II OSK 9/14

II OSK 9/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 313/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-09-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 6, 7, 9, art. 17 pkt 6b, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 313/13 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr XVII/193/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Starogard Gdański na rzecz P. S. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., II SA/Gd 313/13, oddalił skargę P. S. na uchwałę Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr XVII/193/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Gminy Starogard Gdański podjęła w dniu 19 kwietnia 2012 r. uchwałę nr XVII/193/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Owidz, Barchnowy, Janowo – działki nr: część 115/10, od 118 do 122, od 124 do 128, 130/2, część 132/15, część 132/16, 135 w obrębie Janowo oraz 42/1, 42/2 w obrębie Barchnowy.
P. S. skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części § 6 pkt 6 (dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych), § 7 pkt 8 (przeznaczenie terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych), § 2 karta terenu 1.R pkt 5 oraz § 21 karta terenu 1.U pkt 9 lub stwierdzenie nieważności uchwały w całości zarzucając naruszenie:
1) art. 9 pkt 4, art. 10 pkt 5, art. 10 pkt 6, art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 7 lit. c/, art. 17 pkt 9 u.p.z.p.;
2) art. 46 pkt 1 i art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.);
3) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.),
4) art. 244 § 1 k.p.c.;
5) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2012 r. poz. 1109);
6) art. 32, art. 2, art. 21, art. 64, art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
7) art. 140 i art. 251 k.c.;
8) art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zapis ustalający funkcję wiodącą dla obiektów elektrowni wiatrowych jest sprzeczny z ustaleniami studium. W żadnej ze stref funkcjonalno-przestrzennych ustalonych w studium lokalizacja obiektów elektrowni wiatrowych nie została zaliczona do funkcji wiodących. Wskazał, że lokalizacji elektrowni wiatrowych dokonano pomiędzy wsią Janowo i Owidz, w wyniku czego odległość elektrowni wiatrowych, jak również każdy punkt w terenie przeznaczonym na lokalizację elektrowni wiatrowych znajduje się w odległości znacznie mniejszej niż 500 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a jeszcze w znacznie mniejszej odległości od terenów przeznaczonych na lokalizację zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej w uchwalonym planie. Tak bliskie lokalizacje elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich powodujące pogorszenie jakości życia mieszkańców stanowią o niezgodności z ustaleniami studium, które stanowi, że nadrzędnym celem rozwoju gminy jest zapewnienie jej mieszkańcom dobrej jakości życia i dostępu do zdobyczy cywilizacji zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Skarżący zarzucił również, że prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w ramach oceny strategicznej projektu planu dotyczyła fragmentu wsi Owidz, Barchnowy, Jabłowo a powinna dotyczyć fragmentu Wsi Owidz, Barchnowy, Janowo. Ponadto projekt planu przesłany organowi opiniującemu i wyłożony do publicznego wglądu nie zawierał numeru uchwały, daty sporządzenia, podpisów, pieczątek. Wskazał także na rozbieżność treści projektu planu z ostatecznym tekstem uchwały. Podniósł, że prognoza oddziaływania na środowisko została wykonana nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym w terenie.
Zdaniem skarżącego zapis planu wykluczający lokalizację nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej na terenie 1.R.2 jest niezgodny z ustaleniami studium.
Skarżący zakwestionował zaliczenie obszarów położonych w pobliżu granicy administracyjnej miasta Starogard Gdański w odległości ok. 230 m oraz przylegających do utwardzonej drogi gminnej, linii kolejowej oraz terenów usługowych i usługowo-mieszkaniowych, posiadających częściowe uzbrojenie w postaci linii elektroenergetycznych do terenów rolnych (1.R.2).
W ocenie skarżącego bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności działek nr 115/3 i 119, należących do skarżącego, powoduje naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia, co wynika z norm art. 140 i art. 144 k.c. oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Starogard Gdański wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że funkcje terenu w uchwalonym planie miejscowym są identyczne z przeznaczeniem terenu określonym w rysunku studium.
Powołane natomiast przez skarżącego strefy funkcjonalno-przestrzenne nie są ustaleniami studium, a zostały wyznaczone pomocniczo, jako zasady lokalizacji nowej zabudowy.
Podniesiono, że przepisy z zakresu ochrony środowiska, jak i same ustalenia planu chronią mieszkańców przed szkodliwym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych. Tego typu inwestycje wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której właściwy organ ocenia spełnienie przepisów z zakresu ochrony środowiska.
Rada podniosła, ze posiadana przez nią prognoza oddziaływania na środowisko dotyczy projektu planu dla fragmentu wsi Owidz, Barchnowy, Janowo, a ewentualny błąd w prognozie przesłanej organowi opiniującemu nie ma znaczenia, bowiem część rysunkowa prognozy wskazuje jakiego obszaru dotyczy. Rada podkreśliła, że opinie wydawane w toku procedury planistycznej nie są wiążące, stąd brak zapisu w planie, że strefa 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej powinna być wyłączona z lokalizacji elektrowni wiatrowych, gdyż ograniczenie takie nie wynika z przepisów prawa. Rada wyjaśniła również, że sam fakt, iż w wyniku uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa. W takiej sytuacji właścicielowi przysługują uprawnienia z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. skarżący uzupełnił skargę, wskazując na szereg rozbieżności pomiędzy ostatecznym tekstem zaskarżonej uchwały a projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu. Odniósł się także do stanowiska zajętego przez Radę w odpowiedzi na skargę. Dodał ponadto, że wprowadzenie ograniczenia polegającego na uniemożliwieniu lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz jakiejkolwiek innej zabudowy terenu 1.R.2 pozbawia skarżącego praw dysponowania swoją własnością, co uniemożliwi jakikolwiek rozwój. Rada naruszyła w ten sposób art. 1 u.p.z.p., według którego należy kształtować przestrzeń przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Elektrownie wiatrowe burzą ład przestrzenny oraz odbiegają od dotychczasowej architektury na terenach objętych planem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że poprzednia uchwała ustanawiająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy wyroku Sądu z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 978/10. Sąd w ww. wyroku stwierdził nieważność uchwały z dnia 27 lipca 2010 r. z uwagi na niezgodne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchylenie się od rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd dalej zaznaczył, że rozpoznawana sprawa obejmuje inny przedmiot zaskarżenia, niż sprawa zakończona ww. wyrokiem. Rada podjęła bowiem kolejną uchwałę i wyrok z dnia 29 września 2011 r. nie wywiera skutków, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzenia tej samej procedury planistycznej, która zakończyła się podjęciem uchwały z dnia 27 lipca 2010 r., wyeliminowanej wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Starogard Gdański wyeliminowała uchybienia wskazane w ww. wyroku podejmując uchwały dotyczące rozstrzygnięcia o zasadności każdej z wniesionych do projektu planu uwag. Skarżący w skardze częściowo powtórzył zarzuty kierowane do uchwały z dnia 27 lipca 2010 r., dlatego Sąd uznał za stosowne odwołanie się do słusznej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2011 r.
