II OSK 906/22

II OSK 906/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 499/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-11-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 10, art. 73, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 499/21 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 17 grudnia 2020 r. nr ...; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz D. S. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 499/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę D. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 4 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie P. wszczął postępowanie w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr ..., obręb K., gmina K., stanowiącej własność skarżącego i uczestniczki postępowania D. B..
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2019 r. organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych), pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 6,00 m x 5,00 m + 1,30 m x 3,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,10 m x 5,00 m. Obiekt ten wybudowany został w 1996 r. przez poprzedniego właściciela bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący, w przedmiotowym obiekcie dokonał jedynie remontu, polegającego na wymianie desek elewacyjnych, wykonaniu drobnych zabiegów konserwacyjnych bez dobudowy czegokolwiek do istniejącego obiektu.
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie P. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego i uczestniczkę postępowania obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r., następujących dokumentów: ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu budowlanego z uwagi na to, iż obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2019 r.
Następnie, decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., nr PINB-7141/045/2019/PO, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. nakazał skarżącemu i D. B. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjnego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,00 m x 5,00 m + 1,30 m x 3,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,10 m x 5,00 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr ..., położonej w obręb ewidencyjny K., gmina K.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia i z powodu jego braku wszczęto postępowanie legalizacyjne. Jednakże, do dnia wydania decyzji nie wykonano obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 30 sierpnia 2019 r. Ponadto, działka nr ... zlokalizowana jest na terenie łąk, a zatem obecnie nie jest przeznaczona pod zabudowę. Co więcej, przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na terenach określonych jako "obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej" z całkowitym zakazem zabudowy wpisanych do rejestru zabytków Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako układ ruralistyczny wsi K. I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem, XVII, nr rej. ... z dnia 17 czerwca 2005 r.
Jednocześnie, odpowiadając na wniosek pełnomocnika skarżącego organ wyjaśnił, że w związku z aktualną sytuacją pandemiczną w kraju nie zostały wprowadzone obostrzenia dotyczące zakazu przemieszczania się, tym samym zarówno strona prowadzonego postępowania, jak i jej pełnomocnik mieli możliwość zapoznać się z aktami prowadzonego postępowania do dnia 10 grudnia 2020 r.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w charakterze samowoli budowlanej, co obligowało organ I instancji do wdrożenia procedury, która przewiduje możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu po spełnieniu określonych warunków, w tym do wystosowania postanowienia z dnia 30 sierpnia 2019 r. Niewykonanie zaś tego postanowienia uniemożliwiało dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej przez organ nadzoru budowlanego, który, w takiej sytuacji, zobowiązany był do nakazania rozbiórki obiektu.
Odnosząc się do argumentów odwołania, organ wyjaśnił, że obecna sytuacja panująca w kraju związana z rozprzestrzenianiem się koronawirusa SARS-Cov-2 ani nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku zachowania terminów przewidzianych w k.p.a. ani nie jest podstawą zawieszenia prowadzonych postępowań. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został uchylony na podstawie przepisu art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), który wszedł w życie z dniem 23 maja 2020 r. Intencją ustawodawcy było zawieszenie terminów wynikających z k.p.a. jedynie w okresie do dnia 23 maja 2020 r.
Ponadto, organ ocenił, że skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 października 2020 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o wniesieniu ewentualnych wniosków i zastrzeżeń do dnia 10 grudnia 2020 r. Organ drugiej instancji również zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się na temat tego materiału w piśmie z dnia 1 marca 2021 r. W piśmie tym poinformowano również skarżącego, że zapoznanie się z aktami może odbywać się jedynie w określony sposób ze względu na panującą pandemię.
