II OSK 898/24

II OSK 898/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1242/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 3 ust. 13, § 97, § 98 ust. 2, § 185 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust. 2 i ust. 3, art. 2 ust. 1a , art. 2 ust. 1b
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217, art. 218, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1 zd. 1, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1242/23 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 roku, znak: SKO.Z/4100/69/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 r., znak SKO.Z/4100/69/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2023 roku, znak: SKO.Z/4100/69/2022 uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 kwietnia 2022 roku, znak: AU-01-4.7120.23395-23406.2018.IGN i odmówiło wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (piwnice) oraz [...] (pomieszczenie techniczne) znajdujących się w budynku nr [...] przy ulicy [...] w K..
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że analiza treści wniosku, przedłożonych przez Wnioskodawcę dokumentów, wyjaśnień w sprawie (także tych złożonych już po wydaniu ww. wyrok), uzasadnia stwierdzenie, że ze względu na konkretne przepisy i uwarunkowania techniczno-budowalne stawiane pomieszczeniom gospodarczym (w tym więc i piwnicom - w rozumieniu definicji z § 3 ust. 13 roz. war. techn.), jak i ze względu na ich konkretne cechy wnioskowanych lokali i ich stan faktyczny, nie można im przypisać cechy samodzielności umożliwiającej odrębne ich użytkowanie, zgodnie z ich przeznaczeniem, niezależnie od innych lokali czy części wspólnej budynku.
Zdaniem Kolegium rację ma organ I instancji stwierdzając, że przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprost wymagają, aby lokale samodzielne posiadały własną i odrębną od części wspólnej instalację elektryczną, tj. w taki sposób zorganizowaną, aby możliwe było samodzielne wykonywanie w odniesieniu do takiego lokalu uprawnień właścicielskich również w zakresie gospodarowania energią. Stanowi o tym § 185 ust. 1 rozp. war. tech., zgodnie z którym instalacja odbiorcza w samodzielnym lokalu powinna być wyposażona w urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej, usytuowane w miejscu łatwo dostępnym i zabezpieczone przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych. Wymóg posiadania instalacji odbiorczej powiązany jest bezpośrednio z kryterium samodzielności, a zatem uwzględniać należy go przy ocenie cechy samodzielności lokalu. Warunek ten odnosi się do każdego rodzaju lokalu, który jest samodzielny, bez względu na funkcję jaką ma spełniać, czy jest to kategoria lokalu mieszkalnego, czy lokalu użytkowego (związanych z przeznaczeniem tych lokali na stały pobyt ludzi), czy też jest, to np. odrębna kategoria lokalu innego niż mieszkalnego, spełniającego funkcję gospodarczą (np. piwnicy, czy garażu, czy innych), którego możliwość zaistnienia w niniejszej sprawie dopuścił Sąd. Dla uznania wskazywanych we wniosku pomieszczeń za lokale samodzielne (czy to pomieszczenia techn. i czy pom. gospodarczych - piwnic) koniecznie jest stwierdzenie, że posiadają one ww. instalację oraz tzw. oddzielny licznik. Powyższa regulacja stanowił przykład ujmowania samodzielności lokali nie tylko przez pryzmat wyodrębnienia ich przestrzeni ścianami, lecz przy uwzględnieniu możliwości ich samodzielnego użytkowania, wykonywania w stosunku do nich praw właścicielskich, niezależnie od innych lokali, czy części wspólnej budynku (tu w zakresie korzystania z ww. instalacji).
