II OSK 901/25

II OSK 901/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 3016/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 16 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3016/24 oddalającego sprzeciw Wspólnoty [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2024 r. nr 1302/24 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3016/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw Wspólnoty [...] (Wspólnota) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 5 listopada 2024 r., nr 1302/24, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy ("PINB", "organ I instancji"), na skutek przeprowadzonych oględzin oraz innych ustaleń, 1 września 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych przy ul. [...] w W.
Następnie w wyroku VII SA/Wa 3016/24 przywołano, że decyzją z 4 kwietnia 2024 r. nr IIWT/252/2024, organ I instancji nakazał Wspólnocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie).
Dalej sąd pierwszej instancji wskazał, że od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie – w ustawowym terminie – wniosła Wspólnota.
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 3016/24 kolejno wskazano, że w toku postępowania odwoławczego MWINB postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W wykonaniu zlecenia przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajduje się zespół lokali apartamentowych wraz z parkingiem i dojazdem do nieruchomości. Zabudowa powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1 września 1998 r. nr 791/D/MC/98, i projektu zatwierdzonego tą decyzją. Dokonano oględzin w 9 lokalach w różnych budynkach na terenie ww. zespołu apartamentowców i ustalono, że wyposażenie i umeblowanie jest charakterystyczne dla lokali mieszkalnych. Ponadto MWINB pozyskał dokumentację projektową dotyczącą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 września 1998 r. oraz dokumentację związaną z oddaniem do użytkowania ww. budynków.
Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego uznał, że decyzja PINB zasługuje na uchylenie i sprawa winna być przekazana do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm., "K.p.a."). W ocenie organu odwoławczego w zebranym materiale dowodowym występuje sprzeczność rzutująca na ocenę tego, czy wystąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., czy też nie. Koniecznym jest dokonanie dalszych ustaleń w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności, które mogą wpłynąć na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.
Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły przede wszystkim załączone do protokołu oględzin z 22 lipca 2024 r. wydruki pochodzące z portalu [...], zawierające oceny osób korzystających z usług hotelowych w tym budynku w zakresie wyżywienia i jakości noclegu, nadto opisy wskazujące na funkcjonowanie w przedmiotowym obiekcie restauracji, co sprzeczne było z protokołem oględzin z 21 lipca 2023 r. Powyższe okoliczności związane z funkcjonowaniem hotelu potwierdzała dokumentacja zdjęciowa załączona do pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z 7 września 2023 r., na której widoczna była m. in. recepcja, informacje o sali konferencyjnej (organizacji przyjęć, bankietów), pralni, a także oferta śniadaniowa. Do przedmiotowego pisma załączono także wypowiedzi osób, które były zbieżne z recenzjami z portalu [...].
Organ odwoławczy uznał, że sprzeczny materiał dowodowy nie pozwala ocenić, czy przedmiotowy budynek w dalszym ciągu jest wykorzystywany na usługi hotelarskie, czy też na cele mieszkaniowe. MWINB stwierdził, że konieczne jest zbadanie, czy charakter i funkcje poszczególnych pomieszczeń w tym budynku zgodne są z projektem z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 września 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że powyższe determinować będzie prawidłowe określenie stron postępowania administracyjnego. W sytuacji stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie co do pomieszczeń stanowiących część wspólną budynku, należałoby rozważyć, czy stroną postępowania nie jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa. W przypadku, gdyby taka zmiana dotyczyła także pomieszczeń stanowiących odrębną własność, to organ powinien rozważyć uznanie za stronę także właścicieli tych pomieszczeń.
MWINB uznał, że w sprawie nie może orzec w sposób merytoryczny, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykraczał poza dyspozycję art. 136 K.p.a.
Sprzeciw od decyzji MWINB z 5 listopada 2024 r. wniosła Wspólnota.
Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek zastosowania tego przepisu, bowiem zebrany materiał był jednoznaczny, kompletny i pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej.
