II OSK 90/23

II OSK 90/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Broda
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 494/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 494/22 w sprawie ze skargi Gminy X na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy X na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 494/22, oddalił skargę Gminy X na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) ostateczną decyzją nr [...] z 14 czerwca 2016 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, pod numerem [...], zespół budowlany (zespół podworski) w [...], gm. X, składający się z budynku dworu z XIX w., budynku gospodarczego (wykonanego z cegieł o wymiarach średniowiecznych) zapewne z XVI w. wraz z układem stawów. Następnie 17 maja 2021 r. przeprowadził kontrolę powyższej nieruchomości pod względem przestrzegania i stosowania przez jej właściciela przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Podczas oględzin stwierdził m.in., że stan zachowania dworu drewnianego jest zły. Widoczne są ugięcia połaci dachu. Pokrycie dachowe zniszczone, z licznymi zabezpieczeniami o charakterze doraźnym. Gzymsy podokapowe zniszczone, w części zarwane. Kominy wykazują zużycie materiału, ubytki cegły oraz braki otynkowania. Jeden z kominów zawalił się na wysokości kalenicy, w jego miejscu dach zabezpieczono papą. Szczyty poddasza, oszalowane deskami drewnianymi, wykazują zużycie materiału i posiadają braki. Elewacje zewnętrzne z licznymi ubytkami tynku, spękane. Okna częściowo wymienione na współczesne drewniane, pozostała stolarka jest historyczna. Zachowały się również drzwi wewnętrzne. We wnętrzu widoczne są liczne ugięcia stropów oraz odkształcenia podłogi. Na strychu zarwany częściowo strop. Podłoga strychu w stanie awaryjnym. Konstrukcja więźby dachowej skorodowana jest biologicznie, widoczne są ogniska grzyba domowego.
Z uwagi na powyższe ustalenia, dotyczące złego stanu zachowania ww. budynku, MWKZ pismem z 17 maja 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej Gminie X przeprowadzenie robót budowalnych polegających na zabezpieczeniu i remoncie budynku dworu w miejscowości [...], gm. X, znajdującego się na działce ewid. nr [...], obr. [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod numerem [...]. Natomiast pismem z 28 maja 2021r. organ zawiadomił strony o zakończeniu ww. postępowania administracyjnego.
Decyzją z 14 czerwca 2021 r. nr [...], MWKZ, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 r., poz. 710 ze zm., dalej: u.o.z.) oraz art. 104 i 108 k.p.a., nakazał Gminie X przeprowadzenie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem i remontem budynku dworu w miejscowości [...], położonego na działce ewid. nr [...], obr. [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, pod pozycją [...], które będą polegać na wykonaniu dwóch etapów. Etap I – roboty zabezpieczające, tj. doraźne zabezpieczenie przed działaniem wód opadowych miejsc w obrębie braków w poszyciu i pokryciu dachowym; podstemplowanie ugiętych stropów i elementów więźby dachowej w miejscach zdegradowanych końcówek belek wiązowych i krokwi oraz brakujących elementów więźby oraz przemurowanie istniejącego komina oraz odtworzenie zawalonej części drugiego komina i ich otynkowanie. Etap II – roboty remontowe, tj. wykonanie remontu więźby dachowej – w tym wymianę zdegenerowanych elementów konstrukcyjnych w stopniu niezbędnym; wykonanie remontu poszycia i pokrycia dachu – wymianę zdegradowanego poszycia i pokrycia połaci w stopniu niezbędnym, wykonanie zabezpieczenia elementów drewnianych (owado- i grzybobójcze oraz przeciwpożarowe) i wykonanie odpowiednich spadków terenu przy budynku, w celu prawidłowego odprowadzania wody opadowej; wykonanie prac konstrukcyjno-budowlanych ukierunkowanych na: zabezpieczenie, stabilizację i konsolidację, fundamentów i podwaliny konstrukcji drewnianej; wykonanie prac konstrukcyjno-budowlanych ukierunkowanych na: zabezpieczenie, stabilizację i konsolidację ciągów komunikacyjnych w tym podług i ścian wewnętrznych oraz uzupełnienie tynków elewacji oraz pomalowanie miejsc uzupełnionych w istniejącym kolorze elewacji. W decyzji określono również, że dla robót budowalnych wymienionych w etapie I wyznacza się termin realizacji do dnia 31 grudnia 2021 r., a dla robót budowlanych wymienionych w etapie II wyznacza się termin realizacji do dnia 30 listopada 2022 r. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że właściciel zabytkowego zespołu nie spełnia warunków, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, regulowanych m.in. przez u.o.z. oraz ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), a zły stan techniczny obiektu wpływa negatywnie na zachowanie substancji zabytkowej. Organ wskazał przy tym, że przeprowadzona kontrola wykazała, że budynek dworu znajduje się w niedostatecznym stanie zachowania, a jeden z kominów budynku dworu (na wysokości kalenicy) uległ zawaleniu. Stan zachowania dworu jest bardzo zły, a postępująca od wielu lat destrukcja, grozi w każdej chwili zawaleniem całości lub części zabytku. Obiekt jest tylko częściowo użytkowany (lokal od strony szczytowej wschodniej) a jego nieszczelny dach nie zabezpiecza przed czynnikami atmosferycznymi. Połacie dachu posiadają widoczne ugięcia oraz częściowe zarwanie, a elementy konstrukcyjne wykazują infekcję biologiczną. Część stropu poddasza od strony południowej jest zarwana; kominy z widocznymi luźnymi cegłami, w stanie kwalifikującym się do wzmocnienia i przymurowania; liczne ubytki w oszalowaniu szczytów elewacji wschodniej i zachodniej, istniejące oszalowanie wykazuje zużycie materiału. Widoczne są również liczne ubytki wypraw tynkarskich wszystkich elewacji. W konsekwencji MWKZ przyjął, że konieczne jest, na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. nakazanie właścicielowi, posiadającemu tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, przeprowadzenie robót budowlanych przy tym zabytku, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia tego zabytku. Natomiast rygor natychmiastowej wykonalności dla robót zabezpieczających i remontowych, został nadany z uwagi na ważny interes społeczny, jakim jest ochrona zabytków.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją znak: [...] z 8 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję MWKZ z 14 czerwca 2021 r. w części dotyczącej terminu wykonania robót zabezpieczających (etap I), polegających na: doraźnym zabezpieczeniu przed działaniem wód opadowych miejsc w obrębie braków w poszyciu i pokryciu dachowym, podstemplowaniu ugiętych stropów i elementów więźby dachowej w miejscach zdegradowanych końcówek belek wiązarowych i krokwi oraz brakujących elementów więźby oraz przemurowaniu istniejącego komina, i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania ww. robót zabezpieczających: do 28 lutego 2022 r. Ponadto uchylił decyzję MWKZ z 14 czerwca 2021 r. w części dotyczącej terminu wykonania robót zabezpieczających (etap I), polegających na: odtworzeniu zawalonej części drugiego komina i otynkowania obu kominów, i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania ww. prac polegających na odtworzeniu zawalonej części drugiego komina i otynkowania obu kominów: do 30 listopada 2022 r. W pozostałym zaś zakresie decyzję MWKZ z 14 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podał, że MWKZ miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań, niezbędnych ze względu na zagrożenie całkowitym zniszczeniem zabytku, jakim jest dwór w [...]. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających destrukcji zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.
Wydany nakaz, zdaniem Ministra, podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zniszczeniem zabytkowego dworu w [...], którego zły stan zachowania wynika z wieloletnich zaniedbań ze strony kolejnych właścicieli w wypełnianiu obowiązków, związanych z opieką nad zabytkiem. Minister dodał, że pomimo faktu, że zły stan zachowania zabytku był znany Gminie X i analizowany już na etapie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków (wszczętym w 2013 r.), Gmina od tego czasu nie podjęła żadnych czynności w celu zahamowania procesu destrukcji i skutecznej poprawy stanu zachowania budynku. Minister podzielił w tej sytuacji stanowisko organu pierwszej instancji co do konieczności zobowiązania Gminy X do realizacji zadań, do których obligują ją przepisy u.o.z. Podkreślił jednocześnie zabytkowe wartości objętego postępowaniem budynku. Wskazał też, że prawidłowo został ustalony podmiot zobowiązany, gdyż dla nieruchomości ewid. nr [...] w [...], gm. X, na której posadowiony jest budynek dworu, prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, że nieruchomość ta obecnie jest własnością Gminy X. Podał, że zgodnie z dyspozycją art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem Gminy X, jako właściciela zabytku, niezależnie od jego stanu zachowania. Zakres natomiast nałożonych obowiązków – w ocenie Ministra, mieści się w definicji legalnej robót budowlanych, o której mowa w art. 3 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 7 P.b., jak również w definicji prac konserwatorskich zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 u.o.z.
