II OSK 902/05

II OSK 902/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 1047/04 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2005-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Anna Łuczaj Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 1047/04 w sprawie ze skargi S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2004 Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Ol 1047/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2004 roku nr [...] w przedmiocie dopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżone postanowienie a nadto orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz S. N. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, działając z upoważnienia Starosty S., wydał w dniu [...] sierpnia 2004 roku postanowienie o uzgodnieniu bez uwag projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie ochrony gruntów rolnych, dotyczącej inwestycji polegającej na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] położonej w J. na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym J. gmina D.
W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik S. N. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] października 2004 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez S. N. Organ administracji II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia stronie. W przypadku, gdy postanowienie zostało doręczone wyłącznie jednej stronie, termin do wniesienia zażalenia dla pozostałych osób uprawnionych biegnie od daty doręczenia postanowienia tej osobie. Opisana sytuacja nie może wystąpić, gdy rozstrzygnięcie organu zostało doręczone tylko innemu organowi, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wówczas nie biegnie termin do wniesienia zażalenia, bowiem postanowienie nie zostało doręczone stronie. W takim przypadku, zgodnie z art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobligowane stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik S. N. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2004 roku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie art. 28 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz przepisów postępowania przez błędną interpretację art. 141 § 2 k.p.a. i błędne zastosowanie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postanowienie organu I instancji zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 25 sierpnia 2004 roku. Od tego dnia, na podstawie art. 141 § 2 k.p.a., rozpoczął bieg termin do złożenia zażalenia. Zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie 7 dni, a więc przesłanka z art. 134 k.p.a. nie została spełniona. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż jego mocodawca jest stroną przedmiotowego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, iż postanowienie, na które służy zażalenie rozpoczyna byt prawny od chwili doręczenia stronie. Obowiązek doręczenia ciąży na organie wydającym postanowienie. W tym przypadku obowiązek doręczenia postanowienia obciążał Starostę S., który nie doręczył stronom postanowienia uzgadniającego projekt decyzji Wójta Gminy D. Postanowienie to nawet nie wskazuje stron. Z załączonej przez skarżącego fotokopii koperty wynika, że przedmiotowe postanowienie zostało przesłane skarżącemu przez Urząd Gminy D., a to nie to samo, co doręczenie przez organ wydający postanowienie. Wobec tego nie można uznać, że formalny wymóg doręczenia postanowienia przewidziany w art. 125 § 1 k.p.a. został spełniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w motywach wyroku wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) postanowienie, na które skarżący złożył zażalenie wydane zostało w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten w § 1 i 5 stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża się w drodze postanowienia.
Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 roku (sygn. akt II SA 1818/00, LEX nr 53353) Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stąd też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, postępowanie organu współdziałającego podlegało uregulowaniom rządzącym postępowaniem związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 53 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy – odmiennie aniżeli Kodeks postępowania administracyjnego – reguluje kwestie związane z zawiadamianiem stron o czynnościach procesowych. Stanowi mianowicie, iż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie akta sprawy nie dokumentują dokonania obwieszczenia o postanowieniu organu I instancji, a więc zawiadomienia o nim podmiotów nie należących do drugiej ze wskazanych kategorii, w tym m. in. skarżącego. Nie wiadomo zatem, czy obwieszczenie zostało wywieszone i jaki jest zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób zawiadamiania stron nie będących inwestorem, ani właścicielem nieruchomości. Od zachowania przewidzianego prawem trybu zawiadamiania zależał bieg terminu do wniesienia zażalenia. Brak poczynienia przez organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie uniemożliwiał rozpatrzenie kwestii dopuszczalności zażalenia.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2005 roku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego B. M., zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." - poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna, winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W oparciu o ten zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż wbrew obowiązkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie pokusił się o to, żeby wskazać przepisy postępowania naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie; można się jedynie domyślać, iż były to normy art. 7, art. 77 i ewentualnie art. 107 § 3 k.p.a.
Po przytoczeniu treści art. 141 § 1 i 2 k.p.a., art. 39 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) pełnomocnik Kolegium stwierdził, że przepisy powołanej wyżej ustawy dopuszczają dokonywanie zawiadomień i doręczeń w trybie, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zarzucił, iż niezasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji że w tym wypadku nie stosuje się przepisów k.p.a. w zakresie regulującym sposób doręczania decyzji, czy postanowień. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa terminu skutecznego doręczenia decyzji poprzez obwieszczenie. Zgodnie z art. 49 k.p.a. doręczenie uznaje się za skuteczne po upływie 14 dni od daty obwieszczenia. Zdaniem Kolegium, doręczenia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stron nie będących inwestorem oraz tych, na których działce nie będzie realizowana inwestycja, dokonuje się poprzez obwieszczenie, a ponadto w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, przy czym postanowienie uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od daty obwieszczenia i poinformowania o treści rozstrzygnięcia w inny sposób przyjęty w danej miejscowości.
