II OSK 897/15

II OSK 897/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Barbara Adamiak
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
II SA/Łd 588/14 - Wyrok WSA w Łodzi z 2014-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art 33 § 2 art 183 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 588/14 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 588/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji – oddalił skargę.
Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane też dalej: "SKO" lub "organem II instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] stycznia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. [...] przewidzianej do realizacji: w L., przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...] i części działki drogowej nr [...] w obrębie [...].
Ta ostatnia decyzja zapadła na złożony w dniu 3 lipca 2013 r. przez L.S. (zwanego też dalej: "Inwestorem") wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w L., przy ul. [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze i garażami podziemnymi oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ulicy.
Rozpatrzywszy odwołania od ww. decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego też dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji") – wniesione przez L.S. oraz R.M. – SKO uznało, że podniesione w nich zarzuty nie są zasadne, a wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Na opisaną decyzję SKO z [...] kwietnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła R.M., domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Łd 588/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, iż Inwestor spełnił wszystkie wymagania, które nakładają na niego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie: "rozp.now.zabud."). Przede wszystkim organ administracji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu. Z analizy urbanistycznej wynika, że teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej (jako funkcji podstawowej) oraz zabudowy gospodarczo-garażowej (pełniącej funkcję uzupełniającą). Planowane przez Inwestora przedsięwzięcie stanowi zatem kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na przyjęcie określonych w decyzjach parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W szczególności:
– obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 4 rozp.now.zabud.;
– wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również na odstępstwo od średniego współczynnika wielkości powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozp.now.zabud. – odwołanie się do wskaźnika wielkości zabudowy w przypadku budynków wielorodzinnych (wynoszącego w obszarze analizowanym: 0,33), a zatem tożsamych z projektowaną inwestycją, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji logiczne, pozwala na zachowanie przesłanki ładu przestrzennego;
– pewne wątpliwości, w ocenie Sądu pierwszej instancji, budziło ustalenie szerokości elewacji frontowej. Niewielka szerokość frontu działki (21 m) w stosunku do ustalonej średniej szerokości (19,3 m), z uwzględnieniem tolerancji 20% (tworzącej przedział od 15,4 m do 23,2 m), dała podstawy do określenia szerokości elewacji frontowej poprzez odwołanie się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – co, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy interpretować w ten sposób, że dopuszcza się na działce objętej wnioskiem zabudowę o szerokości uwzględniającej na etapie realizacji inwestycji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a zatem wymagane odległości od granicy działki. Takie określenie omawianego parametru nie jest wprawdzie precyzyjne, ale pozwala na weryfikację przyjętych założeń. Ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej nie narusza zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ładu przestrzennego i ostatecznie odpowiada treści § 6 ust. 2 rozp.now.zabud.;
– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozp.now.zabud., określając ją na poziomie V kondygnacji i 18 m. Analogicznie ustalono wysokość głównej kalenicy, spełniając tym samym wymóg wynikający z § 8 rozp.now.zabud.
Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, sporna decyzja zawiera wystarczające ustalenia dotyczące miejsc postojowych przewidzianych do obsługi terenu inwestycji – przyjęcie w decyzji, że Inwestor ma zapewnić na terenie inwestycji miejsca postojowe / garażowe dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie 1 mp / 1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp / 60 m2 powierzchni mieszkaniowej, spełnia warunek określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), przewidując, iż każde mieszkanie wiąże się z zapewnieniem miejsca postojowego. Natomiast rozmieszczenie tych miejsc na nieruchomości należy do kolejnego etapu postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji także uznał je za niezasadne, wskazując, że:
– inwestycja spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;
– w sprawie nie brak uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji z zarządcą drogi gminnej – już z tego względu, że doszło w tym przypadku do tzw. zgody milczącej na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Poza tym nie ma potrzeby uzyskiwania odrębnego uzgodnienia w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy (zwanej też dalej w skrócie: "decyzją w.z."), jak i do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. właściwy jest ten sam organ;
– zarzuty naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą odnieść skutku, gdyż akt ten, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia nie są wiążące przy wydawaniu decyzji w.z.;
– brak podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Wszelkie argumenty dotyczące kwestii technicznych, takich jak podnoszona w odwołaniu kwestia naświetlenia sąsiednich budynków, czy innych, jak natężenie hałasu, budowy zjazdów, ich parametrów technicznych itp. nie mogą odnieść żadnego skutku w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji w.z., a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji, gdyż kwestie te podlegają ocenie lub konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.