Ze względu na upływ czasu od dnia wydania decyzji przez MWKZ, Minister uznał za konieczne wydłużenie terminów wykonania niektórych prac, określonych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Uznał również, że odbudowa fragmentu zawalonego komina oraz otynkowanie obu kominów może nastąpić dopiero na etapie robót remontowych, przez co na realizację tych prac wyznaczono dłuższy termin, zgodny z terminem wykonania prac z etapu II.
Odnosząc się do postępowania dowodowego organ drugiej instancji wskazał, że wbrew zarzutom Gminy X, analiza materiału dowodowego, w tym dołączonej do odwołania dokumentacji technicznej, nie daje podstaw do sformułowania wniosku, że stwierdzone zniszczenia uniemożliwiają przeprowadzenie prac remontowych zgodnie ze sztuką konserwatorską i budowlaną, które prowadziłyby do poprawy stanu zachowania zabytku. Z akt sprawy nie wynika także, aby remont obiektu oznaczał całkowitą jego rekonstrukcję, pozbawiającą go tym samym cech zabytku. Minister wyjaśnił przy tym, że trwałość techniczna konstrukcji drewnianych określana jest w praktyce na ok. 60-80 lat. Praktyka konserwatorska dopuszcza więc możliwość stopniowej wymiany drewnianych elementów historycznego budynku w ramach bieżących prac konserwatorskich, w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Etapowa wymiana drewnianych elementów nie obniża co do zasady wartości zabytkowych budynku, szczególnie jeżeli zachowane zostają rozwiązania połączeń ciesielskich, sposób obróbki oraz gatunek drewna. W wyjątkowych przypadkach dopuszcza się nawet całkowity demontaż budynku drewnianego i jego ponowny montaż z częściowym wykorzystaniem oryginalnych elementów drewnianych. Prace takie powinny jednak być wykonywane według ściśle określonych zasad, pod kierunkiem specjalisty w dziedzinie konserwacji budownictwa drewnianego.
Poza tym Minister wskazał, że przedłożona przez skarżącą dokumentacja techniczna, a szczególności zawarte w niej dane na temat stanu technicznego budynku oraz wnioski mają charakter bardzo ogólny i lakoniczny. Autorzy ww. opracowań nie oparli swoich ustaleń na szczegółowych badaniach poszczególnych elementów konstrukcji, w tym badaniach laboratoryjnych czy obliczeniach nośności ustrojów konstrukcyjnych. W opiniach tych nie wskazano, jaki procent substancji zabytkowej uległ zniszczeniu w stopniu wymagającym jej wymiany. Jakkolwiek obiektywnie obiekt ten nie spełnia wymagań dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to - jak stwierdził Minister - obiekt ten jest zabytkiem wpisanym do rejestru, zatem jego ocena winna zawsze uwzględniać zasady ochrony zabytków. Przepisy P.b., stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że wobec wykazanych zjawisk degradujących obiekt zabytkowy, w pierwszym rzędzie należy rozważyć środki zaradcze – w tym zabezpieczenie substancji zabytkowej obiektu.
Minister uznał też, że nie doszło do naruszenia art. 40 u.o.z., gdyż w sprawie został zebrany materiał dowodowy – obejmujący m.in. protokół z kontroli konserwatorskiej, decyzję organu nadzoru budowlanego, jak i stanowisko Gminy X co do awaryjnego stanu zachowania zabytku – z którego wynika, że konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z, w celu doprowadzenia do zabezpieczenia i poprawy stanu zachowania dworu w [...].