Oceniając warunki formalne skargi Sąd stwierdził, że zostały spełnione, a interes prawny skarżącego, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wynika z prawa własności do działki nr 119 objętej planem.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie uchybia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem Rada dokonała prawidłowo oceny zasadności uwag wniesionych do projektu planu.
Odnosząc się do zapisów uchwały o lokalizacji elektrowni wiatrowych Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Radę zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnych naruszeń trybu jego sporządzania.
Rada podejmując zaskarżoną uchwałę i lokalizując na terenie objętym planem inwestycje obejmujące elektrownie wiatrowe nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przyjęte w planie rozwiązania, między innymi odnoszące się do zaplanowanej w sąsiedztwie lokalizacji elektrowni wiatrowych, mogą wpływać na wykonywanie przez skarżącego jako właściciela działki nr 119 jego uprawnień właścicielskich. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza jednak, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Zdaniem Sądu z art. 21 Konstytucji RP, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżącego. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie jego interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa własności skarżącego oraz określającego treść tego prawa przepisu art. 140 k.c. Sąd stwierdził, że jakkolwiek prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są regulacje, m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego lokalizacja elektrowni wiatrowych nie ogranicza prawa własności sąsiednich nieruchomości. Sąsiadująca z terenami o symbolu R/EW działka skarżącego (nr 119) może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tj. w części oznaczonej symbolem 1.R.2 – pod uprawy rolne, a w części oznaczonej symbolem 1.U. – pod zabudowę usługową. Argumentacja skarżącego przeciwko ww. ustaleniom planu posługująca się normami hałasu, których przyszła działalność elektrowni wiatrowych nie będzie spełniać, jest przedwczesna. Jej skuteczna aktualizacja w celu ochrony interesów skarżącego będzie możliwa na etapie prac przygotowujących inwestycję, tj. w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, w tym w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, oraz w toku postępowania o pozwolenie na budowę.
W ocenie Sądu z samych zapisów planu przeznaczających określone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych, a przed przeprowadzeniem procedury uzyskania decyzji środowiskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można wywodzić ich przyszłego negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Realizacja elektrowni wiatrowych na terenie objętym planem będzie możliwa tylko po stwierdzeniu braku oddziaływań ponadnormatywnych na stan środowiska oraz na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
Kwestia negatywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2009 r. oraz opinii z uwagami tego organu z dnia 23 marca 2010 r. nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Na tym etapie postępowania organy współdziałające już nie uzgadniają przedstawionych opracowań, lecz jedynie opiniują projekty dokumentów (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska). Opiniowanie jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, a wyrażona opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu, który opracowuje opiniowany dokument. Zamieszczenie w planie zapisu wykluczającego lokalizację elektrowni wiatrowych w strefie do 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej nie znajdowało prawnego uzasadnienia, albowiem tego rodzaju wymóg nie został przewidziany w przepisach prawa.
Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium Sąd wziął pod uwagę tekst oraz rysunek Studium. Sąd podkreślił przy tym, że zapisy studium dotyczące stref funkcjonalno-przestrzennych, wbrew twierdzeniom Rady, stanowią treść studium, zatem powinny być brane pod uwagę przy badaniu zgodności zaskarżanej uchwały z zapisami studium. Zdaniem Sądu postanowienia studium nie wykluczają lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach wyznaczonych w zaskarżonej uchwale. Z rysunku studium wynika jednoznacznie, że w zasadzie większość terenów objętych planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą była przewidziana w studium jako rejon lokalizacji fermy wiatrowej. Plan ograniczył zaś możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych do dwóch obszarów w granicach działek nr 130/2 i 132/16. Oznacza to, że w zakresie przeznaczenia nieruchomości plan pozostaje w zgodności z zapisami studium. Ponadto z rysunku studium wynika, że obszar, dla którego uchwalono plan miejscowy, znajduje się częściowo w I strefie podmiejskiej, a częściowo w II strefie oddziaływania komunikacji. W każdej z tych stref studium wykluczyło funkcje przedsięwzięć wymagających oraz mogących wymagać sporządzenia raportu, lecz z wyjątkiem inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. W kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej przewidziano na obszarze gminy produkcję energii elektrycznej poprzez źródła niekonwencjonalne polegające na produkcji energii odnawialnej. Oprócz istniejących i zaplanowanych elektrowni wodnych wskazano w studium obszary, na których mogą powstawać elektrownie wiatrowe bądź całe ich fermy. Teren pod elektrownie wiatrowe wymaga dużych przestrzeni, najlepiej gruntów rolnych niezadrzewionych, nie może znajdować się w obszarze zurbanizowanym, lub obszarze podlegającym ochronie przyrodniczej, przyrodniczo-krajobrazowej a także ochronie kulturowej. Na terenie gminy Starogard Gdański są sprzyjające wiatry, których moc jest wystarczająca na wykorzystaniu go do produkcji energii. Po stronie południowej miasta znajdują się duże obszary upraw rolnych, wolne od zabudowy. Tam też znajduje się również Główny Punkt Zasilania, który może przyjąć wytworzoną przez wiatr energię wiatrową. Negatywne skutki lokalizacji elektrowni to duży hałas wywoływany przez pracę turbin słyszany w odległości do 500–600 m od podpory turbiny, wysokie rusztowania lub słupy (100–150 m nad poziom terenu), na których umieszczone są turbiny widoczne z oddali. Dla wyznaczenia miejsca projektowanej fermy, ilości wiatraków tworzącej fermę, wysokości konstrukcji oraz wielkości skrzydła, które są uwarunkowane od siły i wysokości wiatru należy opracować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do planu należy wykonać analizy, na podstawie których uściślona zostanie lokalizacja ferm(y) lub pojedynczej elektrowni. Wielkość fermy uzależniona jest nie tylko od możliwości terenowych, ale również od możliwości przyjęcia energii (zakupu) przez Zakład Energetyczny w Starogardzie Gdańskim. W wyniku IV zmiany Studium planowany obszar przeznaczony pod lokalizację elektrowni wiatrowych w miejscowościach Jabłowo i Barchnowy został ograniczony. Wskutek zmniejszenia tego terenu powstały dwa odrębne, nie sąsiadujące ze sobą obszary, przeznaczone na ww. cele.