Jak sama wnioskodawczyni przyznała, żadne z pomieszczeń oznaczonych we wniosku nie posiada instalacji elektrycznej, ani tym bardziej liczników. Argumentacja strony oparta na wnioskowaniu, że skoro obecnie piwnice nie posiadają instalacji elektrycznej, to również nie można żądać, aby jako samodzielne lokale legitymowały się odpowiednimi licznikami, wobec powyższego ostać się nie może. Kolegium stwierdziło, że § 185 ust. 1 rozp. war. techn. odczytywać należy, łącznie z treścią § 98 ust. 2 rozp. war. techn. który wskazuje na powinność wyposażenia pomieszczeń technicznych i gospodarczych w instalacje i urządzenia elektryczne zgodnie z Polskim Normami. Ustawodawca regulując warunek jaki spełniać mają ww. pomieszczenia dla należytego ich użytkowania ich przez ludzi, wg. ich przeznaczenia, wymienił więc także posiadanie instalacji elektrycznej. A w przypadku, gdy ww. pomieszczenia miałyby stanowić samodzielne lokale, oprócz tegoż warunku konieczne jest posiadanie także licznika, urządzenia odbiorczego. Strona nie może zasłaniać się, że brak takiej instalacji zwalnia ją jednocześnie z obowiązku posiadania odrębnych liczników (urządzeń odbiorczych) dla stwierdzenia samodzielności wskazywanych lokali. Niezależnie, od powyższego Kolegium stwierdziło, że cześć pomieszczeń piwniczny objętych wnioskiem, zobrazowanych dołączoną do sprawy dokumentacją inwentaryzacyjną ( tj. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) nie spełnia warunków w zakresie przewidzianej rozporządzeniem ich wysokości. Zgodnie z § 97 rozp. war. techn. wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań. Ww. pomieszczenia piwniczne posiadają wysokość 1,97 m, nie pozostają zgodne z ww. przepisami, od których ustawowa uzależnia legalne ich użytkowanie, zgodnie z ich przeznaczeniem.
Kolegium podzieliło także wywody organu I instancji o niemożliwości stwierdzenia samodzielności pomieszczenia technicznego - stacji trafo [...] (z pomieszczeniem doń przynależnym ([...]). Przedmiotowe pomieszczenie nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w obrębie budynku, niezależnie od innych lokali i części wspólnych budynków, z wyraźnym rozgraniczeniem od funkcjonowania pozostałych lokali w budynku i ich części wspólnych. Niewątpliwie, stacja trafo w której, odbywa się zmiana napięcia, dystrybucja i rozdział energii elektrycznej do poszczególnego klienta (do poszczególnych lokali i jak części wspólnych budynku) nie może być traktowana jako lokal samodzielny, który spełniać może swoją funkcję, bez oddziaływania na pozostałe części budynku (lokali, czy części wspólnej nieruchomości). Ze swej istotny nie można przypisać temu pomieszczeniu samodzielności rozumianej, jako możliwości samodzielnego funkcjonowania, a następnie możliwość wykonywania wobec niej uprawnień właścicielskich bez oddziaływania na inne lokale. Nie można też czynić zarzutów organowi I instancji, że określając funkcję tego pomieszczenia odwołał się do przepisów kodeksu cywilnego i ocenił jego charakter, ze względu na pełnioną rolę w budynku tj., że jest jego część składową, której wyodrębnić nie można. Nie może być ona odłączona bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości, a więc nie może funkcjonować w ww. budynku samodzielnie od innych lokali. Ww. pomieszczenie jest kolejnym przykładem na to, że fizyczne wyodrębnienie go oddzielnymi ścianami i możliwość kartograficznego oznaczenia granic fizycznych ścian od granic innych lokali, nie przesądza o możliwości samodzielnego funkcjonowania. Takie pomieszczenie, podobnie jak w przywoływane także przez Wnioskodawczynie w toku postępowania: schody, klatki schodowe, korytarze, zawsze stanowić będzie cześć wspólną całego budynku funkcjonującą łącznie, m.in. z poszczególnymi lokalami.
Powyższe fakty, zdaniem Kolegium, uzasadniają stwierdzenie, że objęte wnioskiem pomieszczenia, objęte wg. numeracji nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (z pomieszczeniem przynależnym [...]), [...], [...], [...], [...] oraz [...] (wraz z przynależnym mu pomieszczeniem [...]) nie mogą być w świetle uwarunkowań techniczno-budowlanych uznane za samodzielne, w rozumieniu w art. 2 ust. 2 u.w.l. Kwestie te nie były przedmiotem kontroli sądowej, ani też nie były przedmiotem badania poprzednich składów organu odwoławczego orzekających w niniejszej sprawie. Nie można czynić obecnie organowi skutecznego zarzutu, że przekroczył w tym zakresie granice związania sądowego, ani też nie zastosował się do sugestii organu odwoławczego wysuwanych w związku z wiążącym wyrokiem. Odmienny, niż dotychczas kierunek rozstrzygnięcia Kolegium wynika z przeprowadzenia zarówno analizy treści wyroku jak również oceny nowych ustaleń poczynionych przez organ I instancji.