Skargą Gmina X zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz 6 u.o.z.; art. 40 u.o.z.; art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przebieg postępowania administracyjnego, przeprowadzone postępowanie dowodowe, a także poczynione w sprawie ustalenia, zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie Ministra należy uznać za prawidłowe. Organ drugiej instancji nie naruszył przepisów postępowania lub prawa materialnego, co uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, nadto prawidłowo orzekł na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydłużając w efekcie termin wykonania niektórych z nałożonych - w ramach orzeczonego nakazu - obowiązków.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotowy obiekt: budynek dworu w miejscowości [...], położony na działce ewid. nr [...], obręb [...], jest zabytkiem nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z 14 czerwca 2016 r. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja ta, z 14 czerwca 2016 r., została utrzymana w mocy przez organ II instancji (v. decyzja Ministra znak: [...] z 24 stycznia 2017 r.), a oba te orzeczenia pozostają w obrocie prawnym; dla porządku Sąd zaznaczył, że ich kwestionowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (z uwagi na odrębność tych postępowań powodowaną przedmiotem sprawy) nie mogło mieć miejsca; sprawa nie dotyczy objęcia budynku ochroną prawną, a nakazu wykonania prac przy zabytku w celu jego ochrony przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Sąd zauważył jednocześnie, że z ww. decyzji dotyczących wpisu do rejestru zabytków wynikają nie tylko powodu, które zaważyły na objęciu budynku dworu ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków, ale też stwierdzony już wówczas zły stan tego obiektu, jak i przekształcenia jakie dotychczas miały w nim miejsce, co jednak nie spowodowało odstąpienia organu konserwatorskiego od wpisania go do wskazanego rejestru (v. str. 4 i 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji).
Nie jest również zdaniem Sądu sporne w sprawie, że skarżąca jest właścicielem przedmiotowego zabytku; była jego właścicielem w chwili wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, a także – była nim również w toku postępowania dotyczącego objęcia go ochroną prawną. Dotyczy jej zatem uregulowany w art. 5 u.o.z. obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem, polegającej w szczególności na zapewnieniu warunków m.in. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Niewywiązanie się z tego obowiązku może prowadzić do zastosowania cyt. powyżej art. 49 ust. 1 u.o.z., a adresatem nakazu sformułowanego na jego podstawie może być m.in. aktualny właściciel zabytku. Warunkiem dopuszczalności nałożenia obowiązku w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z. na określony podmiot jest posiadanie przez ten podmiot wskazanego w tym przepisie tytułu do nieruchomości, na której znajduje się zabytek nieruchomy oraz posiadanie na tej podstawie prawa do korzystania z zabytku. Obie te przesłanki w tym przypadku są w ocenie Sądu spełnione. To też powoduje, że nakaz orzeczony na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. mógł być skierowany do skarżącej, niezależnie od tego czy lub w jakim stopniu przyczyniła się do obecnego złego stanu zabytku.
Dalej Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie w sposób niewątpliwy wykazało zły stan zabytkowego dworu, a dokładnie postępującą jego destrukcję (wynikającą m.in. z braku odpowiednich zabezpieczeń przed warunkami atmosferycznymi: nieszczelny dach). Stan zachowania tego obiektu nie uległ poprawie po objęciu go ochroną prawną; zgromadzone dowody wskazują bowiem na to, że mimo takiego obowiązku skarżąca nie wykonała przy tym obiekcie żadnych prac o charakterze zabezpieczającym, narażając zabytek swoim zachowaniem na utratę wartości prawnie chronionych. Zasadniczym dowodem w tej kwestii jest protokół z kontroli przeprowadzonej przez MWKZ 17 maja 2021 r., w obecności przedstawiciela właściciela zabytku, podpisany przez tę osobę bez zastrzeżeń. W takich warunkach, zastosowanie art. 49 ust. 1 u.o.z. należy zdaniem Sądu uznać w sprawie za w pełni uprawnione.