Zatem dopuszczalne było w świetle studium przeznaczenie obszarów na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Znajduje to bowiem uzasadnienie w treści studium, które uznało za racjonalne lokalizację tego typu elektrowni, stanowiących infrastrukturę techniczną, na południe od miasta Starogard Gdański, mimo że inwestycje te stanowią przedsięwzięcia mogące oddziaływać na środowisko. Kwestionowane przez skarżącego zapisy planu, w których dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych (§ 6 pkt 6, § 7 pkt 8 zaskarżonej uchwały), dotyczą bowiem terenów, które w studium przeznaczone zostały pod lokalizację inwestycji infrastruktury technicznej, do których studium zalicza elektrownie wiatrowe, w tym również tych, które stanowią przedsięwzięcia wymagające oraz mogące wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (według nomenklatury przyjętej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z zapisami studium dotyczącymi terenu objętego planem.
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżącego o nieadekwatnej do zakresu planu treści prognozy oddziaływania na środowisko. Treść tej analizy, jej tytuł, a przede wszystkim załącznik graficzny, wskazują jednoznacznie, że dotyczy ona miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Owidz, Barchnowy, Janowo. Ewentualne oczywiste błędy w zatytułowaniu prognozy przedłożonej organom współdziałającym nie mogły stanowić o istotnym naruszeniu procedury planistycznej, jak również nie miały wpływu na wynik postępowania organu opiniującego.
W ocenie Sądu wyłączenie części działki skarżącego nr 119, oznaczonej w planie symbolem 1.R.2 i przeznaczonej pod tereny rolnicze, spod możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej nie stanowiło o przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała nie wyłączyła możliwości zabudowy mieszkaniowej na całej nieruchomości skarżącego. Działka nr 119 stanowiąca własność skarżącego może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tzn. w części północno-wschodniej oznaczonej symbolem 1.R.2 – uprawy rolne, a w części południowo-zachodniej oznaczonej 1.U – zabudowa usługowa. Wyłączenie zabudowy siedliskowej na części działki przeznaczonej pod uprawy rolne wprowadzono z jednoczesnym dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej dla właściciela usługi na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową. Z tych względów Sąd przyjął, że ingerencja organu planistycznego, ograniczająca prawo własności skarżącego nie narusza istoty prawa własności. Została bowiem ustanowiona z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Działka nr 119, w świetle zapisów planu, posiada przeznaczenie także mieszkaniowe. Ponadto Sąd stwierdził, że zaistniałe różnice pomiędzy wyłożonym do publicznego wglądu tekstem projektu planu a tekstem planu przyjętym w formie zaskarżonej uchwały były wynikiem uwzględnienia części uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu. Między innymi w odniesieniu do uwag skarżącego częściowo uwzględniono wniosek o zmianę wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zwiększenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Rozbieżności, na które wskazuje skarżący, były skutkiem wprowadzenia redakcyjnych poprawek i korekt tekstu przed jego uchwaleniem. Nie doprowadziły do merytorycznej zmiany zapisów planu. Sprowadzały się wyłącznie do sprecyzowania w uchwalanej wersji planu zapisów, które już znajdowały się w treści projektu poddanego uzgodnieniom, opiniowaniu i wyłożonemu do publicznego wglądu. Tego rodzaju zmiany zapisów planu w stosunku do jego projektowanej wersji stanowią zmiany nie wymagające ponownych uzgodnień (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.), a ponadto nie są to zmiany wymagające powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 (art. 19 u.p.z.p.).
W zakresie zarzutów odnoszących się do pozbawienia zapisami planu dostępu działki skarżącego do drogi publicznej Sąd stwierdził, że niemożność przewidzenia w planie wnioskowanych przez skarżącego zjazdów z drogi nr 222 wynika z uzgodnienia projektu planu, w tym zakresie z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Gdańsku. Działka nr 119 stanowiąca własność skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej gminnej przylegającej do południowo-wschodniej granicy działki. W planie wprowadzono zapis § 21 pkt 12, zgodnie z którym przed podziałem nieruchomości należy sporządzić koncepcję pokazującą powiązanie komunikacyjne z drogami publicznymi co zapewnia skarżącemu możliwość zorganizowania zjazdu na jego nieruchomość.