Organ wyjaśnił również, że przedmiotowy obiekt, wbrew temu co jest podniesione w odwołaniu, nie jest domkiem holenderskim. Organ wskazał także, że istnienie tarasu przynależnego do przedmiotowego obiektu o wymiarach wskazanych w zaskarżonej decyzji nie zostało zakwestionowane zarówno podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2019 r., jak i w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia z dnia 30 sierpnia 2019 r. Natomiast, data budowy przedmiotowego obiektu określona na rok 1996 została potwierdzona przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 19 maja 2021 r.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie:
1. art. 10 k.p.a., art. 73 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a., przez:
a) ograniczenie skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i niewyznaczenie terminu do końcowego zapoznania się z aktami sprawy;
b) pominięcie przez organ prowadzący postępowanie nadzwyczajnej sytuacji związanej z panującą pandemią koronawirusa, która w znaczącym stopniu utrudnia lub nawet uniemożliwia przemieszczanie się na terenie kraju, w związku z czym zarówno strona jak i jej pełnomocnik nie mogli stawić się w siedzibie organu oraz podjąć niezbędnych czynności związanych z zapoznaniem się z aktami niniejszego postępowania;
c) nieuznanie wniosku skarżącego o zmianę terminu w zakresie zapoznania się z aktami postępowania w związku z ograniczeniami związanymi z panującą pandemią Covid – 19;
2. art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, przez uznanie przez organ, że obiekt budowlany "domek holenderski" skarżącego nie jest wolno stojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej, budynkiem przeznaczonym do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 i wymaga zezwolenia na budowę, podczas gdy przepisy nie wymagają zezwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2;
3. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i uznanie, że w zakresie niniejszej kubatury obiektu występuje taras o wymiarach 5,10 m x 5 m, podczas gdy obiekt budowlany nie ma tarasu o takich wymiarach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r. jest zgodna z prawem.
Zdaniem Sądu, stwierdzony przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżącego i uczestniczki postępowania procedury określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Przede wszystkim, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 lipca 2019 r. a tym samym, jak słusznie uznały orzekające organy, zastosowanie w sprawie znalazły przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 z późn. zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, z akt sprawy wynika, że na działce nr ..., obręb ewidencyjny K., gmina K., znajduje się obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych), pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 6,00 m x 5,00 m + 1,30 m x 3,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,10 m x 5,00 m. Obiekt ten posadowiony został na terenie działki w 1996 r. Ustalenia w tym zakresie dokonane zostały przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącego w dniu 26 sierpnia 2019 r. na terenie działki nr ... i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W ocenie Sądu, znajdujący się na terenie działki nr ... obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych, jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co do którego zastosowanie znajduje przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlany jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ponieważ przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów a jest usadowiony na bloczkach betonowych - nie może być uznany za budynek. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Warunkiem zatem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16). Wprawdzie ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta również nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (tak też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 151/20).
Sąd stwierdził również, że przedmiotowy obiekt nie jest też obiektem małej architektury. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane obiektem małej architektury są obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z definicji o charakterze zakresowym, zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, wynika, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wprawdzie definicja z art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy nie posiada cech obiektu małej architektury zarówno z uwagi na jego rozmiary jak i funkcję, którą pełni.
Zdaniem Sądu, przedmiotowy obiekt stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową,
Jednocześnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przedmiotowy obiekt posadowiony został na bloczkach betonowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Obiekt ten nie ma w gruncie jakiegokolwiek umocowania i zakotwienia w postaci fundamentu. Tym samym, nie jest on trwale związany z gruntem, na co w sposób pewny wskazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja. Posadowienie obiektu na bloczkach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie, bez trwałego związania z podłożem, wyłącza możliwość uznania, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16).
Sąd Wojewódzki uznał, że kwalifikacja przedmiotowego obiektu dokonana przez orzekające w sprawie organy była prawidłowa. Zaznaczył, że powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. W szczególności zaś w zażaleniu na wydane w sprawie postanowienie z dnia 30 sierpnia 2019 r. skarżący wraz z uczestniczką stwierdzili, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie ma fundamentów i jest połączony z podłożem jedynie za pomocą bloczków betonowych, można go przenieść w inne miejsce bez zmiany jego konstrukcji i bez konieczności ponownego przygotowania jego podłoża, co oznacza, że nie jest trwale z gruntem związany, ma charakter obiektu tymczasowego.
Sąd podzielił przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że posadowienie przedmiotowego obiektu w 1996 r. wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zarówno w brzmieniu obowiązującym w 1996 r., jak i na dzień orzekania przez organy nadzoru – budowlanego, stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przy tym, żaden przepis ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1996 r. nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymagała budowa: 1) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną, uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, 2) obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, 3) obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, 4) obiektów małej architektury, 5) tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel, 6) altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich, 7) ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, 8) znaków geodezyjnych, a także obiektów triangulacyjnych, poza obszarem parków narodowych i rezerwatów przyrody, 9) obiektów gospodarczych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej, położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa.
Dalej Sąd argumentował, że również, przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy, nie zwalniał budowy przedmiotowego obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie, przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki a jak już wyżej stwierdzono i wyjaśniono przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Dlatego też, w ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącego kwestia dotycząca niewłaściwego obliczenia powierzchni obiektu nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Sąd zaznaczył, że niesporne w sprawie przy tym jest, że na wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę.
Przeprowadzona zaś przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. procedura legalizacyjna nie narusza dyspozycji art. 48 ustawy - Prawo budowlane.
Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z przepisami techniczno – budowlanymi, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2019 r., organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy będącym przedmiotem niniejszej sprawy obiekcie budowlanym, i nałożył na obecnych właścicieli działki, obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2019 r. terminie zobowiązani nie przedłożyli wymaganych postanowieniem dokumentów. Nieprzedstawienie zaś przez zobowiązanych wymaganych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, na co wskazuje dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane stanowiąca, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
Sąd podkreślił jednocześnie, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Jednocześnie, Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja rozbiórkowa prawidłowo została skierowana do obecnych właścicieli działki nr ....
Niewątpliwie, przepis art. 52 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że wymienienie w art. 52 trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie a kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności więc zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, LEX nr 755572). Inwestor w procesie inwestycyjno – budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. To inwestor jest sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52. Inwestor jest też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia.
Jednakże, inwestor nie może jednak zostać zobowiązany do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane, gdy w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK431/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli czy też wieczystych użytkowników nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK1070/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście, jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, w pewnych okolicznościach, nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt np. gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości lub gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842). Przy czym, w przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności (zob. A. Plucińska- Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot - Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, M. Rypina, M. Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz, LEX, 2014).
Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Ponadto, jako niezasadny, Sąd ocenił zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i II instancji miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ I instancji pismem z dnia 4 lipca 2019 r. poinformował skarżącego. Wyznaczony przez skarżącego pełnomocnik brał udział w oględzinach przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 26 sierpnia 2019 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 27 października 2020 r. organ I instancji poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o wniesieniu ewentualnych wniosków i zastrzeżeń do dnia 10 grudnia 2020 r. Następnie, skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ II instancji pismem z dnia 1 marca 2021 r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się na temat tego materiału w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, wyłącznie po uprzednim telefonicznym uzgodnieniu terminu osobistej wizyty ze względu na panującą pandemię. Nadto, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych nowych dowodów w sprawie a swoje rozstrzygnięcie oparł na bezspornych ustaleniach, dokonanych na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji.
Zdaniem Sądu, słusznie uznał przy tym organ odwoławczy, że zawarty w piśmie skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r. wniosek o przedłużenie prowadzenia niniejszego postępowania do czasu ustania stanu zagrożenia epidemiologicznego i wyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy po ustaniu tego zagrożenia – nie znajdował uzasadnienia.
Niewątpliwie, od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433), a 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. poz. 491). Jednakże, w dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Podobnie, art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy wskazywał, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów w nim wskazanych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy dotyczą zarówno terminów procesowych, jak i materialnych i odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Mimo że powołane przepisy weszły w życie 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych, obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., a więc należy przyjąć, że od tej daty, z mocy prawa, następuje skutek wynikający z tych norm prawnych. Przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero 24 maja 2020 r. (art. 48 pkt 20 i art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. poz. 875 ze zm.). Tym samym, jedynie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.
D. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie jest trwale związany z gruntem i z tego względu nie może zostać zakwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej, podczas gdy budynek jest trwale związany z gruntem w sposób wystarczający do zachowania jego stabilności jako budynku rekreacji indywidualnej
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29.1.2a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane przez uznanie że obiekt budowlany skarżącego nie jest wolno stojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej, budynkiem przeznaczonym do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 i wymaga zezwolenia na budowę, podczas gdy przepisy nie wymagają zezwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2,
3. naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i uznanie, że w zakresie niniejszej kubatury obiektu występuje taras o wymiarach 5,10m x 5m, podczas gdy obiekt budowlany nie ma tarasu o takich wymiarach,
4. naruszenie art. 10 k.p.a., art. 73 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. przez:
a) ograniczenie skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i niewyznaczenie terminu do końcowego zapoznania się z aktami sprawy.
b) pominięcie przez organ prowadzący postępowanie nadzwyczajnej sytuacji związanej z panującą pandemią Covid-19, która w znaczącym stopniu utrudnia lub nawet uniemożliwia przemieszczanie się na terenie kraju. W związku z czym zarówno strona jak i jej pełnomocnik nie mogli stawić się w siedzibie organu oraz podjąć niezbędnych czynności związanych z zapoznaniem się z aktami postępowania.
c) nieuznanie wniosku skarżącego o zmianę terminu w zakresie zapoznania się z aktami postępowania w związku z ograniczeniami związanymi z panującą pandemią Covid-19.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wobec przyjęcia w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a nie budynek rekreacji indywidualnej.