Poza tym zdaniem Sądu, wskazany przepis u.o.z. nie został naruszony poprzez zakres/charakter/sposób sformułowania orzeczonych do wykonania prac; prace te zostały dostatecznie skonkretyzowane, a to zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 1 u.o.z. Określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela, organy miały na uwadze, że związane są funkcją ochronną przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Nakazane prace podzielono na dwa etapy, wyróżniając typowo zabezpieczające, które wymagają też z tej przyczyny natychmiastowego wykonania (decyzja II instancji słusznie z tego etapu wyłączyła odtworzenie zawalonej części drugiego komina i otynkowanie obu); w drugim etapie (z wyznaczeniem dłuższego terminu realizacji) nakazano wykonanie robót remontowych obejmujących zdegradowane elementy konstrukcyjne więźby dachowej czy konieczne prace dotyczące poszycia i pokrycia dachu, a także prace konstrukcyjno-budowlane ale wyłącznie te, ukierunkowane na zabezpieczenie, stabilizację, konsolidację fundamentów i podwaliny konstrukcyjnej czy ciągów komunikacyjnych. Wszystkie one mieszczą się w dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z., dotyczącym zarówno prac konserwatorskich, jak i robót budowlanych, i wszystkie one mogły zostać uznane za konieczne dla osiągnięcia celu instytucji przewidzianej w ww. przepisie, tj. utrzymania zabytku. Niezależnie od tej oceny Sąd zauważył, że przedmiotem nakazu orzeczonego na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. może być nawet częściowe odtworzenie zabytku, jeśli tylko postępowanie dowodowe prowadzone przez wyspecjalizowany organ (jakim jest organ konserwatorski) wykaże, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed jego zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.
Odnośnie zarzutów skargi Sąd stwierdził natomiast, że ww. oceny (co do prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 49 ust. 1 u.o.z.) skutecznie nie podważa zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez brak wcześniejszego zastosowania przez właściwy organ art. 40 ust. 1 u.o.z. Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści tego ostatniego przepisu na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa m.in. w art. 49 ust. 1 u.o.z. Wojewódzki konserwator zabytków może więc alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję na podstawie m.in. art. 49 ust. 1 u.o.z. Wybór sposobu procedowania spośród m.in. tych dwóch ewentualności jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem - w przypadku interwencji - dostosowanie odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku. Wydanie zaleceń pokontrolnych nie jest więc obligatoryjnym elementem postępowania, a jedynie jedną z możliwości ochrony zabytku. Przy czym, celem zaleceń pokontrolnych jest zapewnienie zachowania zabytku nieruchomego w należytym stanie. Tymczasem wydanie decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. ma prowadzić do uchronienia zabytku przed całkowitą degradacją, przez nakazanie prac zabezpieczających czy nawet odtworzenie części zabytku, jeżeli tylko jest to celowe, tj. będzie przeciwdziałało procesowi niszczenia. Jak wynika z akt administracyjnych, w szczególności z protokołu oględzin zabytku, które odbyły się 17 maja 2021 r., stan zabytku objętego niniejszym postępowaniem jest bardzo zły – czego nie kwestionuje skarżąca, także w skierowanej do Sądu skardze. Oględziny te wykazały m.in., że jeden z kominów zawalił się na wysokości kalenicy, szczyty poddasza oszalowane deskami drewnianymi, wykazują zużycie materiału i posiadają braki. Elewacje zewnętrzne z licznymi ubytkami tynku, spękane. We wnętrzu widoczne są liczne ugięcia stropów oraz odkształcenia podłogi. Na strychu zarwany częściowo strop. Zastając w takim stanie zabytek podczas kontroli organ konserwatorski miał możliwość odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, gdyż zakres prac znacząco przekracza roboty, które mogłyby stanowić przedmiot zaleceń pokontrolnych. Sąd przyjął więc, że zarzut skargi dotyczący art. 40 u.o.z. jest nieuzasadniony; w kontrolowanej sprawie organ wyjaśnił bowiem, że nie było podstaw do wydania zaleceń pokontrolnych, gdyż zabytek jest w bardzo złym stanie, a ten uzasadniał wydanie decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.
Sąd nie podzielił też zarzutów procesowych skargi, odnoszących się do postępowania dowodowego. W sprawie nie miało miejsca niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego; ten został ustalony w zakresie koniecznym, wyznaczonym przepisami prawa materialnego. Ustalono stan zabytku, a także (w oparciu o te ustalenia) zakres robót, których wykonanie uznano za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed dalszym niszczeniem. Nie pominięto w tej ocenie żadnych dowodów, w tym pochodzących od skarżącej, a przedstawionych na etapie postępowania odwoławczego. Minister w zaskarżonej decyzji, czyniąc zadość przepisom postępowania, wyjaśnił z jakich względów złożone przez nią opracowania nie zostały uwzględnione. I tak podał, że przedłożona dokumentacja jest bardzo ogólna, a wskazane wnioski są lakoniczne. Nie oparto ich na szczegółowych badaniach poszczególnych elementów konstrukcji czy obliczeniach nośności ustrojów konstrukcyjnych. Zdaniem Sądu, organ ten mógł w efekcie przyjąć, że powołane przez skarżącą dokumenty są niewystarczające do stwierdzenia, że zabytek uległ całkowitej degradacji, a nałożenie w tej sytuacji nakazu na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest niecelowe/błędne (tego zaś w istocie oczekiwała skarżąca). Należy przy tym zdaniem Sądu odnotować, że jeden z ważnych dla skarżącej dokumentów, to protokół przeglądu technicznego budynku podworskiego datowany na 24 września 2015 r., wskazujący w szczególności na przekształcenia budynku na przestrzeni lat (oceniane na etapie wpisu tego budynku do rejestru zabytków), drugi zaś – to ocena techniczna ww. obiektu z 14 czerwca 2021 r. ogólna (niczym nie poparta), z wnioskiem końcowym wskazującym na to, że obecny stan techniczny budynku powoduje, że nie nadaje się on do użytkowania, a także uniemożliwia remont. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny tych dokumentów przedstawionej w zaskarżonej decyzji.
Podsumowując Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu Gminie X przeprowadzenia robót polegających na zabezpieczeniu i remoncie budynku dworu w miejscowości [...] zostało przeprowadzone bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a także przepisów u.o.z.; wydane rozstrzygniecie Ministra odpowiada prawu, w szczególności zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Poza tym, wbrew skardze, rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte żadną z wad nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W tych warunkach Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną Gmina X zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż w pojęciu prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, których przeprowadzenie może organ nakazać w drodze decyzji, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, mieszczą się wszystkie prace budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, w tym również przebudowa, podczas gdy katalog nałożonych obowiązków, w związku ze stanem technicznym obiektu, który nadaje się wyłącznie do rozbiórki, powinien się ograniczać do zabezpieczenia substancji zabytkowej budynku przed jej całkowitym zniszczeniem i utratą wartości z powodu których został on wpisany rejestru zabytków według stanu na dzień wpisania do rejestru i chronić obiekt przed całkowitą degradacją;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.o.z. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż organ miał prawo odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych, bez wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu charakter stwierdzonych nieprawidłowości nie uzasadnia wydania zaleceń pokontrolnych, tylko przesądza o konieczności wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty za sporządzenie uzasadnienia oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego w całości. Organ wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji organów konserwatorskich nakazujących Gminie X przeprowadzenie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem i remontem budynku dworu w miejscowości [...] , położonego na działce nr [...] i wpisanego do rejestru zabytków w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni art. 49 ust.1 i art. 40 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zasługują na uwzględnienie albowiem analiza zaskarżonego wyroku, w tym przedstawionych w nim motywów prowadzi do wniosku, iż zarzuty skierowane wobec wadliwej interpretacji powołanych norm prawa materialnego jawią się jako nieusprawiedliwione.
Z dyspozycji art. 49 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Z kolei art. 40 omawianej ustawy odnosi się do zaleceń pokontrolnych i statuuje, iż na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust.1.
Na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Wyniki takiej kontroli, która miała miejsce w tej sprawie dnia 17 maja 2021 r. wykazały stan zachowania przedmiotowego zabytku jako zły- a zatem mogły one stanowić podstawę zarówno do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego, tj. wydania decyzji administracyjnej. Nie budzi więc wątpliwości, iż w konsekwencji postępowanie kontrolne może stanowić element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. W takim przypadku pełni ono funkcję postępowania wyjaśniającego, a sporządzony protokół ma wartość dowodową w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zalecenia pokontrolne stanowią odrębny w sensie formalnym dokument niż protokół kontroli, o którym mowa w art. 39 omawianej ustawy. Zakończenie postępowania w zakresie ustalania przez organ stanu faktycznego uprawnia go do wydania zaleceń pokontrolnych lub do odstąpienia od wydania zaleceń pokontrolnych i zastosowania środków nadzoru wskazanych w art. 40 ust.2 u.o.z.o.z. (w tym art. 49 ust. 1 - przypomnienie NSA) w przypadku zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek (postanowienie NSA z 28.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3472/19).