Z wymienionych wyżej względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
P. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., przez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie wyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżącego zarzutów,
– art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi;
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego:
a) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy - Kodeks cywilny oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, polegające na wprowadzeniu w zaskarżonym planie, bez uzasadnionej podstawy prawnej, ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości,
b) art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, iż uchwalony plan nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury panujących w obrębie terenu objętego Planem;
c) zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 19 i 17 pkt 13 u.p.z.p. przez błędną interpretację przepisu art. 19 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, iż w związku z dokonaniem zmian w Planie nie było wymagane ponowienie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 17 pkt 13 u.p.z.p.;
d) art. 17 pkt 6b u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – przez nieuwzględnienie w Planie treści negatywnej opinii Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku;
e) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6a u.p.z.p. – przez nieuwzględnienie treści opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku;
f) art. 1 ust. 2, w szczególności pkt. 1, 3,5 i 7 oraz art. 15 u.p.z.p. – zarzut dotyczy sprzeczności zapisów w zaskarżonym Planie;
g) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie Planu niezgodnie z uprzednimi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Starogard Gd., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Starogard Gd. z dnia 18 lutego 2000;
h) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie Planu w skali 1:2000, a nie 1:1000;
i) § 8 oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zgodności treści planu z załącznikiem graficznym oraz brak ujęcia w planie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu;
j) przepisów art. 46, 51, 54, 55 i 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 zezm.);
k) art. 28 u.p.z.p. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo iż uchwalenie zaskarżonego Planu nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania planów zagospodarowania, w szczególności wyszczególnionych powyżej oraz w uzasadnieniu skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie można ograniczać prawa własności bez uzasadnionej podstawy, powołując się jedynie na interes publiczny. Nie może w szczególności takim argumentem być możliwość dokonania wywłaszczenia przewidziana w innych przepisach, ani też interpretacja art. 64 ust. 3 Konstytucji, dokonana przez Sąd. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenami, na których planowana jest lokalizacja elektrowni wiatrowych, w tym skarżący, zostali ograniczeni w możliwości korzystania z ich prawa własności. P. S. jest właścicielem nieruchomości, działki numer 119 i na znacznej jej części – teren oznaczony symbolem 1.R.2 – nie może dokonać jej zabudowy. Sąd nie wskazał, na czym miałby polegać ewentualny interes publiczny w przedmiotowej sprawie, który miałby uzasadnić tego rodzaju zapisy planu. Budowa elektrowni wiatrowej nie jest traktowana jako realizacja celu publicznego i nie można automatycznie w każdym przypadku budowy źródła tzw. energii odnawialnej uznawać, że jest to zgodne z interesem publicznym, czy z interesem mieszkańców danej gminy.
Zdaniem skarżącego niezgodny z prawem, naruszający prawo własności, jest § 21 ust. 3 zaskarżonego planu, ponieważ nie ma podstaw do wprowadzenia ograniczenia prawa własności polegającego na dopuszczalności zabudowy na terenach oznaczonych l.U (usługi) w ilości 1 mieszkanie na 1 działkę. Jest to ewidentne naruszenie prawa własności, powodujące ograniczenia w rozwoju tzw. firm rodzinnych. W ww. postanowieniu mowa jest o "mieszkaniu" co jest szczególnie daleko idącym ograniczeniem własności, albowiem sugeruje, iż wykluczone zostają budynki zawierające np. dwa mieszkania.
Ponadto uchwalony plan nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury panujących w obrębie terenu objętego nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie ogranicza prawo własności właścicieli okolicznych działek. Objęte planem działki stanowią tereny rolnicze oraz tereny przeznaczone pod zabudowę oraz usługi. Tereny te umożliwiają zabudowę zagrodową, tj. budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, leśnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Tereny te stanowią atrakcyjne nieruchomości z przeznaczeniem pod budynki mieszkalne i gospodarcze, jednocześnie niezwykle atrakcyjne pod względem usług agroturystycznych. Wybudowanie turbin wiatrowych w odległości ok. 350 m od istniejących zabudowań nie może być uznane za działania uwzględniające wymagania ładu przestrzennego. Wybudowanie turbin wiatrowych w odległości mniejszej niż 150 m od granicy działki skarżącego spowoduje faktyczne uniemożliwienie wykorzystania znacznej części nieruchomości. Plan nie przewiduje żadnej formy zadośćuczynienia właścicielom przyległych działek za spadek wartości gruntu, spowodowany wskutek niemożności wykorzystania gruntów pod cele mieszkalne i gospodarcze. Odległość usytuowania planowanej elektrowni wiatrowej w odległości ok. 350 m od istniejących zabudowań (tj. budynków mieszkalnych położonych w miejscowościach Janowo i Owidz), w praktyce oznaczałoby wybudowanie elektrowni wiatrowej pomiędzy budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Jest to działanie nie tylko rażąco naruszające standardy powszechnie przyjęte w innych krajach Unii Europejskiej, ale również rażąco naruszające wytyczne Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, który w opracowaniu pt. "Studium możliwości rozwoju energetyki wiatrowej w województwie Pomorskim", na stronie 17 opracowania, każe uznać tereny mieszkaniowe ze strefą 500 m za wykluczone z lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jak wynika z Prognozy oddziaływania na środowisko wykonanej w ramach procedury, z danych literaturowych zasięg izolinii hałasu o natężeniu dopuszczalnym jak dla zabudowy jednorodzinnej czyli 40 dB (pora nocna) od elektrowni wiatrowej o mocy akustycznej 105 dB lokalizuje się w odległości ok. 350-450 m od ustawionej elektrowni wiatrowej. Wymogów tych plan nie uwzględnia. Teren objęty planem stanowi przy tym bardzo malowniczy krajobraz, który zostanie nieodwracalnie zniszczony.
Na obszarze planu usytuowana jest część zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w Owidzu wpisanego do rejestru zabytków, częściowo strefa ochrony konserwatorskiej zabytkowego zespołu wsi Owidz, obejmująca bezpośrednie sąsiedztwo ww. zespołu dworsko-parkowego. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 lipca 2008 r. stwierdził, iż projekt planu "wprowadza elektrownie wiatrowe w obszar najwrażliwszej ekspozycji na południe od zespołu dworsko-parkowego, gdzie jakakolwiek zabudowa winna być wykluczona".
Z tych też względów uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego godzi w ład przestrzenny i prawo własności właścicieli nieruchomości graniczących z terenami przeznaczonymi pod budowę turbin wiatrowych. Plan zagospodarowania przestrzennego wykonany jest w sposób stronniczy, a przede wszystkim należy zauważyć, iż głównym celem powyższego planu jest podporządkowanie wszystkich terenów przyległych w pobliżu planowanej budowy elektrowni wiatrowych pod tą właśnie inwestycję. Plan winien uwzględniać zasadę zrównoważonego rozwoju, a realizacja inwestycji polegającej na budowie na terenach objętych Planem 3 elektrowni wiatrowych oznaczać będzie zahamowanie rozwoju terenu trzech wsi, Owidza, Barchnowy i Janowa, miejscowości w sąsiedztwie miasta Starogardu Gd.