Niewątpliwie kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie była kwalifikacja prawna przedmiotowej inwestycji, bowiem od tego uzależniona jest ocena legalności obiektu oraz zastosowania odpowiedniej procedury w razie stwierdzenia samowoli budowlanej.
Kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczyły nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, opisanego jako obiekt nietrwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,00m x 5m + 1,30m x 3,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,10m x 5,00 m.
Sąd Wojewódzki, akceptując ustalenie organów obu instancji co do nietrwałego związania z gruntem opisanego obiektu, oparł się zasadniczo na tym, iż jest on posadowiony "na bloczkach betonowych", a więc nie posiada fundamentu.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany został pogląd, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem. Wielokrotnie w wyrokach wskazywano, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2020 r. II OSK 526/18, 18 stycznia 2023 r. II OSK 2605/21, 17 grudnia 2024 r. II OSK 905/22).
Warto zwrócić uwagę, że wszystkie wymienione orzeczenia dotyczą właśnie typowych budynków rekreacji indywidualnej (również z tarasami), do których należy zaliczyć sporny obiekt. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w tych sprawach stwierdził, że fakt posadowienia poszczególnych obiektów na bloczkach betonowych (cegłach) nie świadczy o braku trwałego związania z gruntem.
Zwraca się przy tym uwagę, że bloczki betonowe mogą pełnić rolę fundamentu, przenosząc ciężar obiektu na grunt, zwłaszcza gdy posadowienie obiektu jest tego rodzaju, iż zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub przesunąć (zob. wyrok II OSK 905/22).
W podobnym stanie faktycznym (budynek rekreacji indywidualnej posadowiony na bloczkach betonowych), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma decydującego znaczenia czy zastosowano fundament w postaci bloczków betonowych, czy też wylewany lub murowany. Istotne jest, że "trwałe związanie z gruntem", to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak iż opiera się on czynnikom zewnętrznym.
Z kolei w wyroku z 17 lutego 2021 r. II OSK 436/20 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że o tym, czy określony obiekt jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób czy metoda związana go z gruntem, lecz ważne jest to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego posadowienia.
Podzielając zaprezentowaną wykładnię art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), podczas gdy cechy przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym jego gabaryty, solidność konstrukcji i posadowienia na gruncie, uprawniały do uznania, iż mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Warto też zaznaczyć, że przedmiotowy budynek o tradycyjnej konstrukcji drewnianej różni się znacząco od obiektów kontenerowych (blaszanych) zaliczanych zasadniczo do obiektów tymczasowych (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r. II OSK 3312/19).
Nie bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu miała też okoliczność długotrwałego jego istnienia (niemal 30 lat), ale też fakt dobudowanego tarasu, który dodatkowo stabilizuje budynek na gruncie.
Wprawdzie odnośnie budowy tarasu nie poczyniono szczegółowych ustaleń, założyć jednak można, że jest on powiązany konstrukcyjnie z budynkiem. W tym jednak zakresie stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób wystarczający.
Z tych wszystkich względów za zasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz częściowo zarzut odnoszący się do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego wyroku i kontrolowanych decyzji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie spornego budynku rekreacji indywidualnej, a konkretnie dokonania oceny jego legalności według stanu prawnego obowiązującego w czasie budowy oraz aktualnie.
Tym samym przedwczesny okazał się zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 29 ust. 1 pkt 2a (błędnie podanego jako: "29.1.2a) Prawa budowlanego.
Ponadto bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 10 k.p.a., art. 73 k.p.a. i art. 79a k.p.a., bowiem Sąd Wojewódzki wyraził prawidłową ocenę wszystkich kwestii proceduralnych związanych z regulacją tych przepisów, przedstawiając wyczerpującą argumentację w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
18