II OSK 901/23

II OSK 901/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2035/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 840
art. 4 pkt 2 i 3, art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 1a;
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
M.P. 2023 poz 881 art. 60 ust. 1 w zw. w art. 53 ust. 4 pkt 2.
Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2035/22 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.1556.2021.AR w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 2035/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca spółka) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) z 2 sierpnia 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.1556.2021.AR utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ) z 9 listopada 2021 r. znak: WZW.5151.167.2021.MP w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a w punkcie 2. zasądził od Ministra na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 20 października 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy wystąpił do WKZ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z funkcją usługową w parterze i dwoma kondygnacjami podziemnymi na części dz. ewid. [...] oraz na dz. nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.
Postanowieniem z 9 listopada 2021 r. WKZ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Minister postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840; dalej: u.o.z.o.z.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że obszar inwestycji obejmuje swoim zasięgiem dom mieszkalny U. przy ul. [...] ujęty w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, ogłoszonej w zarządzeniu nr 2998/2012 r. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków. Ponadto, teren inwestycji styka się z również ujętą w gminnej ewidencji zabytków kamienicą T. oraz z wpisanym do rejestru zabytków gmachem dawnej Poczty Głównej przy ul. [...]. Minister podkreślił, że zgodnie z treścią uzgadnianego projektu decyzji, przedmiotową inwestycję w odniesieniu do obiektów kubaturowych należy realizować na terenie działki ewid. nr [...] w obrębie [...], w jej południowo-wschodniej części, tj. w styczności z ww. obiektami zabytkowymi. Organ wskazał również, że w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji w ust. 2.5.2 uzgadnianego projektu zapisano, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. W granicach obszaru inwestycji jedyny taki dojazd prowadzi przez przejazd bramny zabytkowego domu mieszkalnego U. Dodatkowo, w ustaleniach uzgadnianego projektu decyzji nakazano na terenie inwestycji przewidzieć ciąg pieszy z dojściem do ul. [...] i [...], a zarazem strefy ewentualnych kolizji ruchu pieszego z kołowym nakazano projektować w sposób maksymalnie bezpieczny dla pieszych. W przypadku ciągu pieszego do ul. [...] może on przebiegać jedynie przez obszar działki nr [...], tj. przez wąski przejazd bramny domu mieszkalnego U. przy ul. [...]. W ust. 2.3 uzgadnianego projektu sformułowano warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ograniczające się do wskazania form ochrony wskazanych zabytków. Organ zauważył, że w ustaleniach tych nie sformułowano jednak żadnych ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zapewniających zachowanie walorów zabytkowych obu ww. obiektów jak też nie wskazano na konieczność ochrony obiektu sąsiadującego z terenem inwestycji w ostrej granicy, tj. kamienicy T. przy ul. [...]. Minister dodał, że w uzgadnianym projekcie nie wskazano jednego z obiektów objętego ochroną a stykającego się z rejonem planowanej inwestycji w ostrej granicy. Ponadto, chociaż obszar inwestycji obejmuje w całości swoim zasięgiem jeden z zabytkowych budynków i przewiduje co najmniej sytuowanie głównego dojazdu do projektowanej zabudowy przez teren tego obiektu z wykorzystaniem jego wąskiego przejazdu bramnego, to w uzgadniamy projekcie brak jest jakichkolwiek zasad ochrony zapewniających nienaruszalności walorów zabytkowych domu mieszkalnego U. przy ul. [...], takich jak obowiązek zachowania nienaruszonej bryły zabytkowego budynku, zachowania wystroju jego elewacji, a także zakaz realizacji robót budowlanych ingerujących w substancję zabytkową obiektu. W projekcie tym brak jest też analogicznych zasad ochrony dla wpisanego do rejestru zabytków Gmachu U. przy ul. [...] oraz ujętej w gminnej ewidencji zabytków kamienicy T. przy ul. [...]. Końcowo Minister wskazał, że organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji, który nie zawiera wymaganych przepisami prawa ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, takich jak prawidłowe wskazanie wszystkich chronionych obiektów oraz sformułowanie zakazów, nakazów oraz ograniczeń i dopuszczeń w sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu inwestycji, które zapewniałyby należytą ochronę tym obiektom a w szczególności domowi mieszkalnemu U. przy ul. [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 4 pkt 2, 3 i 6 oraz art. 7 pkt 4 w zw. z art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z., które miało wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że ze względu na wynikającą z art. 4 pkt 2 u.o.z.o.z. konieczność ochrony zabytków polegającą na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz ze względu na wynikającą z art. 4 pkt 3 u.o.z.o.z. konieczność ochrony zabytków polegającą na udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, a także ze względu na nieuwzględnienie w projekcie zadań w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie było możliwe uzgodnienie projektu, podczas gdy ze względu na brak ingerencji inwestycji w podlegające ochronie walory zabytkowe Budynku 1, Budynku 2 i Budynku 3 inwestycja nie kreuje żadnych zagrożeń mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (tj. Budynku 1, Budynku 2 i Budynku 3) ani nie może prowadzić w żaden sposób do niszczenia, czy niewłaściwego korzystania z zabytków (tj. Budynku 1, Budynku 2 i Budynku 3). Wobec braku zagrożeń dla wartości zabytków i to zarówno aktualnych, jak i potencjalnych, nieporozumieniem jest wyrażone w postanowieniu oczekiwanie zamieszczenia w projekcie wskazań w zakresie zapobiegania zagrożeniom (art. 4 pkt 2 u.o.z.o.z.), zapobiegania niszczenia zabytków oraz niewłaściwego korzystania z nich (art. 4 pkt 3 u.o.z.o.z.), jak i przewidywania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (art. 4 pkt 6 u.o.z.o.z.);