Podnosząc powyższe zarzuty Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw, podzielając stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że konieczne jest zbadanie, czy charakter i funkcje pomieszczeń w przedmiotowym budynku są zgodne z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 września 1998 r. Niezbędne przy określeniu aktualnego sposobu użytkowania wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, jak i jego części wspólnych, było odwołanie się do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej dokumentacji, która w sposób prawny sankcjonowałaby stan obiektu i sposób jego użytkowania. Zdaniem tegoż sądu samodzielne ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie były niemożliwe i wykraczały poza jego kompetencję do prowadzenia uzupełniającego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. W ocenie sądu a quo trafnie zarazem MWINB podniósł, że konieczne jest ustalenie, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb), dotyczy całości budynku, czy poszczególnych jego części, a jeśli tak, to czy są to części wspólne, bądź też wyodrębnione lokale, będące własnością osób trzecich.
Zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowo również organ II instancji dostrzegł, że istnieje zagrożenie, że postępowanie toczyło się bez udziału wszystkich stron, co stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania.
Skargę kasacyjną wywiodła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości wyrok VII SA/Wa 3016/24, wydany po rozpatrzeniu "skargi" (powinno być "sprzeciwu" – uwaga Sądu) od decyzji MWINB z 5 listopada 2024 r.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; Ppsa), zarzuca:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że MWINB prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na zaniechaniu i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co może prowadzić do wadliwego określenia stron postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym do wydania merytorycznej decyzji, w tym co do jego oceny;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez wykroczenie ramy prawnych określonych w art. 138 § 2 K.p.a., przy rozpoznaniu sprzeciwu, poprzez wyjście poza kontrolę kasatoryjną i dokonanie ustaleń merytorycznych w sprawie w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] (winno być "[...]" – uwaga Sądu) w Warszawie wraz z nieprawidłową oceną poszczególnych dowodów, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że MWINB winien ustalić czy ew. zmiana sposobu użytkowania budynku, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, dotyczy go w całości czy poszczególnych jego części, w sytuacji, gdy wykracza to poza ramy niniejszego postępowania dot. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] (winno być "[...]" – uwaga Sądu) w Warszawie, a interes prawny w takim postępowaniu jest po stronie skarżącego, a nie poszczególnych właścicieli lokali;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w sprzeciwie, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w sprzeciwie, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5) "art. 1 § 1 i 2" Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu sprzeciwu, a w konsekwencji uchyleniu decyzji organu administracji pomimo, iż zebrano i rozważono cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie, w tym wyjaśniono w sposób wyczerpujący przy pomocy czterech kontroli przedmiotowego budynku w Warszawie, ocenę sposobu użytkowania tego budynku, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ dla sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 181 § 1 Ppsa w zw. z art. 176 § 2 tej ustawy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie merytorycznie przesądza o charakterze użytkowania przedmiotowego budynku i aprobuje zalecenia organu II instancji, to co ma wykonać. Sytuacja ta w całej rozciągłości zaprzecza realnej możliwości merytorycznej oceny przez sąd przedmiotowej sprawy w ramach wywiedzionego sprzeciwu. Sąd pierwszej instancji niewątpliwie wykroczył poza granice określone w art. 138 § 2 K.p.a., w ramach rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku.
Dalej skarżąca podnosi, że nie jest właścicielem poszczególnych lokali, w których tylko właściciele mogą dowolnie i swobodnie, według własnego uznania rozporządzać i zarządzać swoją własnością. Skarżący jest jedynie uprawniony do administrowania przedmiotowym budynkiem oraz co do części wspólnych. Jej zdaniem, zmienianie przedmiotu postępowanie w tak szerokim zakresie obecnie, w sposób oczywisty wykracza poza przedmiot tejże sprawy.
Wspólnota podkreśla końcowo, że przedmiotowy budynek nie zmienił sposobu użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że w analogicznym stanie faktycznym i przy tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już m. in. w sprawie o sygn. akt II OSK 792/25. NSA w całości podziela argumentację zawartą w powyższym wyroku i za zasadne uznaje jej powtórzenie.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że najdalej przywołany zarzut w pkt 5 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia "art. 1 § 1 i 2" Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. jest chybiony w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 Ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie mogły znaleźć nawet odpowiedniego zastosowania przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, które określają rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakie mogą zapaść wskutek rozpoznania skargi. Ustawodawca w art. 151a § 1 i 2 Ppsa przewidział bowiem szczególną regulację dotyczącą rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej podejmowanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sąd wojewódzki nie mógł zastosować i nie zastosował w tej sprawie art. 151, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia tego przepisu. Odnotowana wadliwość przy formułowaniu podstaw kasacyjnych nie uniemożliwia jednak odniesienia się do postawionych zarzutów w pozostałym zakresie (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony również w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie "art. 1 § 1 i 2" Ppsa. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna dotknięta jest bowiem nieusuwalną wadliwością formalną. Otóż art. 1 Ppsa nie dzieli się na paragrafy, nie występuje przeto w nich dalszy podział na punkty. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia takiej normy, która w istocie nie istnieje, skoro w Ppsa brak jednostek redakcyjnych przez niego ujętych jako "art. 1 § 1 pkt 1 i 2" Ppsa. Art. 1 Ppsa dotyczy zakresu stosowania tej ustawy, określając jedynie, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sąd Naczelny nie może zaś odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu, którego brak w cyt. ustawie.
