II OSK 904/06

II OSK 904/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 788/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-16
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 126 poz 1384
art. 13 ust. 1 i art. 25
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 788/05 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r. po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127.0 ze zm.- dalej: ppsa).
Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu, iż Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Centrum Sportu i Rekreacji "E" przy ul. S. w K., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] dotyczącej unieruchomienia basenu kąpielowego w Centrum Sportu i Rekreacji "E" w K.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. , decyzją z dnia [...] września 2004 r., wydaną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. z 1998 r. Dz. U. Nr 90, poz. 575, ze zm.) nakazał unieruchomić basen kąpielowy w Centrum Sportu i Rekreacji "E" przy ul. S. w K. do czasu zapewnienia właściwej jakości wody, nie stwarzającej zagrożenia dla osób korzystających. Podstawą nakazu był fakt, że w wyniku wykonanych w ramach nadzoru sanitarnego badań pobranej w dniu 30 sierpnia 2004 r. próby wody z niecki basenu stwierdzono, że jakość badanej wody nie odpowiada wymaganiom sanitarnym pod względem bakteriologicznym z uwagi na obecność gronkowców koagulazododatnich (chorobotwórczych), co stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia osób korzystających z kąpieli w basenie i stanowi uzasadnienie do jego unieruchomienia.
D. Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2004 r.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
D. Ł. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że stosownie do przepisu art. 1 pkt 5 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Inspekcja jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny wypoczynku i rekreacji, w celu zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384) użytkownik nieruchomości winien utrzymać obiekt w stanie sanitarnym nie naruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności nie stwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu pobierania próbek wody organ uznał, że sposób pobrania próbki był zgodny z procedurą przyjętą w stacji sanitarno – epidemiologicznej.
Organ II instancji stanął na stanowisku, że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718) nie mają w powyższym przypadku zastosowania, gdyż dotyczą one jakości wody na potrzeby spożycia przez ludzi, a nie określają jakości wody w niecce basenowej.
Główny Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. powinien był w swojej decyzji wskazać konkretne przepisy ustawy (w szczególności art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 2), a nie odwoływać się do niej ogólnie, co jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dodatkowo, organ zauważył, że strona wykonała już kwestionowaną decyzję, wobec czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., decyzją z [...] września 2004 r. znak: [...] wyraził zgodę na korzystanie z basenu w Centrum Sportu i Rekreacji "E".
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. Ł. W jej uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, zaskarżonej decyzji, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji.
Skarżąca wyjaśniła, że wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie zarzucając wydanej decyzji brak podstawy prawnej do jej wydania, rażące naruszenie prawa materialnego, a także rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Brak było w szczególności wskazania, że strona naruszyła konkretną normę prawną. Nie wskazał tego Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., nie wskazano tego także w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu decyzji przyznał, że jakość wody w samej niecce basenowej nie jest uregulowana żadnymi szczególnymi przepisami. W tej sytuacji brak było, zdaniem skarżącej podstawy prawnej do uznania, że woda w basenie nie spełniała wymogów sanitarnych, a dokonane w tym zakresie przez organ ustalenia cechuje dowolność. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wydanego do niej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
W konkluzji skarżąca stwierdziła, że wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są nieprzekonujące, sprawa nie została należycie i do końca zbadana, zaś organ II instancji oparł się na błędnej i nieuzasadnionej żadnymi przesłankami wykładni przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, zajął się na wstępie zagadnieniem wyboru przez skarżącą środka zaskarżenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2004 r. Wskazał na regulację rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącą doręczeń. Wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji z dnia 3 września 2004 r. wysłanej pocztą na adres Centrum Sportu i Rekreacji "E" w K., podpisane w dniu 8 września 2004 r. Skoro pismo zostało doręczone w dniu 8 września 2004 r., decyzja mogła stać się ostateczna w przypadku bezskutecznego upływu ustawowego czternastodniowego terminu do złożenia odwołania, czyli dnia 22 września 2004 r. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 17 września 2004 r., które
zgodnie z prezentatą urzędu wpłynęło w dniu 20 września 2004 r., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 września 2004 r. Pismo to wpłynęło przed upływem czternastodniowego terminu do złożenia odwołania, czyli w czasie, kiedy decyzja nie była jeszcze ostateczna.
