oraz postanowienie organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 52, art. 49b ust. 1, art. 48 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 769/22 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr 156/2022 znak: WOB.7721.228.2019.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 marca 2019 r. nr 77/2019 oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr 87/2018.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 769/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr 156/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 28 marca 2019 r., znak PINB.7355.3.2018.4 nakazującą M.F. dokonanie na własny koszt rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 i konstrukcji murowanej z dobudowaną wiatą drewnianą, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. (obręb [...]) oraz uporządkowanie terenu działki po dokonaniu rozbiórki.
Motywując wskazaną wyżej decyzję Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że M.F. – jako inwestor – nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani nie zalegalizował samowoli budowlanej. Przeprowadzona analiza portalu http://miip.geomalopolska.pl/imap potwierdziła, że obiekt gospodarczy wybudowano w latach 2002-2009, nie odnaleziono dokumentów dotyczących udzielenia pozwolenia bądź przyjęcia zgłoszenia na budowę budynku gospodarczego wraz z dobudowaną wiatą. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2018 r. wyłącznie w obecności byłej żony M.F. i współwłaścicielki nieruchomości, na której posadowiono budynek gospodarczy – E.F., organ nadzoru budowlanego ustalił, że to M.F. jest odpowiedzialny za przeprowadzoną inwestycję i to na nim ciążą obowiązki związane z doprowadzeniem nieruchomości do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Inspektor utrzymał nakaz rozbiórki w mocy, wskazując, że decyzja została skierowana do inwestora zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1330, dalej "P.b."; w tym miejscu należy zaznaczyć dla porządku, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję, znajdzie zastosowanie brzmienie wskazanego aktu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 471, zob.: art. 25 ustawy zmieniającej). Organ zaznaczył przy tym, że na podstawie dokumentu dołączonego do odwołania – mapy sytuacyjno-wysokościowej z 2005 r., w którym w miejscu inwestora wpisano E.F., nie można było uznać, że jest ona inwestorem. Dokument ten zawiera pieczęć Starosty [...], Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, świadczącą jedynie o przyjęciu tego dokumentu do zasobu powiatowego w dniu 9 grudnia 2005 r. Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. poinformowało, że w archiwum nie znajdują się akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę czy przyjęcia zgłoszenia dotyczącego budowy obiektów zlokalizowanych w obrębie nieruchomości. Ponadto M.F. w toku postępowania zapoznał się z protokołem z czynności kontrolnych z dnia 21 czerwca 2018 r., do którego nie zgłosił żadnych uwag. Wojewódzki Inspektor wskazał, że dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogłyby zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom.
Oddalając skargę M.F., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podstawą ustaleń organów był protokół kontroli robót budowlanych z dnia 21 czerwca 2018 r. W czasie kontroli na terenie nieruchomości obecna była E.F., która oświadczyła, że inwestorem jest M.F. – współwłaściciel nieruchomości w [...] części wraz z E.F. (darowizna z 2013 r., odpis z ksiąg wieczystych, pismo E.F.), a ona sama nie ma dostępu do budynku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro na dzień powstania obiektu gospodarczego (a zatem przed darowizną) jedynym właścicielem nieruchomości była E.F., to jej nazwisko widnieć musiało na wszelkich dokumentach urzędowych dotyczących tej nieruchomości, w tym na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 2005 r. Ustalenie to nie przesądza, kto był inwestorem budynku gospodarczego, bowiem jeden z małżonków mógł budować na nieruchomości drugiego małżonka i w ocenie Sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce. Co więcej, skarżący miał możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, w tym zaprzeczenia temu, co wynikało z ustaleń organów. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, sam skarżący zobowiązał się do rozbiórki budynku gospodarczego i wiaty, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tym samym obowiązek rozbiórki, zgodnie z art. 52 P.b., nałożono na M.F. jako inwestora, a E.F. oczekuje na rozbiórkę bądź legalizację jako współwłaściciel działki, z uwagi na chęć jej sprzedaży.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 49b ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowa jest ocena dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora, jakoby nałożenie na skarżącego obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego było właściwe (czego konsekwencją było uznanie przez Sąd, że nie zaistniały podstawy do kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji);
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 52 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowa jest ocena dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora, jakoby skarżący był adresatem obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego (czego konsekwencją było uznanie przez Sąd, że nie zaistniały podstawy do kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji).