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 6 u.o.z.o.z. i art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. w zw. z art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z. przez rozstrzygnięcie postanowieniem o utrzymaniu w mocy postanowienia WKZ, odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (dalej: projekt) mimo, że inwestycja ujęta w projekcie nie stwarza zagrożeń mogących spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, ani nie prowadzi w żaden sposób do niszczenia czy niewłaściwego korzystania z zabytków i nie wymaga przewidywania zadań ochronnych w decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Minister postanowieniem niezasadnie utrzymał w mocy postanowienie WKZ, pomimo istnienia przesłanek do jego uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego projekt;
- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 6 u.o.z.o.z. i art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. w zw. z art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do:
a) bezpodstawnego przyjęcia, że ustalenia projektu nie gwarantują, że inwestycja nie naruszy wartości zabytkowych znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] budynku mieszkalnego dawnej Poczty Głównej (położonego na terenie objętym wnioskiem skarżącej spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji) ujętego w gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy (utworzonej na podstawie zarządzenia nr 2998/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z 24 lipca 2012 r. – dalej: Budynek 1) oraz znajdującego się na działce ewid. Nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] gmachu dawnej Poczty Głównej (położonego na terenie objętym wnioskiem skarżącej spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji) wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z 1 lipca 1965 r. (dalej: Budynek 2) podlegających ochronie konserwatorskiej,
b) bezpodstawnego przyjęcia konieczności wskazania w projekcie zasad i warunków ochrony zabytkowej substancji budynku kamienicy T. posadowionego na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...], ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Budynek 3), położonego w ostrej granicy w stosunku do terenu inwestycji, prowadzącego do bezpodstawnego uznania, że niewskazanie w projekcie zasad i warunków ochrony zabytkowej substancji Budynku 3 stanowi przejaw naruszenia wartości Budynku 3 podlegających ochronie konserwatorskiej, podczas gdy ze względu na fakt, że Budynek 3 zwrócony jest ślepą ścianą w stosunku do planowanego budynku ujętego w projekcie, budynek objęty projektem, stanowiący obiekt rozdzielny konstrukcyjnie, nie będzie w ogóle ingerował w zabytkową substancję Budynku 3 a co za tym idzie, in casu określanie w projekcie jakichkolwiek zasad i warunków ochrony zabytkowej substancji Budynku 3 było bezprzedmiotowe;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 6 u.o.z.o.z. i art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. w zw. z art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z. przez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia, jakie przepisy prawa w ocenie Ministra uzasadniają odmowę uzgodnienia projektu oraz nieokreślenie w uzasadnieniu postanowienia warunków, których spełnienie uzasadniałoby uzgodnienie projektu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że uprawnienie organu do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania danej decyzji (postanowienia). Zdaniem Sądu I instancji właśnie temu obowiązkowi organy konserwatorskie nie sprostały. Sąd I instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest – jako organ uzgadniający – ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony zabytków. Przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień oczywistym jest związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z u.o.z.o.z., w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 2 w zw. z pkt 1 u.o.z.o.z. zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.o.z. historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi. W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, całkowicie niezrozumiałym staje się stwierdzenie organu I instancji, że "pod względem konserwatorskim nie jest wskazane lokalizowanie nowych obiektów kubaturowych we wnętrzach kwartałów zabudowy śródmiejskiej. Powyższe prowadzi do nieuzasadnionego historycznie dogęszczenia zabudowy w oryginalnie wolnych od zabudowy wnętrzach kwartałów w centrum Warszawy". Sąd I instancji podkreślił, że ochrona konserwatorska nie obejmuje układu urbanistycznego, która uzasadniałaby kompetencje organu konserwatorskiego co do możliwości zabudowy obszaru chronionego. Zdaniem Sądu I instancji organ zdaje się zapominać, że przedmiotem tej ochrony nie są relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi dotyczące braku uzasadnienia dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach w sytuacji, gdy organy konserwatorskie nie wykazały, że projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób zagrażać będzie wartościom chronionym, tj. trzem sąsiadującym budynkom objętym ochroną konserwatorską. Analiza projektu decyzji o warunkach nie wskazuje na żadne roboty budowlane ingerujące choć w najmniejszym stopniu w materie budynków chronionych i nie wpływa na sposób korzystania z nich. Co najistotniejsze projekt nie zakłada żadnych robót ingerujących w poszerzenie przejazdu bramnego w budynku chronionym przy ul. [...]. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że jakiekolwiek roboty budowlane przy którymkolwiek z ww. trzech budynków, a podlegających ochronie konserwatorskiej wymagać będą zgody organu konserwatorskiego w trybie art. 36 ust 1 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, a także wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił także, że w projekcie decyzji o warunkach nie zostały sformułowane żadne ustalenia w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zapewniające zachowanie walorów zabytkowych budynków: domu mieszkalnego U. przy ul. [...], kamienicy T. (ul. [...]) oraz gmachu dawnej Poczty Głównej (ul. [...]). W ocenie Sądu I instancji organ nie ustalił – z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. – czy ustalenia takie są w ogóle wymagane, w sytuacji, gdy na obszarze działki nr ew. [...] (budynek przy ul. [...]) przewidziano jedynie obsługę komunikacyjną z terenu inwestycji do drogi publicznej, bez konieczności jakichkolwiek ingerencji w istniejący przejazd bramny. Przewidziany w projekcie decyzji obiekt kubaturowy został oddalony od budynku gmachu dawnej Poczty Głównej, o wysokości od 20,80m do 25m (przy czym wysokość południowej części budynku – od strony budynku przy ul. [...], na poziomie 2,80m, tj. na wysokości oficyny budynku przy ul. [...], z wycofaniem wyższej części budynku przy ul. [...], z wycofaniem wyższej części budynku od elewacji południowej o minimum 3m), co wskazuje, że projektowany budynek nie będzie widoczny spoza wnętrza kwartału. Sąd I instancji wyjaśnił także, że kwestia ewentualnie zbyt wąskiego wjazdu na teren inwestycyjny czy zapewnienie prawidłowego i bezkolizyjnego dojazdu kołowego i pieszego, pozostaje w gestii organu architektoniczno-budowlanego zatwierdzającego projekt budowlany (w tym opinii przeciwpożarowej). Zdaniem Sądu I instancji, wymyka się możliwości weryfikacji stanowisko organów, zgodnie z którym przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy u.o.z.o.z., a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 u.o.z.o.z. nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, nie zostały przez organy wykazane okoliczności wskazujące, że pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. Sąd I instancji wskazał przy tym, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego z zachowaniem obowiązujących reguł proceduralnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie jednak nie upoważnia do działania dowolnego, bowiem na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (por. teza pierwsza wyroku NSA z 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98). Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. mają charakter uznania administracyjnego. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdził, że ze względu na nierzetelność uzasadnienia zaskarżonego aktu, stanowisko organów konserwatorskich w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego i miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister nie dokonał, w ocenie Sądu I instancji, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nieprzekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy i wadliwe uznanie, że organy konserwatorskie nie wykonały obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, podczas gdy organy szczegółowo wyjaśniły czym kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, zgromadziły i zbadały szczegółowo materiał dowodowy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy i wadliwe uznanie, że organy dopuściły się braku uzasadnienia dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach, w sytuacji gdy organy konserwatorskie nie wykazały, że projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób zagrażać będzie wartościom chronionym, tj. trzem sąsiadującym z terenem inwestycji budynkom objętym ochroną konserwatorską, podczas gdy organy szczegółowo uzasadniły motywy swojego rozstrzygnięcia i nie można zgodzić się z powyższym wywodem, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy i wadliwe uznanie, że analiza projektu decyzji o warunkach nie wskazuje na żadne roboty budowlane ingerujące choć w najmniejszym stopniu w materie budynków chronionych i nie wpływa na sposób korzystania z nich a także, że projekt nie zakłada żadnych robót ingerujących w poszerzenie przejazdu bramnego w budynku chronionym, podczas gdy to organy są władne do dokonywania oceny, gdyż działają uznaniowo w postępowaniach uzgodnieniowych, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy i wadliwe uznanie, że organ z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. nie ustalił czy ustalenia w zakresie uwzględnienia w projekcie decyzji o warunkach ustaleń w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zapewniające zachowanie walorów zabytkowych są w ogóle wymagane, podczas gdy organ szczegółowo uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia i ustalił w tym zakresie, że w projekcie decyzji o warunkach nie zostały sformułowane ustalenia w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego a było to konieczne dla zachowania walorów zabytkowych budynków (w tym w szczególności w zakresie przejazdu bramnego stanowiącego integralną część nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]/[...], a