Kolegium stwierdziło, że nie podlegają uwzględnieniu te okoliczności przywoływane w zażaleniu, w których wskazuje się, że w przeszłości w odniesieniu do innych lokali położonych kondygnacji piwnic przedmiotowego budynku, wydane zostały zaświadczenia o samodzielności tych lokali, a następnie lokale te stały się odrębnym przedmiotem prawa własności. Zaświadczenia wydane w trybie art. 217 i nast. K.p.a. w tym także wydawane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali nie mają charakteru wiążącego, a stwierdzają fakty ustalone na podstawie posiadanych danych przez organ ewentualnie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem. Nie jest możliwym w drodze analogii odniesienie się do okoliczności stwierdzonych w przeszłości, a inicjowanych odrębnym wnioskiem, z uwagi na indywidualny charakter postępowania administracyjnego, kształtowany przez odrębny jego przedmiot.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. S. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 1a i 1b ustawy o własności lokali poprzez nieprawidłowe uznanie, że odpowiednie stosowanie tego przepisu dla lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalne wzniesionych przed 1995 r. oznacza branie pod uwagę przesłanek z przepisów budowlanych, a nie wyłącznie przesłanek z art. 2 ust. 2 u.w.l.;
2. art. 2 ust. 2 u.w.l, poprzez nieprawidłowe uznanie, że elementy potrzebne do korzystania z lokalu nie mogą znajdować się poza lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne;
3. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że r.w.t. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej lokali w budynku historycznym (XIX-wiecznym);
4. § 97 i § 185 ust. 1 r.w.t. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie oraz że samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne musi m.in. bezwzględnie posiadać min. 2 m wysokości oraz samodzielną instalację elektryczną z licznikiem,
5. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i naruszenie prawa własności właściciela lokali, których dotyczy sprawa, który został pozbawiony możliwości korzystania z nich, to jest dysponowania nimi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z powodu bezzasadności.
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.".
Zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).
Art. 218 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odmienny od postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym K.p.a. nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów może być uzasadnione, a bywa nawet niezbędne.
Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, ponieważ może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).
Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (por. uzasadnienia do wyroków: WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06).
Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne co do zasady dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1223/19, NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16).
Według art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali to, czy lokal jest samodzielny, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do wydawania tych zaświadczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 217-220 K.p.a. Niewątpliwie postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy. Mimo, iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów", to odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/09).
Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17).
Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) – dalej jako "u.w.l.". Zgodnie z art. 2 u.w.l.:
"1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości.
1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.
2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".
5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.
6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej."
Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu, a ponadto zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16).
Zdaniem Sądu, należy zwrócić także uwagę na istotną zmianę przepisów ustawy o własności lokali, która została wprowadzona ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Powołana wyżej ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. wprowadziła również zmiany w treści art. 2 ust. 3. Zgodnie z poprzednim stanem prawnym obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2018 r., art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym o ile do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych), o tyle po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem lokale znajdują się w budynku, który istniał przed 1995 rokiem i nie ma także żadnych podstaw, aby twierdzić, że same lokale powstały po tej dacie. Oznacza to, że na zasadzie art. 2 ust. 1b u.w.l. w tej sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 1a u.w.l.
Zatem wydając zaświadczenie na gruncie niniejszej sprawy organ był zobligowany do zweryfikowania samodzielności lokalu w oparciu o art. 2 ust. 2 u.w.l.
Ponadto w niniejszej sprawie organy jak i Sąd są związane na zasadzie art. 153 P.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 roku, sygn. II SA/Kr 403/19. Sąd ten wyraził stanowisko, zgodnie z którym lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu u.w.l. może być nie tylko lokal użytkowy/usługowy, ale także lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami).
Pojęcie "samodzielności lokalu" w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. nie zostało dookreślone, czy też wyjaśnione w ustawie.
Jak wskazuje się w orzecznictwie z pojęcia samodzielności lokalu zamieszczonego w art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. należy wyprowadzić wniosek, że zamierzeniem ustawodawcy było umożliwienie wyodrębnienia takiej nieruchomości lokalowej, która zapewnia korzystanie z prawa własności. Musi ona więc odpowiadać cechom i atrybutom prawa własności. Pomieszczenie pomocnicze musi znajdować się w obrębie samodzielnego lokalu, bowiem samo ze względu na swoją funkcję nie spełnia przesłanki samodzielności i jako takie nie może być przedmiotem odrębnej własności od całego lokalu (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. II SA/Lu 357/19). Właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a korzystanie z lokali zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla samodzielności korzystanie z pomieszczeń będących elementami nieruchomości wspólnej. Nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3777/18).