Sąd I instancji podniósł, iż w orzecznictwie NSA ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek złożony przez stronę przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. W takiej sytuacji stronie przysługuje prawo wyboru środka kontroli prawidłowości decyzji. Biorąc pod uwagę treść żądania zawartego w piśmie z dnia 17 września 2004 r. i przywołaną podstawę prawną Sąd uznał, że strona dokonała wyboru spośród przysługujących jej środków zaskarżenia decyzji i zgodnie z wolą strony organy prawidłowo rozpatrywały sprawę w trybie art. 156 kpa. Wprawdzie treść części zarzutów podniesionych w tym wniosku może wzbudzić wątpliwości czy intencją skarżącej nie było jednak złożenie odwołania, jednak fakt, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie dawał podstaw do kwestionowania wyraźnie określonych żądań strony.
Sąd odniósł się do cech postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację orzeczeń administracyjnych, służącą wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 §1 kpa. W jego ramach organ nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje ten skutek, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym - ex tunc.
Sąd stwierdził, iż nie jest zasadny zarzut skarżącej, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a co za tym idzie, że spełnione zostały przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Wskazał na treść art. 1 ust. 1 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określające zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowane przez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny wypoczynku i rekreacji ludzi oraz, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, obowiązek
państwowego inspektora sanitarnego nakazania, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, a jeśli naruszenie wymagań o których mowa, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi - unieruchomienia zakładu pracy lub jego części.
Sąd powołał także art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, nakładający na użytkowników nieruchomości obowiązek utrzymywania ich w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń oraz art. 25 ust. 2 tej ustawy, upoważniający powiatowego inspektora sanitarnego, do m.in. nakazania przeprowadzenie niezbędnych zabiegów z zakresu dezynfekcji, dezynsekcji i deratyzacji bądź wprowadzenia czasowego zakazu wstępu do pomieszczeń skażonych.
Przepisy te w ocenie Sądu I instancji stanowią podstawę prawną do podjęcia przez właściwego Inspektora Sanitarnego działań zmierzających do usunięcia stwierdzonego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Powołując się zatem w decyzji z dnia [...] września 2004 r. na art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, organ wskazał właściwą podstawę prawną uzasadniającą podjęte rozstrzygnięcie.
Sąd podzielając stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego co do uchybień w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego ocenił, iż nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 kpa i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż jakość wody w basenie należałoby oceniać na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 203, poz.1718), to brak w załączniku nr 1 zawierającym wymagania mikrobiologiczne, jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi, wymagań dotyczących bakterii gronkowców nie oznacza, że Inspektor Sanitarny nie ma uprawnień do przeprowadzenia takich badań. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia państwowy powiatowy inspektor sanitarny może rozszerzyć zakres badań określony w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia w zależności od występujących zanieczyszczeń w środowisku i sytuacji epidemicznej.
W sprawie zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości procedury poboru próbki wody z basenu wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej warunki i tryb pobierania próbek do badań określają Polskie Normy, a w przypadku braku Polskiej Normy warunki te i tryb określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia, uwzględniając w szczególności sposób pobierania i przechowywania próbek. W aktach sprawy znajduje się "Protokół z pobrania wody z basenu" z dnia 30 sierpnia 2004 r. Na protokole w miejscu podpisu osoby obecnej przy pobraniu widnieje pieczątka Centrum Sportu i Rekreacji "E." D. Ł. wraz z nieczytelnym podpisem, które świadczą o tym, że w czasie pobierania próbki obecny był pracownik Centrum. W protokole nie ma wzmianki o zgłoszeniu przez tę osobę jakichkolwiek zastrzeżeń. Kwestie dotyczące ewentualnych uchybień w procedurze pobierania próbki wody z basenu mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym a nie nadzorczym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Ł. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Centrum Sportu i Rekreacji E. przy ul. S. w K. reprezentowana przez radcę prawnego Z. R,
Wyrok, z powołaniem się na art. 173 § 1 ppsa zaskarżony został w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
-(1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że art. 1 ust. 1 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.) stanowią samoistną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, w tym przypadku dotyczącej unieruchomienia basenu kąpielowego,
-(2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez przyjęcie, że art. 13 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach w świetle stwierdzonego wynikiem badań laboratoryjnych stanu sanitarnego wody w basenie dawał podstawę do wydania decyzji administracyjnej o unieruchomieniu basenu kąpielowego,
-(3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że w razie nawet hipotetycznego zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr 203, poz. 1718) w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, § 5 ust. 1 tego rozporządzenia dający organowi sanitarnemu prawo do rozszerzania zakresu badań wody stanowi podstawę prawną dla tego organu do zmiany obowiązujących norm jakości wody,
-(4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy ppsa poprzez nierozpoznanie przez sąd administracyjny zgłoszonego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez niezastosowanie w sprawie przez organ administracji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, normujących wymagania, w tym mikrobiologiczne, jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi a więc także woda używana na potrzeby basenów kąpielowych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że powołane przepisy stanowią wystarczającą podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o unieruchomieniu basenu a ich nie wymienienie w decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie rodzi skutków w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Stanowisko Sądu I instancji w ocenie strony skarżącej wynika z pobieżnej analizy skierowanej doń skargi i nie ustosunkowania się do zarzutów skarżącej. Wskazane w niej liczne naruszenia prawa mają przymiot rażących.