na działce [...] budynek mieszkalny dawnej Poczty Głównej przy ul. [...] objętej ochroną konserwatorską), co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 i 13 u.o.z.o.z. przez dokonanie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy nie zostały przez organy wykazane okoliczności wskazujące, że pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich, podczas gdy organy szczegółowo uzasadniły motywy swojego rozstrzygnięcia i słusznie wykazały, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy u.o.z.o.z., a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. przez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że konkretne prace i ich wpływ na zabytki będzie przedmiotem oceny przy wydawaniu pozwolenia konserwatorskiego w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego powinna prowadzić do wniosku, iż przepisy te nie wymagają takiego pozwolenia w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków;
2. przez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że wyżej wspomniane przepisy są wobec siebie konkurencyjne i znoszą się wzajemnie, podczas gdy z treści tychże przepisów nie wynika, iż mogłyby one wzajemnie się wykluczać;
3. art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z., a także § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003.164.1589) przez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika prawny obowiązek: wskazania obiektów i obszarów zabytkowych znajdujących się na terenie inwestycji lub teren ten zawierających oraz sformułowania zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu już na etapie postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że jeśli teren inwestycji lub obiekt na tym terenie zlokalizowany podlega ochronie przez ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków (w przypadku tego postępowania jest to teren ujętej w gminnej ewidencji zabytków kamienicy przy ul. [...] obejmujący przejazd bramny tej kamienicy), to gmina ma prawny obowiązek: wskazania obiektów i obszarów zabytkowych znajdujących się na terenie inwestycji lub teren ten zawierających oraz sformułowania zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z., a także § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że z przepisów tych nie wynika prawny obowiązek: wskazania obiektów i obszarów zabytkowych znajdujących się na terenie inwestycji lub teren ten zawierających oraz sformułowania zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu już na etapie postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kompetencje organów ochrony zabytków określają, co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy u.o.z.o.z. Stąd też działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej musi być podporządkowana wymogom konserwatorskim. Opieka nad zabytkami, stosownie do art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z., w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organy kierowały się powyższymi celami. Zagwarantowanie "ochrony zabytków" stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konserwatorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym, a wspomniane uzgodnienie dotyczy tylko obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z.o.z.
Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. jedną z ustawowych form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie przepis art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z. stanowi, że w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1); innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2). Z powyższych przepisów u.z.o.o.z., a także z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wynika jednoznacznie, że jeśli teren inwestycji lub obiekt na tym terenie zlokalizowany podlega ochronie przez ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków (w niniejszej sprawie jest to teren ujętej w gminnej ewidencji zabytków kamienicy przy ul. [...] obejmujący przejazd bramny tej kamienicy), to gmina ma prawny obowiązek: wskazania obiektów i obszarów zabytkowych znajdujących się na terenie inwestycji lub teren ten zawierających oraz sformułowania zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, które zapewnią ochronę wartości zabytkowych obiektom i obszarom w tej decyzji wymienionym. W związku natomiast z tym, że uzgadniana przez organ decyzja dotyczyła części obiektu zabytkowego (przejazd bramny, przez który odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji z drogi publicznej – ul. [...], jest bowiem integralną częścią zabytkowej kamienicy przy ul. [...] wpisanej do gminnej ewidencji), to w uzgadnianych projektach wymagane było sformułowanie ustaleń zapewniających ochronę walorów zabytkowych tejże kamienicy. Chodzi przede wszystkim o zakaz ingerencji w substancję zabytku, w tym zachowanie obecnych rozmiarów i wystroju architektonicznego przejazdu bramnego. Jeśli w decyzji nie znalazłyby się takie ustalenia, decyzja ta nie spełniałaby wymagań wynikających z powyższych przepisów. Z tego względu zastosowaną przez Sąd I instancji wykładnię powyższych przepisów należy uznać za wadliwą.
Z uwagi zaś na fakt, że niniejsza sprawa dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, który to projekt – jak wskazano powyżej – nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa dotyczących ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, to rację przyznać należało organom, które odmówiły uzgodnienia projektu decyzji. Przedmiotowy projekt powinien zostać zatem poprawiony, uwzględniając relacje planowanej inwestycji w stosunku do ww. zabytku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 2., na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.