Przez samodzielność należy rozumieć odrębność techniczną – lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali. Za niedopuszczalne należy uznać założenie, że wypełnienie przez lokal swojej zasadniczej funkcji i utrzymywanie należytych parametrów będzie uzależnione od korzystania z pozostałych lokali (por. uzasadnienie do wyroku SA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. I ACa 653/16). Nie można mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji (uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. I OSK 3267/15).
Podsumowując, Sąd wskazał, że samodzielnym jest zatem ten lokal, z którego możliwe jest korzystanie zgodnie z jego przeznaczeniem w taki sposób, że nie wymaga to korzystania z innych lokali.
Art. 2 ust. 2 u.w.l. stanowi, iż lokal ma "służyć" zaspokajaniu określonych potrzeb czy to mieszkaniowych, czy innych. Zatem wskazana norma łączy funkcję, którą ma spełniać dany lokal (mieszkalny, użytkowy, inny) z wymaganiami technicznymi, które taki lokal ma spełniać. To właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę jego samodzielności.
O tym jakie to będą okoliczności, o tym decydować będzie charakter danego lokalu. Można jednak określić minimalne wymagania, które powinien spełniać każdy lokal, aby można byłoby mówić o jego samodzielności.
Źródeł określenia takich minimalnych warunków, które pozwolą na kwalifikowanie danego lokalu (pomieszczenia lub pomieszczeń), z jednej strony należy poszukiwać ich w pojęciu samodzielności zawartym w art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.w.l., o których mowa była powyżej, z drugiej natomiast dopuszczalne i niejednokrotnie niezbędne jest poszukiwanie tych warunków w przepisach prawa budowlanego, a ściślej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) – dalej jako "r.w.t." lub "rozporządzenie". Chodzi przy tym o takie warunki, które mają charakter podstawowy i niejako elementarny dla możliwości uznania danego lokalu za samodzielny.
Inne warunki musi spełniać lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, który musi być wyposażony w instalacje i urządzenia służące potrzebom bytowym, tj. ogrzewanie, oświetlenie, dostęp do bieżącej wody i odprowadzania ścieków, a inne okoliczności determinują uznanie za samodzielny lokal inny niż mieszkalny, w tym nawet inny niż użytkowy.
Poszukując elementów, które pozwolą na uznanie samodzielności danego lokalu innego niż mieszkalnego i innego niż użytkowego, trafnie w tym kontekście Kolegium przywołuje np. § 185 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym instalacja odbiorcza w budynku i w samodzielnym lokalu powinna być wyposażona w urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej, usytuowane w miejscu łatwo dostępnym i zabezpieczone przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych. Przytoczony przepis dotyczy wszystkich samodzielnych lokali bez względu na jego funkcję.
Podobnie słusznie odwołał się organ do zapisu § 97 ust. 1 r.w.t., który dotyczy minimalnych wysokości pomieszczenia technicznego i gospodarczego, która nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań.
Niespełnianie natomiast powyższych podstawowych warunków przez lokale, co do których wystąpiono z wnioskiem o wydanie zaświadczenie o samodzielności uniemożliwia wydanie takiego zaświadczenia.
Sąd podzielił przy tym wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że przy wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l., należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietna 2014 roku, sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16, NSA z dnia 31 stycznia 2019 roku, sygn. I OSK 2071/18).
Odnosząc się natomiast do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że wskazane we wniosku o wydanie zaświadczenia lokale przesłanki samodzielności nie spełniają. Sama wnioskodawczyni przyznała, że żadne z pomieszczeń oznaczonych we wniosku nie posiada instalacji elektrycznej, ani tym bardziej liczników.
Trafnie wskazuje przy tym Kolegium, że nie jest możliwe także stwierdzenie samodzielności pomieszczenia technicznego - stacji trafo [...] (z pomieszczeniem doń przynależnym ([...]). W istocie w pomieszczeniu tym odbywa się zmiana napięcia, dystrybucja i rozdział energii elektrycznej do poszczególnego klienta (do poszczególnych lokali i części wspólnych budynku) nie może być traktowana jako lokal samodzielny, który spełniać może swoją funkcję, bez oddziaływania na pozostałe części budynku (lokali, czy części wspólnej nieruchomości). Ze swej istotny nie można przypisać temu pomieszczeniu samodzielności rozumianej, jako możliwość samodzielnego funkcjonowania, a następnie możliwość wykonywania wobec niej uprawnień właścicielskich bez oddziaływania na inne lokale.