Całkowicie chybione jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż przepisy art. 1 ust. 1 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 6 września 200 l r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach stanowią wystarczającą, samoistną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o unieruchomieniu basenu przez organ administracyjny. Same tylko normy kompetencyjne (określające zakres działania organu). jak i normy powinnościowe (nakładające na strony obowiązek przestrzegania prawa) nie mogą stanowić podstawy do działania organu administracji w konkretnej, indywidualnej sprawie. Dla wydania bowiem decyzji
administracyjnej niezbędne jest stwierdzenie naruszenia przez stronę konkretnej normy. Wprawdzie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepisem dającym tymże organom prawo do wydawania decyzji administracyjnych ale tylko w razie zaistnienia określonych przesłanek - naruszenia przez stronę konkretnych przepisów i norm sanitarnych. Jeżeli zatem strona nie naruszyła tychże przepisów i norm to nie może być mowy o nakładaniu na nią w drodze decyzji administracyjnej jakiegoś obowiązku, a jeżeli taki został nałożony, to stanowi to rażące naruszenie prawa.
Organ administracji winien wskazać jakie obowiązki zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. W niniejszej sprawie jedynym dowodem wskazującym na naruszenie przez stronę ciążących na niej obowiązków jest "wynik podstawowych badań wody do picia PBW z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], na podstawie którego stwierdzono obecność gronkowców chorobotwórczych (koagulazododatnich) w ilości stanowiącej zagrożenie dla zdrowia osób korzystających z kąpieli. Tymczasem, zgodnie z przepisami ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach możliwość zastosowania jej przepisów (art. 3 ust. 2) zachodzi tylko wobec biologicznych czynników chorobotwórczych określonych enumeratywnie w załączniku nr 2 do ustawy, w którym nie ma gronkowca koagulazododatniego (chorobotwórczego) a figuruje (pkt 29 do załącznika) gronkowiec złocisty, którego obecności w wodzie nie stwierdzono. Stwierdzenie zatem przez sąd. że prawidłowe jest stanowisko organu administracji o naruszeniu przez stronę ciążących na niej obowiązków sanitarnych wbrew nakazowi wynikającemu z art. 13 i zastosowanie wobec strony art. 25 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach w związku ze stwierdzoną obecności gronkowców koagulazododatnich w wodzie basenu. jest całkowicie błędne, albowiem przepisy tejże ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach nie mają w sprawie w ogóle zastosowania.
Ponadto, w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji znalazło się stwierdzenie, że organ sanitarny na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r., jest uprawniony do rozszerzania badań wody w tym również np. na bakterie gronkowców, w związku z czym hipotetyczne przyjęcie, iż przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie, nie zmieniłoby oceny jakości wody i treści decyzji administracyjnej. Z tego przepisu sąd administracyjny wyprowadził całkowicie błędny i bezpodstawny wniosek, że rozszerzanie zakresu badań daje podstawę do
zmiany obowiązujących, ustalonych w rozporządzeniu, norm jakościowych wody. w tym norm mikrobiologicznych.
W ocenie strony skarżącej, osobną kwestią pozostaje zarzut czy do badań jakości wody mają zastosowanie przepisy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Brak jest w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek oceny tejże przesłanki. Zarzut skarżącej został zatem pominięty przez sąd w procesie wyrokowania. Samo bowiem tylko przytoczenie zarzutów strony, bez ustosunkowania się do nich, czyli ich oceny pod względem zgodności z prawem nie stanowi rozpoznania sprawy w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych, w związku z czym należy najpierw rozpatrzyć te pierwsze zarzuty.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Odwołuje się on do naruszenia art. 141 § 4 ustawy ppsa, określającego zwartość uzasadnienia wyroku.