WSA w Gdańsku stwierdził, iż różnice pomiędzy uchwalonym tekstem planu, a projektem planu opublikowanym (m.in.) w celu umożliwienia zainteresowanym zgłaszania wniosków dotyczących planu, "nie doprowadziły do merytorycznej zmiany zapisów planu stanowią zmiany nie wymagające ponownych uzgodnień (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.) a ponadto nie są to zmiany wymagające powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 (art. 19 u.p.z.p.)". Tymczasem w uchwalonym tekście planu, w § 26 został wprowadzony dodatkowy pkt 6 o następującym brzmieniu: "Ustalenia pkt 5 dotyczą istniejącej w dniu wejścia w życie planu zabudowy mieszkaniowej; w odniesieniu do zabudowy projektowanej uwzględnia się określone planem nieprzekraczalne linie zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej". Zmiana ta jest zmianą bardzo istotną z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości objętych planem, w tym skarżącego. Nie można tej zmiany traktować jako zmiany jednostkowej, w indywidualnej kwestii dotyczącej zgłaszanej uwagi do planu. Z treści postanowień § 26 pkt 5 Zaskarżonego Planu wynika, że "wyklucza się lokalizację elektrowni wiatrowych, które spowodują na terenach zabudowy mieszkaniowej położonej w granicach i poza obszarem niniejszego planu przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu ustalonych w przepisach odrębnych". Dodanie pkt. 6 oznacza, że w konsekwencji powyższej zmiany wyłączona została możliwość jakiejkolwiek nowej zabudowy w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej. W skardze do WSA oraz piśmie skarżącego z dnia 12 lipca 2013 r. (w szczególności w załączniku nr 1A) przytoczone zostały także inne zmiany w opublikowanym planie, nie występujące w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, jak np. inne stawki procentowe stanowiące podstawę do określenia opłaty zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (np. w § 22 ust. 6 projektu planu określono taką opłatę na poziomie 0%, a uchwalonym później planie pojawiła się już stawka 0,1%). Ocenie i uzgodnieniom poddano więc zapis ze stawką 0%. (podobnie jest w § 25 i innych). Uchwalenie stawek opłat bez wymaganych uzgodnień i konsultacji jest działaniem naruszającym prawo.
Zgodnie z załącznikiem nr 2 do Uchwały nr WII/l93/2012 (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 12 lipca 2012 poz. 2419) " ...Rada Gminy Starogard Gdański w dniu 19 kwietnia 2012 r. dokonała rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu nieuwzględnionych przez Wójta Gminy. W wyniku glosowania wszystkie niżej wymienione uwagi do projektu planu pozostają nieuwzględnione." Z porównania obu wersji planu wynika jednak, iż część zmian została jednak uwzględniona. W świetle powyższego, zmiany te wymagają powtórzenia procedury planistycznej, zgodnie z ww. przepisami art. 17 i 19 u.p.z.p.
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych charakter i rozmiar dokonanych zmian jest decydujący dla konieczności ponowienia procedury planistycznej. W razie wprowadzenia zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.
W przedmiotowej sprawie zmiany dokonane przez organ administracyjny mają charakter ogólny i bardzo istotny dla ogółu właścicieli. W związku z tym dokonane zmiany powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie.
Dalej podniesiono, że w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wypowiadał się Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku, który – jak wynika z postanowienia z dnia 17 lipca 2008 r. – orzekł, iż projekt planu nie uwzględnia granic wpisu do rejestru zabytków, granic strefy ochrony konserwatorskiej ani granic strefy ochrony ekspozycji (na obszarze planu usytuowana jest część zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w Owidzu wpisanego do rejestru zabytków, częściowo strefa ochrony konserwatorskiej zabytkowego zespołu wsi Owidz, obejmująca bezpośrednie sąsiedztwo ww. zespołu dworsko-parkowego). Jednocześnie wprowadza elektrownie wiatrowe w obszar najwrażliwszej ekspozycji na południe od zespołu dworsko-parkowego, gdzie jakakolwiek zabudowa winna być wykluczona. Ww. postanowieniem z dnia 17 lipca 2008 r. Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia planu. Kolejnym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. Konserwator odmówił uzgodnienia, wskazując, iż nie zostały uwzględnione jego poprzednie zastrzeżenia. Podkreślić należy, iż w dalszym ciągu teren z oznaczeniem 1.R/EW.1, na którym dopuszczalna jest budowa jednego z wiatraków znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie chronionego obszaru, od miejsca wskazanego jako lokalizacja potencjalnego wiatraku do nieruchomości objętej ochroną konserwatora jest mniej niż 300 metrów.
Skarżący podniósł również argument, iż organ Gminy nie uwzględnił negatywnej opinii regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2009 r. i 23 marca 2010 r. Oceniając ten zarzut WSA w Gdańsku stwierdził, iż opinia ta nie ma charakteru wiążącego. Należy zauważyć, że nie oznacza to jednak, iż treść takiej opinii jest pozbawiona doniosłości prawnej. Sąd nie wziął pod uwagę, iż opinia ta ma szereg istotnych twierdzeń, które powinny być brane pod uwagę na etapie tworzenia planu. Istotne są w szczególności wymogi dotyczące ochrony przyrody i środowiska. Plan – zgodnie z cyt. powyżej przepisem art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – powinien uwzględniać te wymogi.
Skarżący zwrócił uwagę na kwestię dotyczące hałasu, infradźwięków oraz innych zakłóceń, jakie powodują elektrownie wiatrowe. Zaznaczył, że choć kwestia ta podlegać winna kontroli na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to nie można uznać za racjonalne i zgodne z prawem działania polegającego na planowaniu lokalizacji elektrowni wiatrowej w tak bliskiej odległości od istniejących zabudowań (zabudowania wsi Owidz i Janowo są oddalone od siebie około 700 m, a wiatrak ma być zlokalizowany pomiędzy nimi), że istnieje bardzo wysokie prawdopodobieństwo przekroczenia norm hałasu (por. uwagi powyżej). Postanowienia planu miejscowego muszą być realistyczne i możliwe do zastosowania, nie mogą one ograniczać praw obywateli, zwłaszcza chronionych konstytucyjnie (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10).
Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 pkt 23 Planu zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej powinien być ograniczony do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny o ile co innego nie wynika z przepisów prawa regulujących poziomy lub zakresy dopuszczalnego uciążliwego oddziaływania. Z planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowych wynika zaś, iż będą mogły znajdować się w odległości ok. 300-350 metrów od istniejących zabudowań, w tym domów mieszkalnych. Uciążliwość elektrowni wiatrowych (poziom hałasów, infradźwięki) spowoduje, iż ww. nakaz nie będzie mógł być realizowany. Nie jest więc uzasadnione planowanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie, który z góry winien być wykluczony jako lokalizacja takiej inwestycji, gdyż jest wiadomo, że jej oddziaływanie przekroczy granice nieruchomości.
Zdaniem skarżącego Gmina Starogard Gd. uchwaliła plan niezgodnie z treścią uchwalonego uprzednio studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Starogard Gd. W § 6 pkt 6 Planu jako jedną z wiodących funkcji na obszarze planu wymienia się lokalizację obiektów infrastruktury energetyki i obiektów elektrowni wiatrowych. Funkcja taka nie była wskazywana jako funkcja wiodąca w żadnej z wyodrębnianych stref, wręcz przeciwnie wskazywano na mieszkalnictwo, agroturyzm, usługi. W Studium określono jako I-strefę podmiejską, jako obszar urbanizacji i największych powiązań z miastem Starogard Gd. (strefa ta obejmuje m.in. Janowo i Owidz), gdy tymczasem z Zaskarżonego Planu wynika, iż kilkaset metrów od granic miasta Gmina Starogard Gd, planuje elektrownię wiatrową i tereny rolne z zakazem zabudowy. Stanowi to ewidentną niezgodność Planu ze Studium.
Ponadto zgodnie z zapisami Studium w Dziale IV Cele Rozwoju Gminy Starogard Gdański (załącznik Nr 4, s. 65) "Nadrzędnym celem rozwoju Gminy jest zapewnianie jej mieszkańcom dobrej jakości życia i dostępu do zdobyczy cywilizacji w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju". Wśród celów strategicznych wskazuje się "zapewnienie mieszkańcom należytego dostępu do infrastruktury społecznej i technicznej oraz możliwości zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych". Zapisów tych nie uwzględnia uchwalony przez Gminę plan zagospodarowania przestrzennego, który znacznie ogranicza możliwości w zakresie rozbudowy i możliwości realizacji potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Ustalenia studium – zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z przepisami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. "sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 ...". Zaskarżony Plan został sporządzony w skali 1:2000. Jest to skala niezgodna z dyspozycja ww. przepisu art. 16. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania innej skali, nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", które pozwalałyby na zastosowanie większej skali, a wręcz przeciwnie potrzeba oceny możliwości spełnienia wymogów przewidzianych w planie, w tym odległości od zabudowań czy terenów i obiektów podlegających ochronie zgodnie z postanowieniami § 9 i § 11 zaskarżonego Planu przemawiają za koniecznością spełnienia dyspozycji ww. przepisu.
Zgodnie z dyspozycja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z uchwaleniem uchwały w przedmiocie przyjęcia planu powinny być rozstrzygnięte uwagi do projektu, co powinno nastąpić w formie uchwały Rady Gminy. Załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy Starogard Gd. Nr XVII/193 z dnia 19 kwietnia 2012 r. w rubryce "Rozstrzygnięcie Rady Gminy" zawiera stwierdzenie, iż wymienionych uwag nie uwzględnia się. Z porównania zapisów planu i jego wcześniejszego projektu wynika jednak, iż część uwag – jak choćby stawki procentowe, o jakich mowa powyżej w pkt. 3 – została w części uwzględniona. Organ administracji nie dokonał więc uchwalenia planu zgodnie z przepisami u.p.z.p., albowiem stwierdzenie zawarte w załączniku nr 2 do uchwały nie odpowiada treści planu. Z powyższego wynika, że zostały naruszone zasady sporządzania planu, a tym samym naruszono art. 28 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 oraz § 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślono, ze treść planu nie jest zgodna z załącznikiem graficznym. W § 22 Planu mowa jest o kategorii terenów oznaczonych jako 2.R.1, gdy terenu takiego nie ma na mapie. Na mapie będącej załącznikiem do Planu nie ma też oznaczeń R3 i R4. przez co zapisy planu są nieprecyzyjne i naruszają ww. przepis.
W Planie nie została ponadto ujęta prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Zważywszy na treść Planu, a w szczególności wprowadzenie licznych ograniczeń prawa własności należy stwierdzić, iż uchwalenie planu powoduje spadek wartości nieruchomości. Rodzi to konsekwencje dla Gminy w postaci obowiązku uiszczania opłat, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., tj. odszkodowań czy należności za wykup nieruchomości. Prognozy powinny też uwzględniać inne skutki finansowe,
W przedmiotowej sprawie zostały naruszone ponadto przepisy art. 46, 51, 54, 55 i 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący podnosił, iż prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w ramach oceny strategicznej projektu planu dotyczyła fragmentu wsi Owidz, Barchnowy, Jabłowo, gdy sporządzony projekt planu dotyczył wsi Owidz, Barchnowy, Janowo, a tym samym jest nierzetelna. Sąd nie uznał tego zarzutu, traktując opisany powyżej błąd jako oczywistą omyłkę. Tymczasem inna nazwa figuruje nie tylko w tytule opracowania, ale także w jego treści (por. m.in. s. 5, 6, 8, 12 itd.).
Naruszenie prawa materialnego polega także na błędnej wykładni przepisów art. 29 i 54 ust. 1 ww. ustawy, polegającej na zbyt wąskim rozumieniu udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Zarówno organy administracji, jak i Sąd ograniczyły się do wąskiej wykładni gramatycznej przepisów, zapominając, iż ustawa ta ma na celu zapewnienie rzeczywistego i realnego udziału społeczeństwa. Gwarancje udziału społeczeństwa nie mogą mieć charakteru iluzorycznego. Takie postępowanie pozostaje też w sprzeczności z dyspozycją art. 6 Konwencji z Aarhus.