Powyższe okoliczności faktyczne uzasadniają stwierdzenie, że objęte wnioskiem pomieszczenia, objęte wg. numeracji nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (z pomieszczeniem przynależnym [...]), [...], [...], [...], [...] oraz [...] (wraz z przynależnym mu pomieszczeniem [...]) nie mogą być w świetle uwarunkowań techniczno-budowlanych uznane za samodzielne, w rozumieniu w art. 2 ust. 2 u.w.l.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty skarżącej, dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarzuty 1 – 4) za bezzasadne.
Nie był uzasadniony również zarzut naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1360 ze zm.) – dalej jako "K.c." poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie. Wskazywany art. 140 K.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wynikający z art. 140 K.c. zakres uprawnień właścicielskich względem rzeczy może być realizowany w granicach wyznaczonych przez ustawy. Zakres uprawnień właścicielskich nie może jednak wpływać ani determinować oceny samodzielności lokalu. Ta ocena następuje w trybie i na zasadach przewidzianych w zacytowanych powyżej przepisach K.p.a. oraz u.w.l. Dlatego też podniesiony w tym zakresie zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła K. S. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 1a i 1b ustawy o własności lokali poprzez nieprawidłowe uznanie, że odpowiednie stosowanie tego przepisu dla lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalne wzniesionych przed 1995 r. oznacza branie pod uwagę przesłanek z przepisów budowlanych, a nie wyłącznie przesłanek z art. 2 ust. 2 u.w.l.;
2. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że r.w.t. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej lokali w budynku historycznym (XIX- wiecznym);
3. § 97 i § 185 ust. 1 r.w.t. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie oraz że samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne musi m.in. bezwzględnie posiadać min. 2 m wysokości oraz samodzielną instalację elektryczną z licznikiem,
4. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i naruszenie prawa własności właściciela lokali, których dotyczy sprawa, który został pozbawiony możliwości korzystania z nich - dysponowania nimi;
5. art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z nieuwzględnieniem akt sprawy oraz bez jej dostatecznego wyjaśnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż akta sprawy nie dostarczały dowodów na rzecz odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, a Sąd orzekający w sprawie nie wziął tych akt sprawy pod uwagę;
6. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd orzekający w sprawie prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, uwzględniłby skargę, a nie ją oddalił.
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy a inne strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 1a i 1b ustawy z dnia 24 czerwca 199 r. o własności lokali.
Art. 2 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Z art. 2 ust. 1a ww. ustawy wynika, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Z kolei art. 2 ust. 1b ww. ustawy wynika, że przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd I instancji oddalając skargę na odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali nie powoływał się na okoliczność, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali byłoby niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy też, że byłoby niezgodne z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem. Sąd I instancji nie stwierdził też, że ustanowienie odrębnej własności lokali byłoby niezgodne z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Na takie okoliczności nie wskazywały również organy administracji, których rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli Sądu I instancji.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla ustalenia, czy lokal spełnia wymogi uznania go za lokal samodzielny zastosowanie mają przepisy prawa obowiązujące w czasie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia, chyba że przepis szczególny wyłącza stosownie tych przepisów. Nie ma przepisu szczególnego, który wyłączałby stosowanie przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących do oceny samodzielności lokali z powodu ich powstania w XIX wieku. Bez względu na to ile lat ma budynek, w którym znajdują się lokale, o których samodzielności należy orzec, koniecznym jest wykazanie, że dany lokal spełnia warunki uprawniające do uznania go za lokal samodzielny, w tym warunki wynikające z rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia § 97 i § 185 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestia zastosowania tych przepisów została szczegółowo wyjaśniona przez Sąd I instancji. Stanowisko wyrażone przez ten Sąd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przepisy te miały zastosowanie w sprawie. Ponowne przytaczanie argumentacji w przedstawionej przez ten Sąd jest niecelowe.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 140 K.c. albowiem przepis ten nie reguluje kwestii uznania lokalu za samodzielny lokal mieszkalny lub gospodarczy. Przepis ten nie mógł tym samym nie mógł zostać naruszony ani przez Sąd ani przez organy administracji.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Wszystkie istotne dla rozpoznania sprawy okoliczności zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę przez Sąd oraz organy administracji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.