W skardze kasacyjnej wskazano również, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w dniu 19 sierpnia 2004 roku. Adresatem rozstrzygnięcia był jedynie Wójt Gminy D. Z adnotacji urzędowej sporządzonej w aktach sprawy wynika, iż postanowienie to zostało doręczone tylko organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Chodzi zarówno o doręczenie pisemne, jak i doręczenie przez obwieszczenie. W tej sytuacji przyjąć należy, że termin do wniesienia zażalenia w ogóle nie biegł, gdyż postanowienie nie zostało doręczone żadnej ze stron postępowania. Twierdzenie zatem Sądu pierwszej instancji, iż nie zostało wyjaśnione, czy doręczenie nie nastąpiło poprzez obwieszczenie, jest zatem chybione.
Zdaniem pełnomocnika Kolegium uwadze nie może ujść także to, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzania zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Czynność ta dotyczy wyłącznie okoliczności prawotwórczych, od których zależy, czy określona osoba może być podmiotem praw i obowiązków, rodzaj praw i obowiązków oraz jaki będzie ich zakres. Zdaniem Kolegium ustalenie kręgu osób, którym doręczono rozstrzygnięcie nie jest okolicznością mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – co do meritum. Służy tylko ustaleniu formalnej dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Nie ma więc żadnych przeszkód, aby w takiej sytuacji sięgnąć do uprawnień, jakie daje art. 72 k.p.a. i sporządzić jedynie adnotację. Dokument taki, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, znajduje się w aktach sprawy przekazanych Sądowi pierwszej instancji.
Na zakończenie podniesiono, iż uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uszło, że zażalenie na postanowienie Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2005 roku zostało wniesione przed upływem 14 dni od dnia jego wydania. Nie mógł więc minąć czternastodniowy termin, po upływie którego doręczenie mogłoby być uznane za skuteczne. W takim wypadku zażalenie, jako wniesione przed doręczeniem rozstrzygnięcia byłoby także niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż nie sposób się zgodzić z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a.
Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia organu i wyjaśnił motywy uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.
Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku / art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a./ i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, iż sądy te nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu zatem wskazanej ustawy, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 331-332).
Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, o czym będzie mowa niżej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 )
A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie.
Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tak też postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odnosząc się do przepisu art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W tym miejscu przypomnieć należy, iż wskazania co do dalszego postępowania, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinny być wprawdzie konkretne i jednoznacznie sformułowane, lecz nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazania te mają wytyczać kierunek działania organu administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. To zaś ma umożliwić organowi administracji publicznej - w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu - usunięcie uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz w następstwie tego doprowadzić w sprawie do pełnej zgodności z prawem.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2033/04, LEX nr 173169; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1975 roku, sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3/63; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 335 i n.; T. Woś [w:] T. Woś, H.Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, str. 476).
W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające było stwierdzenie, iż określone błędy i braki postępowania administracyjnego uniemożliwiały organowi odwoławczemu podjęcie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności zażalenia. W tej sytuacji dodatkowe wskazówki co do konieczności wyeliminowania tych braków byłyby jedynie powielaniem wcześniejszych sformułowań.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzuciło także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 49 k.p.a. przez wyłączenie jego stosowania do doręczeń dokonywanych w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, przy czym niewątpliwie rację ma Kolegium wskazując, iż w przypadku obwieszczeń znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. Przepis ten nie stanowi sam podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami; zawiera odesłanie do przepisów odrębnych. W tym przypadku takim przepisem odrębnym jest art. 53 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Wbrew jednak twierdzeniom Kolegium, Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 49 k.p.a. lecz stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie można ustalić, czy zostało wywieszone obwieszczenie i jaki jest zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób zawiadamiania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył jedynie treść art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaliczył skarżącego do grupy podmiotów, które o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie Sąd podkreślił, że od zachowania przewidzianego prawem trybu zawiadamiania zależał bieg terminu do wniesienia zażalenia.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że dla udokumentowania czynności doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu wystarczy sporządzenie adnotacji (art. 72 k.p.a.), gdyż ustalenie kręgu osób, którym doręczono rozstrzygnięcie nie jest okolicznością mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przypomnieć należy, iż doręczenie decyzji / postanowienia / następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Z doręczeniem decyzji / postanowienia / związane są skutki materialne i procesowe.
Doręczenie lub ogłoszenie decyzji / postanowienia / stanowi ich wprowadzenie do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji / postanowienia / rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym.
( por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s.653, W.Taras, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Kr 965/02, OSP 2003/11/139, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001/2/56 - glosa aprobująca: A.Bartosiewicz, R. Kubacki, OSP 2002/12/154 ).
Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji /postanowienia / jak i wniesienia odwołania / zażalenia / mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego jak też prawidłowej kwalifikacji pisma strony. Z powyższych względów ustalenie faktu i daty doręczenia decyzji lub postanowienia stronie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja zawarta w art. 134 k.p.a. jak i to, że od zachowania terminu do wniesienia odwołania /zażalenia/ ustawodawca uzależnił merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji.