Bezpodstawnie pominięty został także wniosek skarżącego o dokonanie zapisu ustalającego skomunikowanie działki numer 119 z drogą wojewódzką numer 222 z istniejącego zjazdu znajdującego się na pograniczu działek nr 118 i 119 w sposób zapewniający bezpośredni dostęp działki numer 119 do drogi wojewódzkiej nr 222, po jego modernizacji. Propozycja zawarta w planie ogranicza się do zapewnienia dostępu od strony drogi gminnej, wjazd oddalony jest o kilkaset metrów, co zważywszy na położenie działki skarżącego oraz jej powierzchnie (ponad 9 ha) nie jest rozwiązaniem właściwym i będzie w przyszłości rodziło znaczne problemy komunikacyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 u.p.z.p. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku wyczerpującej argumentacji wyjaśniającej stanowisko co do niezasadności skargi wniesionej na Uchwałę Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonych działek stanowiących fragment wsi Owidz, Barchnowy i Janowo.
Dla porządku zaznaczyć należy, że kontrolowana uchwała podjęta została po wyeliminowaniu z obrotu wcześniejszej uchwały z dnia 27 lipca 2010 r. ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu.
W związku z tą okolicznością Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że rozpatrywana sprawa obejmuje inny przedmiot zaskarżenia niż sprawa zakończona wyrokiem z 29 września 2011 r., II SA/Gd 978/10, bowiem Rada podjęła kolejną uchwałę, która powinna być oceniona w pełnym zakresie, a wcześniejszy wyrok nie wywierał skutków, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a.
Mimo tego prawidłowego założenia, Sąd nie przedstawił przesłanek, które warunkowały konstatację, że nie wystąpiły istotne naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowego planu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki dokonał samodzielnie analizy w tym zakresie w oparciu o zgromadzoną dokumentację planistyczną.
W rezultacie zasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący zawartych w aktach postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 lipca 2008 r. i 22 sierpnia 2008 r., które nie zostały poddane ocenie Sądu w aspekcie ich aktualności i znaczenia dla ważności kontrolowanej uchwały. Tymczasem wymienione postanowienia są o tyle istotne, że zawierają odmowę uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Starogard Gdański w zakresie wprowadzenia funkcji jednorodzinnej, usługowej, zieleni urządzonej, elektrowni wiatrowych i komunikacji dla obszaru fragmentów wsi Owidz, Janowo i Barchnowy.
Z ich uzasadnień wynika, że przedstawiony dwukrotnie projekt planu nie uwzględniał w sposób właściwy wymogów prawnych dotyczących ochrony konserwatorskiej części zabytkowego zespołu dworsko-parkowego, części zabytkowego zespołu wsi Owidz oraz strefy ochrony ekspozycji obu zespołów. W szczególności zaznaczono, że projekt planu wprowadza elektrownie wiatrowe w obszar najwrażliwszej ekspozycji na południe od zespołu dworsko-parkowego, gdzie jakakolwiek zabudowa powinna być wykluczona. Ponadto wskazano inne jeszcze zastrzeżenia do przedstawionych rozwiązań planu.
Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały doszło do pozytywnego uzgodnienia projektu, co mogłoby nastąpić gdyby uwzględniono w projekcie zastrzeżenia konserwatorskie. Kwestia ta wymaga więc ponownej analizy, zważywszy, że wymóg uzgodnienia projektu planu ze wskazanymi w art. 17 pkt 6b u.p.z.p. organami, w tym właściwym konserwatorem zabytków, musi być bezwzględnie dochowany.
W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. W przypadku zaś uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p. skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub części (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/12; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 229; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 225).
Zasadnie strona skarżąca zakwestionowała również stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Okoliczność, że opinia wyrażona przez uprawniony organ w ramach procedury planistycznej, nie ma mocy wiążącej nie oznacza, że nie ma doniosłości prawnej. Niewątpliwie stanowisko zajmowane przez organ opiniujący ma istotne znaczenie dla oceny rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Zaznaczyć należy, że zawarte w uzasadnieniu wyroku uwagi Sądu stanowią powtórzenie argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę i świadczą o mało wnikliwej analizie w tym zakresie. Organ poza odwołaniem się do niewiążącego charakteru opinii nie przedstawił żadnych merytorycznych informacji co do kwestii zastrzeżonych przez organ Ochrony Środowiska. Wskazać trzeba, że pierwsza opinia zawierała negatywne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w części dotyczącej wyznaczenia terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych, a w drugiej opinii zawarto konkretne zastrzeżenia w tym przedmiocie. Między innymi wskazano, że zgodnie z zaleceniem w "Studium możliwości rozwoju energetyki wiatrowej w województwie pomorskim" - strefa 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej powinna być wyłączona z lokalizacji elektrowni wiatrowych.
Nieuwzględnienie tego zalecenia w treści planu nie zostało przez Radę rzeczowo uzasadnione. Nie jest bowiem logiczna argumentacja, że zamieszczenie takiego ograniczenia w treści planu nie było prawnie uzasadnione, albowiem tego rodzaju wymóg nie został przewidziany w przepisach prawa. Podkreślić należy, że gdyby omawiane zagadnienie było unormowane ustawowo, to zbędne byłyby regulacje w aktach prawa miejscowego.
To właśnie brak normatywnego określenia wymaganych odległości sytuowania elektrowni wiatrowych względem terenów zabudowanych stwarza potrzebę wprowadzania stosownych postanowień do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego tak ważne jest, aby organ planistyczny wyznaczając określone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych uwzględnił w sposób rzetelny opinie oparte na specjalistycznej wiedzy organów ochrony środowiska.
Ponadto należy zwrócić uwagę na zastrzeżenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do niekompletności informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu zaakcentowania wymaga to, że prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, który ma na celu możliwe dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że prognoza jest ważnym elementem wymaganej procedury, a zatem przy jej sporządzaniu dochowane muszą być standardy gwarantujące rzetelność zawartych w niej informacji, analiz, ocen i proponowanych rozwiązań.
W tym kontekście zasadny okazał się zarzut kasacyjny kwestionujący stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który nie dopatrzył się nieprawidłowości w sporządzonym dokumencie prognozy oddziaływania na środowisko.
Mianowicie trudno zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że treść prognozy, jej tytuł i załącznik graficzny jednoznacznie wskazują, że dotyczy ona projektu planu dla wsi Owidz, Barchnowy, Janowo. Jak trafnie podniósł skarżący mimo ujęcia w temacie dokumentu prognozy wsi Janowo (na stronie tytułowej), to w samym tekście w wielu jego istotnych fragmentach wymieniona jest wieś Jabłowo, co nie może być traktowane jako nieznaczące błędy. W rezultacie kwestia ta wymaga bardziej wnikliwej analizy ze strony Sądu Wojewódzkiego.