Odstąpienie od wydania zaleceń pokontrolnych i wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, możliwe jest tylko wówczas, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki ich wydania. Natomiast zalecenia pokontrolne, choć stanowią instytucję o znaczeniu podstawowym, mają jedynie charakter fakultatywny i mogą, ale nie muszą, zostać wydane po przeprowadzonej kontroli. Niemniej zalecenia pokontrolne mogą być wydane wyłącznie wówczas, gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, a nie wówczas gdy zaistnieje ryzyko zniszczenia lub istotnego uszkodzenia budynku. W takim przypadku bezwzględnie należy wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, chyba że przedmiotem kontroli nie był zabytek wpisany do rejestru. Organ ochrony konserwatorskiej w takiej sytuacji nie jest uprawniony do uznania administracyjnego z art. 40 ust. 2 ww. ustawy, ale zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (por. np.: wyrok NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 2927/17; wyrok WSA w Warszawie z 17.01.2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/18).
W tej sprawie nie ujawniono nieodpowiedniego stanu zachowania budynku dworu w [...] gm. X, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 czerwca 2016 r. pod nr [...], lecz kontrola z dnia 17 maja 2021 r. wykazała stan zachowania dworu drewnianego jako zły. Widoczne ugięcia dachu. Pokrycie dachowe zniszczone z licznymi zabezpieczeniami o charakterze doraźnym. Gzymsy pookapowe zniszczone w części zarwane. Kominy wykazały zużycie materiału, ubytki cegieł, braki otynkowania. Jeden z kominów zawalił się na wysokości kalenicy, w jego miejsce zabezpieczono dach papą. Szczyty poddasza wykazują zużycie materiału, posiadają braki. We wnętrzu widoczne liczne ugięcia stropów, odkształcenia podłogi. Na strychu częściowo zerwany strop. Podłoga strychu w stanie awaryjnym, konstrukcja więźby dachowej skorodowana jest biologicznie, widoczne ogniska grzyba domowego.
Taki właśnie stan zachowania zabytku spowodował, iż organ nie wybrał zaleceń pokontrolnych lecz zobowiązał skarżącą Gminę na podstawie art. 49 ust 1 omawianej ustawy do przeprowadzenia robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem i remontem budynku dworu w miejscowości [...]. Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, opisana w decyzji, ma na celu zabezpieczenie zabytku przed zniszczeniem i dalszym istotnym uszkodzeniem. Zatem wydany nakaz był podyktowany koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zniszczeniem zabytkowego dworu w [...], którego bezsprzecznie zły stan zachowania wynika przede wszystkim - jak trafnie wykazano w realiach tej sprawy - z wieloletnich zaniedbań ze strony kolejnych jego właścicieli. Należy zgodzić się z organem odwoławczym w tej sprawie, iż rodzaj nałożonych obowiązków zawartych w zaskarżonej decyzji mieści się w legalnej definicji robót budowlanych czy konserwatorskich, o której mowa w art. 3 pkt 6 i 8 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Remont nakazany kontrolowaną decyzją jest bowiem częścią legalnej definicji robót budowlanych przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na okoliczność, iż sporny obiekt nie kwalifikuje się do remontu, w realiach tej sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku.
Nie jest kwestionowane, że w sprawie mamy ostateczną decyzję o wpisie do rejestru zabytków spornego budynku dworu. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej z tego względu, że to na jej podstawie dochodzi do wpisu zabytku do rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się na prawa i obowiązki dysponenta takiego obiektu. Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, która potwierdza, że dany obiekt spełnia przesłanki określone w ustawie o ochronie zabytków. Dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela lub użytkownika wieczystego stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu. Stąd obowiązki nałożone przez organ konserwatorski zaskarżoną decyzją znajdują oparcie w podstawie materialno-prawnej zastosowanej w tej sprawie.
Reasumując uznać należało, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.