Naruszenie wiązane jest z nierozpoznaniem przez sąd administracyjny zarzutu rażącego naruszenia prawa, polegającego na niezastosowaniu przez organ wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisu wykonawczego do tej ustawy.
Kontrola kasacyjna wykazała, iż zarzut powyższy był przez Sąd I instancji rozpatrywany. Wprawdzie nie jest to rozwinięte w uzasadnieniu wyroku, co może być uznane za pewnego rodzaju uchybienie z punktu widzenia standardu prawidłowego uzasadniania wyroków sądów administracyjnych, jednakże nie oznacza to że Sąd się do tego zagadnienia nie odniósł. Świadczy o tym treść uzasadnienia na s. 8. Biorąc także pod uwagę całość uzasadnienia, przyczyna niezastosowania wskazanego wyżej przepisu jest jednoznaczna. Nie można więc przyjąć, iż uchybienie takie mogło ono mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Także w skardze kasacyjnej brak jest odpowiedniej argumentacji zmierzającej do uzasadnienia takiej tezy, co jest wymagane na gruncie art. 174 pkt 2 ustawy ppsa.
Jednoznaczność stanowiska Sądu I instancji odnośnie do niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów wynika z przyjętego przez Sąd i należycie uzasadnionego poglądu o prawidłowym zastosowaniu przez organy administracyjne wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Argumentacja zaprezentowana w skardze do sądu wojewódzkiego opierała się bowiem na potrzebie zastosowania przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zamiast ustawy o chorobach zakaźnych. Tym samym przyjęcie, iż zastosowanie ustawy o chorobach zakaźnych przez organy administracyjne było prawidłowe, przesądzało tym samym stanowisko odnośnie do niezastosowania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Jeszcze raz należy jednak podkreślić, że z punktu widzenia prawidłowego uzasadniania wyroku argumentacja powyższa winna zostać wskazana i odpowiednio rozwinięta, z tym jednak, że na gruncie analizy całości uzasadnienia nie można dopatrzyć się wady kwalifikowanej kryterium wskazanym w art. 174 pkt 2 ustawy, a brak w skardze kasacyjnej argumentacji zmierzającej w tym kierunku dodatkowo uzasadnia przyjęcie konkluzji o niezasadności tego zarzutu.
Z zarzutem powyższym związany jest zarzut dotyczący przyjęcia przez Sąd I instancji, że w razie hipotetycznego zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
treść decyzji nie uległaby zmianie. Związek polega na tym, że w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu rozpatrywanego wyżej podniesiono również brak zastosowania przepisów tego rozporządzenia. Tymczasem z lektury odpowiedniego fragmentu uzasadnienia wyroku (s. 9 – 10) wynika, że Sąd problem ten rozważał, skoro wskazał na skutki hipotetycznego zastosowania tego przepisu.
Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany został jednak jako naruszenie w postaci błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że w razie nawet hipotetycznego zastosowania tych przepisów, można na gruncie § 5 tego rozporządzenia rozszerzyć zakres badań jakości wody. W skardze kasacyjnej strona skarżąca wskazuje, iż błąd wykładni polega na rozszerzeniu zakresu badań wody oraz zmianie norm jakościowych wody.
Na gruncie analizy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zarzut ten nie może być uznany za zasadny. Przytoczenie hipotetycznej podstawy w postaci powyższego rozporządzenia, miało czynić zadość analizie zarzutu skargi i nie wiązało się z zastosowaniem tego przepisu. Brak jego zastosowania był zresztą podstawą ocenianego wcześniej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skoro przepis ten nie został zastosowany a jedynie przytoczony hipotetycznie w uzasadnieniu w celu, jak należy mniemać, wskazania na wszechstronne rozpatrzenie zarzutów skargi, bezprzedmiotowym jest budowanie na tej podstawie zarzutu skargi kasacyjnej w postaci błędnej jego wykładni.
Podstawowymi zarzutami skargi kasacyjnej są zarzuty naruszenia prawa materialnego, oznaczone numerami 1 oraz 2 w tej skardze, związane z niewłaściwym zastosowaniem art. 13 ust. 1 i art. 25 ustawy o chorobach zakaźnych oraz błędną wykładnię tych przepisów oraz przepisów art. 1 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kwestionują one samoistność podstawy prawnej wydania decyzji o unieruchomieniu basenu kąpielowego w świetle przeprowadzonych badań sanitarnych.