Również i kolejne z przepisów wskazane przy omawianym zarzucie, a to zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, że art. 8 K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, w uzasadnieniu środka odwoławczego nie sprecyzowano tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., statuujący zasadę informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten nie doczekał się uzasadnienia, a zatem w postępowaniu kasacyjnym nie można dociec, w czym konkretnie autor kasacji upatruje naruszenia tegoż przepisu. Jak wynika z treści pozostałych w/w przepisów K.p.a., organ prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 K.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie niniejszej organ odwoławczy ww. przepisów nie naruszył. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wskazał na szereg nieprawidłowości, w tym co do kwestii dowodowych. Po pierwsze, organ odwoławczy dostrzegł, że w sprawie istnieje sprzeczność w zebranym materiale dowodowym rzutująca na jednoznaczne określenie czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W. obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie), czy też nie, która wynikała z załączonych do sprawy protokołów, wydruków pochodzących z portalu [...], pism i dokumentacji zdjęciowej. Wskazał jednocześnie na konieczność dokonania analizy przez pryzmat wydanych decyzji administracyjnych i dokumentacji projektowej dotyczących przedmiotowego obiektu, czy charakter i funkcje pomieszczeń w ww. budynku są zgodne z wydanymi aktami. Po drugie, organ II instancji trafnie zarazem dostrzegł, że istnieje zagrożenie, że postępowanie toczyło się bez udziału wszystkich stron, co stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania. W sytuacji bowiem stwierdzenia, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie w zakresie pomieszczeń stanowiących część wspólną ww. budynku, to należałoby w ogóle rozważyć, czy nie należy prowadzić postępowania wyłącznie w zakresie części obiektu, w postaci konkretnych pomieszczeń (nie zaś całości budynku), a także jako stronę uznać jedynie Wspólnotę. W przypadku zaś, gdy taka zmiana dotyczy również innych pomieszczeń w ww. budynku stanowiących odrębną własność, organ powiatowy winien rozważyć uznanie za stronę także właścicieli tych pomieszczeń. Wynika z tego, że podniesione powyżej braki postępowania administracyjnego są na tyle istotne, że nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. i uzupełnienia materiału dowodowego. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Dlatego należy w pełni podzielić ocenę sądu pierwszej instancji, który niewadliwie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.
Nie zasługiwały ponadto w okolicznościach przedmiotowej sprawy na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy, poprzez które skarżąca kasacyjnie stara się podważyć ocenę sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. Przepis art. 134 § 1 Ppsa określa natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga (sprzeciw), albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotowy sprzeciw niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie zasadności zastosowania przez niego dyspozycji z art. 138 § 2 K.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której został wniesiony sprzeciw. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. I GSK 264/09, LEX nr 744745). Podobnie przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Jednocześnie należy przy tym mieć na względzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (sprzeciwu) oraz podnoszonej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie uczyniono. Autor skargi kasacyjnej zmierza zarazem do tego, aby sąd a quo wyraził jednoznaczną ocenę w zakresie meriti sprawy, tj. czy przedmiotowy budynek wykorzystywany jest na usługi hotelarskie, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Z uwagi na specyfikę niniejszego postępowania, ograniczony zakres kontroli sądowej, sąd wojewódzki nie był władny tego uczynić. Nie miał też obowiązku określać "wytycznych" w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, skoro nie dokonał tego MWINB (art. 138 § 2a K.p.a.) w zaskarżonej decyzji.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji.