II OSK 903/23

II OSK 903/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1539/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust 1 art. 61 ust 1 art. 60 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i J. R.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1539/22 w sprawie ze skargi A. S. i J. R.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1539/22, oddalił skargę A. S. i J. R.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. nr [...], Burmistrz Wiązownej, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." odmówił uwzględnienia wniosku A. S. i ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Wiązowna dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku garażowo-gospodarczego wolnostojącego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej. Wyjaśnił, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc obowiązującą.
Po rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 17 maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. S. i J. R.-S.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pierwsza - teren w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Druga, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, ma uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, gdyż nieruchomość jest ujęta w ewidencji gruntów i budynków jako użytek leśny. Istota wspomnianej uchwały zamyka się w tezie, w myśl której, warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) – dalej: "u.o.g.r.l.".
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego poza sferą jakichkolwiek wątpliwości pozostaje to, że przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.), a nie na skutek samej tylko zgody. Procedura odlesiania gruntu w planie wymaga jednak, aby po pierwsze uzyskać zgodę organu właściwego do odlesienia (w niniejszej sprawie organy w istocie założyły, że taka zgoda mogła zostać udzielona, przynajmniej wstępnie). Po drugie zaś, owa zgoda musiała zostać niejako skonsumowana w planie miejscowym, który utracił moc z chwilą wejścia w życie u.p.z.p. Zdaniem Sądu meriti, słusznie zatem organy skupiły uwagę w pierwszej kolejności na analizie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiązowna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wiązowna nr 25/V/94 z dnia 26 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warsz. z 30 listopada 1994 r. nr 22, poz. 193), próbując ustalić, czy dokonuje on odlesienia gruntu skarżących.
Z postanowień planu wynika, że obrany kierunek zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, wprawdzie w pewnej bliżej nieokreślonej perspektywie czasowej, zmierzał do umożliwienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dotyczyło to jednakowoż działek o powierzchni co najmniej 5.000 m2, a więc znacznie większych niż obecna działka skarżących. Co istotne, plan nie dokonał odlesienia gruntów, a jedynie wskazał na taką możliwość w przyszłości, wiążąc ją dodatkowo z kilkoma warunkami, m.in. z potrzebą uzyskania: "uzupełniającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele inwestycyjne", a także, co jest mniej pierwszoplanowe, ale nadal istotne, z wykonaniem odpowiedniego zabezpieczenia terenu pod względem drogowym. Żaden przepis planu nie wskazał, że już w momencie jego uchwalania, nieruchomość skarżących została odlesiona i przeznaczona pod zabudowę. Nie uchwalono również później żadnego innego planu miejscowego, który "kontynuowałby" kierunek zmian i odlesienie gruntu, jaki zaznaczono w zacytowanym fragmencie ustaleń szczegółowych.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy zebrały i oceniły cały potrzebny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Kwestia analizy funkcji terenu, a więc badania zasady dobrego sąsiedztwa, miałaby znaczenie, gdyby ustalono, że teren nie wymaga zmiany przeznaczenia z leśnego na budowlane. Nie jest tym samym trafna sugestia skargi, że organ jedynie przytacza oraz cytuje fragment planu, co ma świadczyć o zdawkowości rozważań i ocen. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że SKO w sposób wystarczający wskazało, dlaczego teren działki skarżących nie został objęty zgodą na jego odlesienie.
Dalej Sąd rozpoznający skargę wskazał, że żadnego znaczenia dla możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie ma postanowienie uzgodnieniowe Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2007 r. To, że organ ten nie widzi przeszkód w realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów o ochronie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, nie może świadczyć o spełnieniu wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Sąd Wojewódzki nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że organ nie uwzględnił faktu, iż Wójt Gminy Wiązowna, w decyzji nr [...] z dnia 15 grudnia 2003 r., ustalił warunki zabudowy dla działki o nr ew. [...] we wsi [...], gmina Wiązowna, sąsiadującej z działką o nr ew. [...]. Skarżący sami przy tym wskazali, że w tej sprawie: "działka położna jest na terenie leśnym i rolnym". Ich działka położona jest z kolei wyłącznie na terenie leśnym.
Sąd meriti zwrócił uwagę, że podobnie rzecz się ma w odniesieniu do wskazywanej decyzji nr [...] z 12 grudnia 2005 r., dotyczącej działki o nr ew. [...], która sąsiaduje z działką skarżących. Nie ma znaczenia kwestia oceny obszaru analizy i przyjętych w tym zakresie rozważań organu, skoro nie poddano ich ocenie Sądu. Teren działki skarżących jest lasem i nie nastąpiła ważna zmiana tego użytku na grunt inny niż leśny.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S. i J. R.-S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli działań organów administracji i niedostrzeżenie tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowanie w II instancji nie rozważyło wszelkich zarzutów odwołania oraz nie przeprowadziło ponownego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Wiązowna, a jedynie przyjęło ustalenia organu I instancji, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności i doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenie skargi;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji i niedostrzeżenie tego, że organy nie zebrały oraz nie przeprowadziły wszelkich dostępnych dowodów w szczególności niezasadnie zaniechały przeprowadzenia oględzin - wizji lokalnej działki nr ew. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] oraz obszaru analizowanego wokół danej działki celem ustalenia jaki rodzaj zabudowy jest w sąsiedztwie, w jaki sposób powstała nieruchomość objęta przedmiotową sprawą, w jaki sposób jest wykorzystywana, czy w stan nieruchomości ingerują inne jednostki państwowe np. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, co skutkowało błędnym przyjęciem, że dla wnioskowanego obszaru nie można wydać warunków zabudowy i w konsekwencji niezasadnym oddaleniem skargi.
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji i niedostrzeżenie tego, że organy w sposób niewyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy zebrany w sprawie bowiem nie wzięły pod uwagę przy wydawaniu skarżonej decyzji postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2007 r. [...], Planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wiązowna, zatwierdzonego uchwałą 25A/94 Rady Gminy Wiązowna z dnia 26 maja 1994 r. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. wraz ze zgodami uzyskanymi na potrzeby planu, oraz ustaleń i decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek sąsiadujących tj. decyzji wójta Gminy Wiązowna z dnia 15 grudnia 2005 r. Nr [...] oraz decyzji Wójta Gminy Wiązowna z dnia 12 grudnia 2005 r. nr [...] o warunkach zabudowy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że dla wnioskowanego obszaru nie można wydać warunków zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.
4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji i niedostrzeżenie tego, że sąsiednie działki i działka skarżących powstały na skutek fizycznego podziału nieruchomości gruntowej działki numer [...], w związku z tym ich stan prawny i przeznaczenie jest takie same, co do sąsiednich działek zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy tj. decyzji Wójta Gminy Wiązowna z dnia 15 grudnia 200 r. Nr [...] oraz decyzji Wójta Gminy Wiązowna z dnia 12 grudnia 2005 r. nr [...] o warunkach zabudowy i ich właściciele zbudowali budynki mieszkalne, natomiast skarżący od ponad dwudziestu lat mimo składanych wniosków nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy, co jest sprzeczne z zasadą rozstrzygania takich samych spraw w ten sam sposób oraz z zasadą równości obywateli wobec prawa, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi przez Sąd;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy określonego w ww. przepisie konieczne jest, aby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona podczas uchwalania planów została wdrożona w rzeczywistym, uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co jest sprzeczne z wykładnią celowościową i literalną, bowiem zgoda rozumiana jako pozytywne stanowisko podmiotu trzeciego jest ważna w chwili jej udzielenia i nie wymaga dla swej skuteczności wdrożenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
- uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Skarżący kasacyjnie zasadniczo, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, podnoszą naruszenie art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. zasadami i normami K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzut ten został niewłaściwie skonstruowany. Powyższy przepis dzieli się na oznaczone jednostki redakcyjne – paragrafy i punkty, zaś w skardze kasacyjnej - wbrew dyspozycji art. 176 pkt 2 P.p.s.a. - nie wskazano, której jednostki redakcyjnej powołanego przepisu miałby on dotyczyć. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, paragrafu punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 552/12, LEX nr 13562450). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jak podniesiono wyżej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ odwoławczy w sposób wystarczający wskazał, dlaczego teren działki skarżących nie został objęty zgodą na jego odlesienie. Zwrócił uwagę w szczególności, że nie świadczy o wadzie działania organu, potrzeba odnoszenia się do decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działek powstałych w tożsamy sposób, co działka skarżących i z nimi sąsiadująca. Organ za każdym razem rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie wchodząc w istotę odmiennego rozstrzygnięcia (ustalenia warunków zabudowy dla działki o analogicznym stanie faktycznym), należy mieć na uwadze, że ogólny plan miejscowy z 1994 r. nie dopuszczał, w kształcie w jakim został uchwalony, możliwości zabudowy (nie dokonał odlesienia gruntów). Tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym samym trybie i w taki sposób, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Przy czym prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy, należy zawsze do podmiotu inicjującego dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania, jak i rozpatrujący odwołanie, jest w obu instancjach związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpoznał bowiem ponownie sprawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Wiązowna dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku garażowo-gospodarczego wolnostojącego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej. Trafne jest przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że to, iż organ odwoławczy nie prowadził odrębnego postępowania dowodowego, ponad to co zebrał organ I instancji, nie oznacza, że naruszono zasadę dwuinstancyjności.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie może on podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Sąd Wojewódzki trafnie powołał stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2 poz. 20), z którego wynika, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utracił moc obowiązującą. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie: po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymusza nawiązanie do przepisów u.o.g.r.l., albowiem to przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb uzyskania takiej zgody. Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą normy regulujące przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p. Przy czym zgoda na odlesienie będzie nieskuteczna, jeżeli nie zostanie wdrożona w planie miejscowym, tj. jeżeli organ wprost i jednoznacznie nie zmieni przeznaczenia danego gruntu z leśnego na inny, przewidziany w wyrażonej zgodzie.
W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zajął trafne stanowisko, że należało poddać analizie treść miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiązowna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wiązowna nr 25/V/94 z dnia 26 maja 1994 r., próbując ustalić, czy dokonuje on odlesienia gruntu skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadnie zwrócono uwagę, że żaden przepis planu nr 25/V/94 z dnia 26 maja 1994 r. nie wskazywał, że w momencie jego uchwalania, nieruchomość skarżących została odlesiona i przeznaczona pod zabudowę. Nie uchwalono również później żadnego innego planu miejscowego, który "kontynuowałby" kierunek zmian i odlesienie gruntu. Nie ziściła się zatem przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.: "gdyż grunt nie został objęty zgodą, przez którą rozumie się nie tylko samą zgodę organu właściwego do decydowania o odlesieniu, ale również przepis planu miejscowego, w którym Rada Gminy Wiązowna, ową zgodę by skonsumowała, tak aby możliwa była zmiana zagospodarowania z leśnego na inne.".
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że z treści postanowień tego planu wynika, że obrany kierunek zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, zmierzał do umożliwienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże dotyczyło to działek o powierzchni co najmniej 5.000 m2, a więc większych niż działka skarżących.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że trafnie Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję SKO, skoro wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Wiązowna, nie mógł być pozytywnie rozpoznany, a to z tego powodu, że teren tej działki wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nie był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.