W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 56 u.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ani innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej R.M., zastępowana przez adw. E.S., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej (zwrotu) kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach:
1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:
– art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek, co jest sprzeczne z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, materiałem dowodowym oraz uzasadnieniem decyzji;
– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez nieuwzględnienie wymagania zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;
– art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy nieodpowiadającego średniemu wskaźnikowi zabudowy wyliczonemu dla działek sąsiednich, analizowanych zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud., zaś w decyzji Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2014 r. brak jest precyzyjnego wskazania, czym jest podyktowane zastosowane odstępstwo. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak jest szczegółowej analizy dopuszczenia wskaźnika zabudowy powyżej średniego jako wyjątku, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia takiego wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym;
– art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozp.now.zabud. – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że cyt.: "szerokość elewacji frontowej usytuowanej równolegle do istniejącego budynku przy ul. [...] ma być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" – taki sposób określenia szerokości elewacji frontowej nie spełnia wymogów określonych ww. przepisami, gdyż określenie tego parametru powinno być konkretne i stanowcze – winno być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając;
– art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozp.now.zabud. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zakreśleniu jedynie górnej granicy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (do 18 m), co stoi w sprzeczności z przywołanym § 7 ust. 1, który to przepis statuuje bezwzględną określoność ww. wymiarów;
– art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 rozp.now.zabud. – stosownie do tego ostatniego przepisu określić należy wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W ocenie Skarżącej kasacyjnie brak określenia tych parametrów świadczy o wadliwym zastosowaniu tego przepisu. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest omówienia treści tego przepisu, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do rozumowania Sądu;
2) naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, tj.:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu całokształtu okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wyników analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez: błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, w oparciu o który wydane zostało orzeczenie, polegające na błędnym ustaleniu, że decyzja o warunkach zabudowy oraz analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wszystkie elementy wymienione w § 5–8 rozp.now.zabud., w sytuacji gdy parametry dotyczące wskaźnika wielkości zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i niekonkretny, zaś szerokość elewacji frontowej w ogóle nie została wskazana konkretnym wskaźnikiem liczbowym, a tym samym ww. parametry zostały określone w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z ww. przepisów;
– art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego, nadto wewnętrznie sprzecznego i niespójnego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. – przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i proceduralne popełnione w sprawie przez organy administracyjne, w szczególności art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak własnych ustaleń Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, k.p.a. – przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ administracji wydał decyzję o warunkach zabudowy zawierając parametry znacznie odbiegające od zawartych we wniosku o wydanie tej decyzji, zmodyfikowanym pismem (e-mailem) Inwestora z 07 października 2013 r., a tym samym wydał decyzję w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez Inwestora. Tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogło mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w ten sposób, że organy obu instancji kształtując treść wydanych decyzji uchyliły się od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którym w realiach niniejszej sprawy był analiza urbanistyczna, a uznając bezkrytycznie za odpowiadające wymogom prawa parametry nowej zabudowy, naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć.
W uzasadnienu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął i umotywował podniesione w tej skardze zarzuty.
Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie podtrzymał wnioski i wywody skargi. Uczestnik postępowania L.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Podstawy nieważności zostały wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Badanie zaskarżonego wyroku pod tym kątem ujawniło wystąpienie dwóch z nich.
Jak wynika z akt sądowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z 13 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Łd 588/14 – wydanym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego – odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania: L.D., B.K., J.K., M.C., S.C., M.C., E.O., M.R., K.S., J.S., U.S., I.W., Z.W. i S.M.
Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z kolei w myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; zwanej dalej "nowelizacją z 09.04.2015 r."), tj. przed 15 sierpnia 2015 r., w którym to brzmieniu przywołany przepis znajduje zastosowanie także do postępowań wszczętych przed tym dniem, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 1 pkt 9 lit. b ww. ustawy – udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może zgłosić również "osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...)".
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, jak i odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, wymagają formy postanowienia (por. wyrok NSA z 26.03.2009 r., I OSK 458/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: w skrócie "CBOSA"). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 in fine p.p.s.a.). Nie przysługuje ono natomiast na postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jednak takie postanowienie może być przedmiotem kontroli na etapie ewentualnej skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 21.02.2012 r., II OZ 73/12, CBOSA).
Zgodnie z treścią art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Podkreślić należy, że termin "posiedzenie sądowe" ma szerokie znaczenie i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne, jak i posiedzenia niejawne, z tym że, co do zasady, posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy (np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku). Stąd wniosek, że zasadą jest jawność postępowania sądowego, zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi.
Zasada jawności posiedzeń sądowych wyrażona w art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi uszczegółowienie konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Gwarancje konstytucyjne prawa do sądu obejmują, oprócz prawa dostępu do sądu, także prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, tj. zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Pojęcie "jawności postępowania sądowego" oznacza jawność dla publiczności, jak również jawność dla stron (uczestników) postępowania w dopuszczeniu do udziału w czynnościach procesowych (por. wyrok TK z 11.06.2002 r., SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 41; postanowienie NSA z 23.04.2009 r., II GZ 57/09, CBOSA). W związku z tym odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego, jako wyjątek, musi mieć wyraźną podstawę w przepisach ustawy. Należy zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.
Skoro w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. ustawodawca wprost nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, to należy uznać, że trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku w tamtym okresie było posiedzenie jawne (por. J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 33 Nb 9 i 15). W konsekwencji należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., powinno ówcześnie zapaść na posiedzeniu jawnym – co potwierdza bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 14.05.2010 r., II OZ 436/10, ONSAiWSA 2011, nr 3 poz. 53; por. też postanowienia NSA: z 22.06.2010 r., II OZ 474/10; z 20.08.2010 r., II OZ 764/10; z 21.09.2010 r., II OZ 550/10; z 11.01.2011 r., I OZ 994/10; z 13.09.2011 r., II GZ 380/11; z 19.10.2011 r., II GZ 466/11; z 20.01.2012 r., II OZ 1384/11; z 30.05.2012 r., II GZ 176/12; z 11.09.2012 r., II OZ 715/12; z 10.07.2013 r., II OZ 552/13 – CBOSA; a także wyrok NSA z 04.11.2014 r., II OSK 863/14, CBOSA). Prawidłowość tego rozumowania znalazła także swoiste potwierdzenie w fakcie dokonania przez ustawodawcę zmiany brzmienia analizowanego przepisu ww. nowelizacją z 09.04.2015 r. (zasadniczo od 15 sierpnia 2015 r.) poprzez dodanie "brakującego" zdania: "Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym". Jest to niewątpliwie zmiana (nowość) normatywna, podyktowana tym, że jak wskazuje się w doktrynie: "Dotychczasowe rozpatrywanie takich wniosków na posiedzeniach jawnych wydłużało postępowanie" (zob. J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 33 Nb 15).
W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., powinno nastąpić na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 23.04.2009 r., II GZ 57/09, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie, wydane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie z 13 sierpnia 2014 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zapadło w składzie jednego sędziego, na posiedzeniu niejawnym. Prowadzi to do wniosku, że, po pierwsze, ww. postanowienie zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa (art. 16 § 1 in principio p.p.s.a.). Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 ab initio p.p.s.a. Ponadto sytuację, gdy sąd, nie mając ku temu ustawowej podstawy, rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie (na posiedzeniu jawnym), należy zakwalifikować jako pozbawienie strony możności obrony swych praw – co z kolei stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. G. Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011, s. 311). Zgodnie z cytowanym na wstępie art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. wskazane przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić z urzędu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku), uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.