Wskazując na powyższe, M.F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w oparciu o drugi podniesiony w niej zarzut.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości określenia jako adresata zaskarżonej decyzji skarżącego M.F.. Wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty podważają bowiem zasadność obowiązania go do wykonania nakazu rozbiórki obiektu wobec faktu, że sporny budynek gospodarczy zlokalizowany został w całości na działce nr [...] stanowiącej w okresie jego powstania wyłączną własność E.F. – byłej żony skarżącego. Zdaniem M.F. to E.F., a nie skarżący, pozostawała faktycznym inwestorem zamierzenia budowlanego polegającego na wzniesieniu budynku gospodarczego, o czym świadczyć miał wpis jej imienia i nazwiska w miejscu inwestora na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej zawierającej projekt zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] z dnia 9 grudnia 2005 r. (załączony do odwołania M.F.). Jednocześnie, z treści wskazanego dokumentu nie wynikało, aby tożsamą rolę pełnił skarżący. Udział w prawie własności działki ewidencyjnej nr [...] (w wysokości [...]) darowany mu został przez E.F. dopiero w roku 2013, a zatem jak podkreślał skarżący – znacznie później niż powstał obiekt gospodarczy. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego oświadczenie złożone przez E.F. w trakcie oględzin nieruchomości nie powinno było determinować ustalenia, że inwestorem w świetle art. 52 P.b. jest M.F..
Odnosząc się do stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że adresatami decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w świetle art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Brzmienie tego przepisu, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, nie zawierało dodatkowych wskazań co do wyboru jednego z tych kategorii podmiotów (takie dyrektywy wprowadzono wspomnianą wyżej nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r.).
W tym miejscu należy odnotować, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora. Przy założeniu więc, że rolę taką pełnił M.F., decyzja mogłaby być do niego skierowana. W realiach niniejszej sprawy kwestia ta jest jednak zasadniczo sporna i nie znajduje dostatecznego odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Z ustaleń organów, zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wynika jedynie, że status M.F. jako inwestora spornego budynku gospodarczego, wynika wyłącznie z oświadczenia E.F., jego byłej małżonki. Skarżący twierdzi natomiast, że inwestorem była E.F., jako wyłączny właściciel w dacie budowy, osoba "decyzyjna w kwestii realizowanych na [jej] nieruchomości przedsięwzięć", jak i wreszcie osoba wskazana jako inwestor na jednym z dokumentów. M.F. akcentuje też w motywach skargi kasacyjnej, że trudno mu przypisywać rolę inwestora, zwłaszcza że w dacie budowy nie miał praw do działki inwestycyjnej. Nie ma też podstaw, aby zakładać, że mógł samodzielnie podejmować decyzje dotyczące powstających na niej budynków. Skarżący został współwłaścicielem nieruchomości w [...] części na mocy umowy darowizny z 2013 r. i na dzień wydania decyzji o nakazie rozbiórki (2019 r.) wraz z byłą żoną E.F. posiadał tytuł prawny do nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec braku innych przesądzających dowodów i sprzecznych oświadczeń byłych małżonków w odniesieniu do pełnionej funkcji inwestora, zarówno M.F., jak i jego była żona E.F., jako obecni współwłaściciele nieruchomości, powinni byli być osobami, wobec których (jako adresatów) podejmowane są czynności organów nadzoru budowlanego. Takie działanie pozostawać będzie nadal w pełni zgodne z art. 52 P.b., gdzie właściciele są wymienieni i mogą być adresatami decyzji wydanych na podstawie regulacji wymienionych w tym przepisie. Można dodać, że wprawdzie na M.F., który w zaskarżonej decyzji został wskazany jako adresat, mógłby być nałożony obowiązek rozbiórki z uwagi na przysługujące mu obecnie prawo własności, jednakże z przyczyn omówionych wyżej, zebrany materiał dowodowy nie pozwala na pominięcie w sprawie drugiej współwłaścicielki E.F. – zwłaszcza że wbrew jej oświadczeniu skarżący przypisuje jej udział w procesie inwestycyjnym spornego budynku gospodarczego, podkreślając, że to właśnie ona była wówczas wyłącznym właścicielem nieruchomości.
Mając to wszystko na uwadze, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 52 P.b. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora zostały wadliwie skierowane wyłącznie do M.F., traktowanego jako inwestora, podczas gdy o takim jego statusie w procesie inwestycyjnym nie można przesądzić w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W konsekwencji za wadliwe uznać należało także postanowienie z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr 87/2018, którym Powiatowy Inspektor nałożył na M.F. obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 P.b. (niezbędnych do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu). Również ono powinno być skierowane do obydwu współwłaścicieli, tak aby umożliwić im dalsze działania.
W tym miejscu należy zastrzec, że omówiony wyżej zarzut wadliwie powiązano z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (który dotyczy uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania), jednakże nie uniemożliwiło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do niego (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 P.b. uznać należało – na tym etapie sprawy – za nieusprawiedliwiony. Po pierwsze, i w tym przypadku przepis P.b. wadliwie powiązano z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Po drugie, zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 P.b. nie został w skardze kasacyjnej umotywowany, a było to konieczne dla ustalenia, co w istocie autor środka zaskarżenia miał na myśli, wskazując na jego naruszenie. Organy nadzoru budowlanego rozpatrywały sprawę na podstawie art. 48 P.b.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.