Ponadto przy ponownej kontroli przedmiotowej uchwały konieczne będzie również odniesienie się do kwestii wskazanych w zarzutach kasacyjnych pkt 2 lit. c/, h/, i/.
Uwzględnieniu podlegały ponadto zarzuty zawarte w pkt 2 lit. a/, b/ skargi kasacyjnej.
Zgodzić się bowiem należało z autorem skargi kasacyjnej, że nie jest wyczerpująca ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie rozwiązań planistycznych podjętych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego.
W skardze zakwestionowana została treść § 22 ust. 5 prowadząca do ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów skarżącego oznaczonych symbolem 1.R.2 przez wykluczenie nowej zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Wskazano, że przeznaczenie rolnicze tych terenów bez możliwości zabudowy zagrodowej jest sprzeczne z ustaleniami studium, które priorytetowo traktują potrzeby mieszkaniowe przewidziane do realizacji w ramach zabudowy siedliskowej i towarzyszącej zabudowy dla właścicieli zakładów produkcyjnych i usługowych. Zarzut ten rozwinięty został w piśmie procesowym z 12 lipca 2013 r., w którym podniesiono, że zapis planu wykluczający nową zabudowę zagrodową stanowi drastyczną ingerencję w prawo własności i nie ma uzasadnienia gospodarczego, ekonomicznego i ekologicznego. Podnosił również, że Rada Gminy nie przedstawiła dowodów na racjonalność przyjętych rozwiązań, a w rezultacie naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Skarżący zaznaczył, że przyjęta treść planu uniemożliwia mu wykorzystanie terenu o dużym areale, tj. 4 ha zgodnie z jego funkcją rolniczą wskutek wykluczenia zabudowy zagrodowej.
Do istoty argumentacji przedstawionej przez skarżącego nie odniósł się ani organ, ani Sąd Wojewódzki, który skoncentrował się tylko na kwestii związanej z przeznaczeniem w planie terenów sąsiednich. Stwierdził bowiem, że lokalizacja elektrowni wiatrowych nie ogranicza prawa własności sąsiednich nieruchomości, a działka skarżącego może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tj. w części pod uprawy rolne, a w części pod zabudowę usługową. Rzecz jednak w tym, że organ nie wskazał uzasadnienia dla tak istotnego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego, pozbawiając możliwości zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych o znacznym areale (4 ha).
Zaznaczyć należy, że organ decydując o rozwiązaniach planistycznych musi wyważyć interes publiczny i interesy obywateli, pozostające ze sobą w kolizji. Każde więc wyznaczenie w planie ograniczeń wykonywania prawa własności musi być konkretnie i wiarygodnie uzasadnione.
Gmina nie może bowiem swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Rzeczą Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ocena, czy zakwestionowana treść uchwały naruszająca prawo własności skarżącego jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym, a w szczególności czy organ stanowiący uwzględnił w sposób właściwy wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. Wyjaśnieniu podlega to, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżącego, a w rezultacie, czy przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego nie narusza przepisów art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.
Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że w kontekście powyższych kryteriów ponownej oceny wymaga również treść § 21 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zdaniem bowiem skarżącego nieuzasadnione jest ograniczenie zabudowy terenu przeznaczonego pod usługi ten sposób, że dopuszcza się tylko towarzyszącą zabudowę dla właściciela usług "w ilości 1 mieszkanie / 1 działkę".
Jako trafny należało uznać zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały zachowania w przyjętym planie wymogów w zakresie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zaznaczyć należy, że w skardze wskazywano na sprzeczność ustalonej lokalizacji elektrowni wiatrowych z funkcjami wiodącymi określonymi w studium dla stref funkcjonalno-przestrzennych. Również w piśmie uzupełniającym przedstawiono szeroką argumentację dotyczącą walorów ekonomicznych, krajobrazowych i architektonicznych terenów objętych planem, które zostały naruszone wskutek dopuszczenia przeznaczenia terenów pod elektrownie wiatrowe. Podnoszono, że przyjęte w planie rozwiązania zahamują rozwój funkcji mieszkaniowych, usługowych i produkcyjnych na oznaczonych terenach, co jest sprzeczne z zasada zrównoważonego rozwoju ujętą w art. 1 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że ten aspekt sprawy został pominięty przez Sąd Wojewódzki przy kontroli przedmiotowej uchwały.
W konsekwencji nie mogło być zaakceptowane wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że Rada lokalizując na spornym terenie elektrownie wiatrowe nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.
Nie było wystarczające stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że ograniczenia ustanowione zaskarżoną uchwałą były dopuszczalne, jako mające swe źródło w ustawie, gdy jednocześnie nie wykazano w sprawie, że dokonana ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których przyjęto w planie kwestionowane rozwiązania planistyczne.
Nietrafnie również wskazał Sąd Wojewódzki, że nie można z samych zapisów planu przeznaczających określone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych wywodzić ich przyszłego negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Niezależnie bowiem od procedur przewidzianych na etapie lokalizacji i realizacji konkretnych inwestycji, już przy sporządzaniu planu miejscowego muszą być uwzględnione wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), z czym wiąże się właśnie konieczność przeprowadzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz opiniowania projektu przez właściwy organ Ochrony Środowiska. Zauważyć należy, że o mało wnikliwej ocenie Sądu świadczy treść uzasadnienia wyroku, które z jednej strony wskazuje na treść studium dotyczącą negatywnych skutków lokalizacji elektrowni wiatrowych (hałas słyszany w odległości do 500-600 m), a z drugiej strony pomija aspekt związany z wymogiem przeprowadzenia analiz i określenia rozwiązań prowadzących do odpowiedniej ochrony akustycznej na terenach sąsiednich.
Wobec powyższego ponowna ocena legalności zaskarżonego aktu musi być dokonana z uwzględnieniem wszystkich istotnych w okolicznościach niniejszej sprawy kryteriów prawnych, odnoszących się do trybu i zasad sporządzania planu miejscowego.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.