Dodatkowo należy zauważyć, iż z adnotacji znajdującej się w aktach sprawy (k. 7 akt administracyjnych) wynika jedynie, iż postanowienie z dnia 19 sierpnia 2004 roku zostało wysłane tylko do Urzędu Gminy D. zaś S. N. i jego pełnomocnik nie otrzymali tego postanowienia. Z adnotacji tej nie wynika natomiast, czy dokonano obwieszczenia i zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w D. Nadto z akt administracyjnych zdaje się wynikać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, podejmując postanowienie z dnia [...] października 2004 roku i stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, nie dysponowało aktami organu I instancji tj. aktami organu, od którego postanowienia rozpatrywało zażalenie. W aktach organu odwoławczego znajduje się jedynie odpis postanowienia Starosty S. Takie działanie organu II instancji nie może zyskać aprobaty Sądu.
Nadmienić przy tym należy, iż w piśmie przekazującym zażalenie Starosta S. stwierdził, iż zażalenie zostało wniesione w terminie.
W tym miejscu podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozróżniania dwie kategorie podmiotów w zakresie sposobu zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Niemniej jednak stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zaliczając skarżącego do kategorii osób zawiadamianych w drodze obwieszczenia / a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości/ pominął fakt doręczenia pełnomocnikowi S. N. postanowienia Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2004 roku przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zbyt kategorycznie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w niniejszej sprawie zachowanie przez S. N. terminu do wniesienia zażalenia jak i dopuszczalność zażalenia zależy od dokonania obwieszczenia oraz zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości sposobu zawiadomienia.
Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik S. N. wykazywał, iż postanowienie Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2004 roku zostało mu doręczone przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w dniu 25 sierpnia 2004 roku. W takiej zaś sytuacji nietrafny byłby pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o niedopuszczalności zażalenia z uwagi na jego wniesienie przed doręczeniem postanowienia Starosty S. czy też przed upływem 14 dni od ewentualnego dokonania obwieszczenia.
Sposób zawiadamiania przewidziany w zdaniu pierwszym art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu wyeliminowanie trudności związanych doręczaniem stronom decyzji i postanowień na piśmie - w przypadku znacznej liczby osób uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten łagodzi rygory wynikające z kodeksowej zasady pisemności przewidzianej w art. 109 § 1 k.p.a. Ta forma powiadamiania adresatów aktów organu administracji stanowi słabszą gwarancję ochrony ich interesów w porównaniu z doręczeniami uregulowanymi w art. 39 – 48 k.p.a.
Wobec tego, przy uwzględnieniu zasady a minori ad maius, doręczenie na piśmie postanowienia - wydanego w trybie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. - stronie, która należy do kategorii osób, o jakich mowa w zdaniu pierwszym art. 53 ust. 1 ustawy, winno być uznane za skuteczne. Oceny takiej nie zmienia fakt, iż doręczenia postanowienia dokonał organ prowadzący postępowanie w sprawie, a nie organ współdziałający.
Przepis art. 106 k.p.a. zawiera jedną z regulacji postępowania administracyjnego, których związki z prawem materialnym są szczególnie silne. Nawiązuje on wprost do prawa materialnego, obejmując treścią tylko sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej.
(por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 198 roku, sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7)
Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Strony zaś postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję oraz podmioty uczestniczące na prawach strony mają zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym.
( por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 471).
Służebny charakter "postępowania uzgodnieniowego" powoduje, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji jest zobowiązany do oceny, czy o postanowieniu organu współdziałającego zostały zawiadomione strony postępowania – zgodnie z wymogami art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 roku, sygn. akt IV SA 1512/98, LEX nr 48178 )
Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydane przez organ współdziałający wchodzi do obrotu prawnego zarówno wówczas, gdy jego doręczenia dokonuje ten organ jak i wówczas, gdy doręczenia postanowienia nie dokonał organ współdziałający lecz organ prowadzący postępowanie w sprawie.
Po myśli art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten zasadniczo dotyczy ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. W przypadku bowiem, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, s. 66-67).
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie związane wyrażonym powyżej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie skuteczności doręczania postanowienia organu uzgadniającego przez organ prowadzący sprawę jak i skutków prawnych związanych z doręczeniem postanowienia podmiotowi, o którym mowa w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej wyżej ustawy.
A zatem organ odwoławczy winien ponownie orzec mając na uwadze powyższy pogląd prawny, przy czym ponowne orzekanie winno nastąpić także w oparciu o akta organu I instancji. W szczególności Kolegium winno wyjaśnić podnoszoną przez pełnomocnika S. N. okoliczność doręczenia postanowienia Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2004 roku, albowiem takie doręczenie /także przez organ prowadzący sprawę lokalizacji inwestycji / stanowi wprowadzenie postanowienia do obrotu prawnego.
. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.