Kontrola kasacyjna powyższych zarzutów nie wykazała ich zasadności. Strona skarżąca nie odniosła się przy tym w skardze kasacyjnej do kwestii sposobu, w jakim te same przepisy ustawy o chorobach zakaźnych (art. 13 ust. 1 i art. 25) mogą być jednocześnie przedmiotem zarzutu błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Utrudniło to właściwe odczytanie istoty tych zarzutów, zwłaszcza wobec istotnej powtarzalności zasadniczej części zarzutów sformułowanych w ramach pkt 1 oraz pkt 2 skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji w sposób właściwy i wystarczający wskazał na podstawę kompetencyjną i materialnoprawną wydania decyzji o unieruchomieniu basenu. Wskazał bowiem na treść art. 1 ust. 1 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. z 1998 r. Dz. U. Nr 90, poz. 575, ze zm.). Określają one zadania Inspekcji. Wynika z nich, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych, a zadanie to realizowane jest w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny wypoczynku i rekreacji ludzi. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach.
Sąd powołał i zinterpretował także art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy, na gruncie którego, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli natomiast naruszenie wymagań o których mowa, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.
Sąd I instancji odniósł się także do podnoszonej w skardze podstawy normatywnej, naruszenie której powoduje aktualizację powyższego obowiązku. Zawarta jest ona w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Oz.U.01.126.1384, ze zm.), który nakłada na użytkowników nieruchomości obowiązek utrzymywania ich w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń. W celu
zapobieżenia szerzeniu się choroby zakaźnej, na gruncie art. 25 ust. 2 powołanej ustawy, powiatowy inspektor sanitarny, ma prawo w drodze decyzji administracyjnej m.in. nakazać przeprowadzenie niezbędnych zabiegów z zakresu dezynfekcji, dezynsekcji i deratyzacji bądź wprowadzić czasowy zakaz wstępu do pomieszczeń skażonych.
Wskazana została zatem norma, naruszenie której wiąże się z uruchomieniem procedury na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Niezależnie od sposobu sformułowania w analizowanych przez Sąd i instancji ustawach podstawy kompetencyjnej i materialnoprawnej działania inspekcji sanitarnej, z powyżej wskazanych przepisów takie podstawy da się wyprowadzić. We wszystkich tych przepisach ustawodawca posługuje się kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych", których przestrzeganie na gruncie art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są kontrolowane przez ten organ, których, na gruncie art. 27 ust. 1 tej ustawy, naruszenie wywołuje odpowiednie działanie inspektora, a których wreszcie, na gruncie art. 13 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych, przestrzeganie jest obowiązkiem użytkowników nieruchomości.
Nie może nie mieć także znaczenia, że ochrona życia i zdrowia, wynikające z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wiąże się jednoznacznie z podstawami aksjologicznymi, nie tylko istotnymi na gruncie powszechnie akceptowanej aksjologii społecznej, ale także na gruncie aksjologii konstytucyjnej (art. 38 oraz art. 68, zwłaszcza jego ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP) i każda interpretacja przepisów, która w konsekwencji mogłaby taką ochronę uniemożliwić czy nawet utrudnić z punktu widzenia skuteczności, także w kontekście możliwości rozprzestrzenienia się choroby zakaźnej wywołanej przez niewłaściwe warunki higieniczne i zdrowotne, musiałaby mieć bardzo mocne podstawy. Ma świadomość powyższego Sąd I instancji, twierdząc (s. 11 uzasadnienia), iż nie sposób przyjąć by wskazane w skardze zarzuty mogły być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w celu ochrony życia lub zdrowia ludzi, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Należy także podkreślić, że kontrola Sądu I instancji prowadzona była w stosunku do decyzji administracyjnych, przedmiotem których było rozważanie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej unieruchomienie basenu. Jak trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie każde naruszenie prawa przez organ można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa. Jedynie wówczas,
gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, naruszenie prawa ma cechę naruszenia rażącego. Brak stwierdzenia przez Sąd, iż organy administracyjne winny ustalić taki stopień naruszenia prawa na gruncie art. 156 kpa, także musiał rzutować na przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie. Sąd zresztą wyraźnie do tej skali naruszenia się odniósł (s. 7-8, s. 11 uzasadnienia). Także ten kontekst sądowej kontroli administracji musi być brany pod uwagę przy kontroli kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.